淺析農(nóng)村政策性金融的問題和出路

鄧啟峰　陳小輝　趙福建

摘要：在城市化、市場(chǎng)化程度較低的發(fā)展階段，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的建設(shè)離不開政策性金融的支持。近幾年來，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革取得了一定的進(jìn)展，但仍存在不少問題。本文在深入分析農(nóng)村政策性金融的必要性和問題的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)農(nóng)村政策性金融的出路提出政策建議。

關(guān)鍵詞：政策性金融改革出路

一、農(nóng)村政策性金融的必要性

政策性金融是為配合國(guó)家特定的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略而進(jìn)行的資金融通行為，以政策性和優(yōu)惠性為特征，服務(wù)于國(guó)家特定的產(chǎn)業(yè)政策和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，承擔(dān)著政府賦予的特殊的經(jīng)濟(jì)和金融職能，不同于一般意義上的金融中介機(jī)構(gòu)，是一種基于戰(zhàn)略高度的金融制度安排。與商業(yè)性金融以利潤(rùn)最大化為宗旨不同，政策性金融追求的是項(xiàng)目的社會(huì)合理性。

政策性金融與財(cái)政有顯著不同。財(cái)政資金投入是屬于收入再分配和公共產(chǎn)品的范疇，其重要特征是“無償性”。例如，當(dāng)前我國(guó)各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村地區(qū)投入的著力點(diǎn)主要體現(xiàn)在保障型、補(bǔ)償型項(xiàng)目方面，如支持農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村五保供養(yǎng)和最低生活保障、農(nóng)村公共衛(wèi)生、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間公共服務(wù)的均等化以及加大包括糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度，增加農(nóng)民收入。另外，農(nóng)村河道治理、防災(zāi)體系建立以及農(nóng)業(yè)科技投入等本身不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益但具有巨大社會(huì)效益的項(xiàng)目建設(shè)也是財(cái)政資金投入的對(duì)象。而政策性金融的基本特征是“有償性”，為此，政策性金融主體的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則。是明確地按照企業(yè)運(yùn)作模式來構(gòu)建的。

在城市化、市場(chǎng)化程度較低的發(fā)展階段，農(nóng)村金融體系的建設(shè)離不開政策性金融的支持。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，決定了其在消費(fèi)過程中存在著“搭便車”和“外部性”等問題，市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用。鑒于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資回收期長(zhǎng)、收益率低、風(fēng)險(xiǎn)大等不利條件，以提供短期貸款為主的商業(yè)性金融不愿涉足?；鶎拥霓r(nóng)村金融機(jī)構(gòu)雖比較熟悉本地區(qū)的情況，信息不對(duì)稱程度較低，但是融資能力比較薄弱。對(duì)于一些大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施無能為力。而政策性金融是一種較好體現(xiàn)國(guó)家政策意圖的金融制度安排。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村政策性金融的主體是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。近幾年來，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在貫徹落實(shí)糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，鞏固傳統(tǒng)糧棉油收購(gòu)貸款業(yè)務(wù)的同時(shí)，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村中長(zhǎng)期信貸業(yè)務(wù)等商業(yè)性業(yè)務(wù)，取得了較大的進(jìn)展。但由于改革未到位，仍有很多問題困擾著其戰(zhàn)略布局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。為此，必須進(jìn)一步探索農(nóng)村政策性金融的問題和出路。

二、當(dāng)前農(nóng)村政策性金融存在的問題

(一)職能定位不清晰

一是農(nóng)村政策性金融業(yè)務(wù)范圍偏窄。當(dāng)前，對(duì)農(nóng)業(yè)政策性銀行的改革方向，是堅(jiān)持政策性金融還是進(jìn)行商業(yè)化轉(zhuǎn)型存在較大爭(zhēng)論。這種爭(zhēng)論影響了農(nóng)村政策性金融的改革步伐，導(dǎo)致農(nóng)發(fā)行政策性業(yè)務(wù)仍主要集中在糧棉油收購(gòu)儲(chǔ)備貸款上。隨著糧油購(gòu)銷體制的改革和市場(chǎng)的變化，農(nóng)發(fā)行政策性業(yè)務(wù)范圍日益狹窄，沒有充分發(fā)揮其作用。

二是農(nóng)業(yè)政策性金融與商業(yè)性金融混合運(yùn)作，不利于風(fēng)險(xiǎn)控制。2004年以來，農(nóng)發(fā)行獲準(zhǔn)開辦了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)科技商業(yè)性貸款業(yè)務(wù)，且商業(yè)性貸款比重逐年擴(kuò)大。但農(nóng)發(fā)行的體制改革沒有跟上，風(fēng)險(xiǎn)控制能力薄弱，隱患較大。同時(shí)，政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)混合運(yùn)作，從業(yè)機(jī)構(gòu)可能將商業(yè)性業(yè)務(wù)的部分虧損轉(zhuǎn)嫁到政策性業(yè)務(wù)上來。

三是資金運(yùn)用短期化，與政策意圖背道而馳。新農(nóng)村建設(shè)需要大量的長(zhǎng)期資金投放在基礎(chǔ)設(shè)施方面，但在實(shí)際中，農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)中長(zhǎng)期貸款發(fā)展不足。不能滿足農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的需要，資金供求矛盾突出。

(二)企業(yè)化運(yùn)作機(jī)制未成形

一是經(jīng)營(yíng)觀念尚未真正轉(zhuǎn)變。由于基層行資金管理在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)一直采用計(jì)劃調(diào)撥方式，導(dǎo)致其在思想觀念轉(zhuǎn)變上滯后，缺乏核算意識(shí)和自主經(jīng)營(yíng)意識(shí)，不能積極主動(dòng)地拓展業(yè)務(wù)，在一定程度上限制了各項(xiàng)業(yè)務(wù)發(fā)展。

二是授權(quán)授信機(jī)制僵化。為加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，近年來農(nóng)發(fā)行信貸管理體制改革的一個(gè)重點(diǎn)是上收貸款審批權(quán)限。從2006年起全面上收縣級(jí)支行貸款審批權(quán)，由二級(jí)分行管轄的縣支行貸款審批權(quán)上收至二級(jí)分行，由省級(jí)分行直管的縣支行貸款審批權(quán)上收至省級(jí)分行。雖然這在一定程度上強(qiáng)化了風(fēng)險(xiǎn)控制，但也限制了基層機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營(yíng)的積極性和靈活性，并導(dǎo)致農(nóng)發(fā)行貸款對(duì)象基本鎖定在同業(yè)領(lǐng)先、管理規(guī)范、經(jīng)營(yíng)良好的大中型優(yōu)質(zhì)龍頭企業(yè)。不僅與商業(yè)性金融形成直接競(jìng)爭(zhēng)，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，而且將無法取得商業(yè)性信貸支持的農(nóng)村中小企業(yè)排斥在外，偏離了政策性金融支農(nóng)的功能和初衷。

三是風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控機(jī)制不健全。盡管農(nóng)發(fā)行已經(jīng)開始實(shí)施內(nèi)部改革，但農(nóng)發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)管理手段簡(jiǎn)單，工具落后，缺乏對(duì)政策性風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和計(jì)量，缺乏對(duì)客戶、政府的評(píng)級(jí)管理系統(tǒng)。

(三)缺乏各級(jí)政府的有效支持

按照國(guó)際慣例，各國(guó)對(duì)農(nóng)村政策性銀行一般都實(shí)行扶持性的財(cái)稅政策和資金支持。具體如減免稅收、注入資金、利息補(bǔ)貼、損失補(bǔ)貼、債務(wù)補(bǔ)貼以及實(shí)行有差別的存款準(zhǔn)備金制度，來促進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性金融支農(nóng)作用的發(fā)揮。但我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資本金嚴(yán)重匱乏，政策性虧損掛賬嚴(yán)重，缺乏稅收優(yōu)惠政策的扶持，不利于發(fā)揮政策性金融的支農(nóng)作用。

三、農(nóng)村政策性金融的出路

(一)走政策性業(yè)務(wù)，商業(yè)化運(yùn)作的道路

由于我國(guó)農(nóng)村金融體系薄弱，資源和未來收入很難資本化，完全市場(chǎng)化運(yùn)作只能“抽血”農(nóng)村資金，必須依靠政策性金融來引導(dǎo)和支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此。農(nóng)發(fā)行的改革路徑與國(guó)家開發(fā)銀行完全不同。不搞商業(yè)化，要堅(jiān)持走政策性金融的路子。關(guān)于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則，卻要堅(jiān)持商業(yè)化運(yùn)作。所謂商業(yè)化運(yùn)作，實(shí)質(zhì)是每一個(gè)環(huán)節(jié)都必須經(jīng)過評(píng)估核算，其最高原則是能否贏利。即確保政策性銀行的合理盈利水平。使其發(fā)展有可持續(xù)性。如果不在商業(yè)化運(yùn)作的前提下執(zhí)行政策優(yōu)惠，難以避免大量呆壞帳的形成，政策性金融也將是不可持續(xù)的。

(二)適當(dāng)擴(kuò)大政策性貸款范圍，拓展業(yè)務(wù)種類

當(dāng)前，農(nóng)發(fā)行政策性及準(zhǔn)政策性貸款業(yè)務(wù)包括：糧棉油儲(chǔ)備貸款、儲(chǔ)備肉全額補(bǔ)貼貸款、糧油調(diào)控貸款、糧棉油準(zhǔn)政策性收購(gòu)貸款及掛賬貸款等。商業(yè)性貸款業(yè)務(wù)主要包括產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款、棉花企業(yè)技術(shù)改造貸款、農(nóng)業(yè)科技貸款、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款、農(nóng)業(yè)小企業(yè)貸款等品種。貸款品種雖漸趨豐富，但對(duì)當(dāng)前農(nóng)村金融市場(chǎng)的供需缺位，新農(nóng)村建設(shè)的資金需求，農(nóng)發(fā)行作為政策性銀行的政策導(dǎo)向作用遠(yuǎn)未發(fā)揮出來。

一是應(yīng)把列入中央級(jí)、省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目貸款、農(nóng)田水利基本建設(shè)項(xiàng)目貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目貸款、土壤和環(huán)境綜合整治項(xiàng)目貸款、農(nóng)業(yè)科技開發(fā)貸款、農(nóng)村道路建設(shè)項(xiàng)目貸款、水電氣及通信T程等中長(zhǎng)期貸款逐步納入政策性貸款業(yè)務(wù)范圍，

二是貸款對(duì)象的選擇應(yīng)區(qū)別于其他商業(yè)銀行，特別是那些不符合商業(yè)銀行貸款標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)又能起到一定作用的企業(yè)，農(nóng)發(fā)行可以軟貸款形式前期進(jìn)入，體現(xiàn)政策性扶植作用。

三是利用擔(dān)保和利息補(bǔ)貼等形式，鼓勵(lì)商業(yè)銀行發(fā)放涉農(nóng)貸款和一些資金回收周期較長(zhǎng)的項(xiàng)目貸款，

(三)政府加大扶持力度

一是中央政府注資，消化不良資產(chǎn)和歷史包袱，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革。二是按照“誰交辦，誰補(bǔ)償”的原則，建立健全政策性業(yè)務(wù)補(bǔ)償機(jī)制。三是堅(jiān)持市場(chǎng)化融資和政府支持相結(jié)合的原則，建立可持續(xù)的資金支持渠道。四是減免營(yíng)業(yè)稅和所得稅：五是實(shí)施有差異的法定存款準(zhǔn)備金制度。

參考文獻(xiàn)：

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