新中國建立初期城市土地使用制度的演變與評價

付 春

摘要: 新中國建立初期的傳統(tǒng)城市土地使用制度的形成,是由當(dāng)時復(fù)雜的社會歷史、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)體制、理論認(rèn)識等背景所決定的,并曾對我國的社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長和城市發(fā)展發(fā)生過巨大的推進(jìn)作用,與此同時,其消極影響也已經(jīng)初步顯露。只有對其作出全面分析和準(zhǔn)確評價,才能促進(jìn)今日中國城市土地使用制度改革的順利進(jìn)行。

關(guān)鍵詞: 城市土地使用制度;新中國建立初期;原因;評價

中圖分類號:D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1002—2589(2009)31—0172—02

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,城市化進(jìn)程的快速發(fā)展,中國城市土地使用制度改革不斷向縱深發(fā)展。改革開放以來,人們一致批判傳統(tǒng)城市土地使用制度的弊端,然而,這種土地使用制度并非新中國一成立就開始實行,那么我們就有必要回顧這種土地使用制度在新中國建立初期為什么形成,并對其利與弊作出全面分析和準(zhǔn)確評價,才能為我們今天城市土地使用制度改革提供更好的歷史借鑒。

一、新中國建立初期傳統(tǒng)城市土地使用制度形成的原因

新中國建立初期傳統(tǒng)城市土地使用制度的建立,其原因并不是簡單地因襲蘇聯(lián)的模式,也不是當(dāng)時中國領(lǐng)導(dǎo)人主觀愿望,應(yīng)該說,也象中國解放初期選擇計劃經(jīng)濟(jì)體制一樣,是一種歷史的選擇,這種歷史的選擇是由當(dāng)時復(fù)雜的社會歷史、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)體制、理論認(rèn)識等背景所決定的。

第一,制定這種制度的依據(jù),是隨著土地私有制的消滅、地租將不復(fù)存在的推斷的理論模式。在土地公有制的條件下,土地應(yīng)無償使用,這個觀點淵于空想社會主義,后來斯大林否認(rèn)社會主義絕對地租范疇,為前蘇聯(lián)長期實行土地?zé)o償使用制度打下了理論基礎(chǔ),馬克思和恩格斯在19世紀(jì)60年代以前也曾認(rèn)為,在土地公有制的條件下不存在絕對地租。

由于對馬克思主義的理論誤解和蘇聯(lián)模式的影響,建國初期,在土地問題上我們的理論認(rèn)識出現(xiàn)了偏差,誤認(rèn)為社會主義社會消滅了土地私有制,地租就隨之消失了,因為地租只是資本主義經(jīng)濟(jì)的范疇,城市土地的商品屬性也隨土地國有制的建立而不存在了,這樣,城市土地就實行無償使用,似乎這體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性。

第二,土地所有制決定使用制。土地所有權(quán)的制度,決定土地使用制度。建國初期城市土地國有化,使得城市土地使用制度的環(huán)境發(fā)生了巨大變化,這時“保證土地合理使用的決定性關(guān)鍵,在于政府批準(zhǔn)使用土地時,嚴(yán)格掌握使用原則。按照企業(yè)單位、機(jī)關(guān)、部隊、學(xué)校的實際需要與發(fā)展情況,確定其使用土地的面積。不必采用征收土地使用費或租金的辦法。同時,收取使用費或租金,并非真正增加國家收入,而是不必要的提高企業(yè)的生產(chǎn)成本和擴(kuò)大國家預(yù)算,并將增加不少事務(wù)手續(xù)。”因此,在這種情況下,國營性質(zhì)的國有土地使用者就沒有必要再向政府繳納租金或使用費了。

第三,統(tǒng)收統(tǒng)支體制和高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下必然的趨勢。行政劃撥城市土地使用權(quán)是公有制基本理論的產(chǎn)物,是更大范圍內(nèi)生產(chǎn)要素公有制的組成部分,是國家計劃經(jīng)濟(jì)體制運行的必然選擇。建國初期是中國由市場經(jīng)濟(jì)體制向計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變時期,經(jīng)濟(jì)體制決定土地制度,高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制和統(tǒng)收統(tǒng)支的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)從根本上排除了價值規(guī)律和市場機(jī)制的作用,在這種體制下,作為基本生產(chǎn)要素的土地當(dāng)然也就不能成為商品,而必須要由國家統(tǒng)一調(diào)撥使用,企業(yè)使用國有土地也就不需支付任何代價,當(dāng)然企業(yè)也就不能將土地作為商品推向市場流轉(zhuǎn)。而且,城市土地屬于國家所有,我國實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制,國民經(jīng)濟(jì)實行單一的行政管理體制,在這種統(tǒng)收統(tǒng)支的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)模式下,國營企業(yè)只是國家政權(quán)的附屬物,這樣,企業(yè)和土地同屬于一個所有者,所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)實質(zhì)上并沒有分離,絕對地租產(chǎn)生的條件已經(jīng)消滅,企業(yè)與國家之間不需要發(fā)生使用者向所有者租賃土地和交納地租的關(guān)系,自然使用國有土地不必交納使用費和地租,國家的地租可以通過用地單位產(chǎn)出的統(tǒng)一歸屬來實現(xiàn)。從歷史的觀點看,它是國家同時具有土地所有者和大多數(shù)企業(yè)的所有者身份,并相應(yīng)實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的收入分配制度的合乎邏輯的結(jié)果。免除國有企業(yè)納付土地資金的義務(wù),可以大大簡化國有企業(yè)向政府解交利潤的程序,從而,可以在某種程度上提高上述“三位一體”經(jīng)濟(jì)制度的運行效率。

二、新中國建立初期城市土地?zé)o償使用制度對城市發(fā)展的影響的評價

同對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的歷史評價一樣,人們對傳統(tǒng)城市土地使用制度的評價往往只注意其弊端,而沒有恰如其分地肯定這一制度曾經(jīng)和正在發(fā)揮的積極作用?，F(xiàn)在回過頭來,對這種制度進(jìn)行評價,目的是改革不合理部分,同時肯定其積極作用。只有對其利與弊作出全面分析和準(zhǔn)確評價,才能準(zhǔn)確理解今日我們對傳統(tǒng)城市土地使用制度改革的意義和目的,保證改革的順利進(jìn)行。

(一)城市土地?zé)o償使用制度在新中國建立初期的積極作用

概括起來,城市土地?zé)o償使用制度在建國初期的歷史作用主要表現(xiàn)在如下三個方面:

第一,消滅了地主階級的土地所有制,建立了新中國的土地所有制。新中國土地公有制有利于工農(nóng)聯(lián)盟的牢固和無產(chǎn)階級專政的加強(qiáng),“三無”制度對打擊城市地產(chǎn)市場中的投機(jī)活動,制止土地買賣中的搶購現(xiàn)象,為建立健康有序的房地產(chǎn)市場發(fā)揮了積極作用。因此,它具有經(jīng)濟(jì)、政治和社會三方面意義。

第二,保證了土地資源配置的高效率,又促進(jìn)了工業(yè)建設(shè)和城市建設(shè)的高速發(fā)展。在當(dāng)時的歷史條件下,一方面,土地私有制的消滅和無償使用制度,能夠排除土地私有權(quán)對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的干擾,既為社會的發(fā)展掃除了障礙,又保證了工業(yè)建設(shè)和城市建設(shè)用地的需要。另一方面,建國初期,通過行政組織結(jié)構(gòu),采用行政手段以實物指標(biāo)直接分配國有土地,取消地租、地價,能夠迅速、全面地將國民經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)中最為急需的項目置于計劃控制之下,通過劃撥使用土地能得到高效率配置。

第三,降低了生產(chǎn)的社會成本,尤其是極大地降低了工業(yè)發(fā)展和城市擴(kuò)展中征用土地的價格,為國家節(jié)約了巨額資金,由于消滅了土地私有制,相當(dāng)于地租的那部分資金可轉(zhuǎn)化為國家建設(shè)資金和勞動者個人消費資金,同時,減少了城市土地征用費,征地補(bǔ)償費也低于土地的市場價格,國家節(jié)約了巨額資金。

(二)城市土地?zé)o償使用制度在新中國建立初期的消極影響

由于無償使用制度忽視土地自身的規(guī)律,抹殺了土地作為生產(chǎn)要素的客觀存在,掩蓋了土地資源在中國嚴(yán)重稀缺的事實,在實施過程中也造成了許多弊端和消極影響。

第一,不利于城市土地的有效利用,造成浪費現(xiàn)象的基本原因已形成且初步顯現(xiàn)。從微觀上看,由于無償使用,土地使用者不必負(fù)擔(dān)取得土地的成本,加之土地與其他生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)上的具有相互替代性,多占地、占好地,可以減少費用增加收益,造成用地單位只有多占地、占好地的積極性,而缺乏節(jié)約用地的自我約束機(jī)制。從宏觀上看,在土地?zé)o租無價的條件下,土地短缺的事實,無法具體化在國家的總量生產(chǎn)函數(shù)之中,也無法顯示出其對社會生產(chǎn)的約束。因此,三無制度安排的一個直接效應(yīng)是導(dǎo)致城市土地利用效率的低下以及嚴(yán)重的浪費,“一五”期間,多征少用、早征遲用、征而不用的浪費現(xiàn)象普遍存在,據(jù)長沙、成都、武漢、北京、杭州和河北省的不完全統(tǒng)計,在1955年底以前,所征地浪費的占征地總數(shù)的40%以上。

第二,不利于城市規(guī)劃,阻礙了城市土地的優(yōu)化配置,城市空間結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)和功能布局不合理。由于沒有地租,不準(zhǔn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),因而極大地阻礙了城市合理規(guī)劃、土地優(yōu)化配置的實現(xiàn),破壞了城市的合理布局。無地價,最高租金原則無法發(fā)揮作用,許多大中城市中心繁華地段不是用于商業(yè)、服務(wù)業(yè),而是被一些行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位占用,破壞了城市的合理布局,優(yōu)地劣用的現(xiàn)象到處可見。這一制度也導(dǎo)致了城市用地結(jié)構(gòu)不合理,生產(chǎn)用地比例偏高,生活用地偏低。例如,上海市20世紀(jì)50年代由于失去了地租的調(diào)節(jié)作用,外灘一帶原有34幢銀行大樓,90% 改變了用途,其中5幢改作工廠,15幢改作企事業(yè)單位,8幢供機(jī)關(guān)團(tuán)體辦公,2幢改為中學(xué)校舍。

第三,財政的地稅收入銳減,不利于城市建設(shè)資金的良性循環(huán),阻礙了城市的建設(shè)與發(fā)展。新中國建立初期的城市建設(shè)雖然也有一定的發(fā)展,但遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上人口增加、城市擴(kuò)大的需要,基本原因是城市建設(shè)資金不足,這是城市土地由有償使用向無償轉(zhuǎn)變的結(jié)果。以上海為例,1952年市財政收入的38%是從地稅收入中取得的,二至三年后,降至0.1%。

三、結(jié)語

總而言之,中國傳統(tǒng)城市土地使用制度在新中國建立初期的形成,具有歷史必然性,并曾發(fā)揮了巨大的歷史作用。建國初期的城市土地使用制度是今日傳統(tǒng)城市土地使用制度改革的諸多問題的根源所在,只有清醒冷靜、客觀公正的分析他,才能對癥下藥,并從中吸取有益的經(jīng)驗教訓(xùn),創(chuàng)建出有中國特色的社會主義城市土地使用制度。

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