公私合作制（ＰＰＰ）研究綜述

伍家旺　楊鴻瑋　張　璐

摘要:社會的發(fā)展使得公眾對于公共服務(wù)的需求數(shù)量和質(zhì)量空前提高,各國政府為擺脫由此造成的財政困境不斷地探索著有效的公共服務(wù)提供和管理方式,公私合作制逐漸成為了世界各國政府改革的主流,歐美各國PPP改革的成功經(jīng)驗對處于PPP改革進程中的我國具有重要的借鑒意義,文章通過整合國內(nèi)外公私合作制運行狀況的相關(guān)數(shù)據(jù),以期為我國的公用事業(yè)領(lǐng)域的公私合作制改革提供參考,也為該領(lǐng)域的研究者提供一個研究和思考的基本方向。

關(guān)鍵詞:公私合作制;公用事業(yè);社會管理;社會服務(wù)

中圖分類號:F287.7 文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1006-8937(2009)08-0077-03

20世紀(jì)70年代末以來,隨著改革開放步步深入,經(jīng)濟體制改革大刀闊斧地進行,市場經(jīng)濟體系不斷完善,我國的經(jīng)濟建設(shè)取得了舉世矚目的巨大成就。在經(jīng)濟建設(shè)取得巨大成功的同時,我國進入了全面建設(shè)小康社會的實踐階段,城市化步伐加快,城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體系悄悄地消融,在這個現(xiàn)代化建設(shè)過程中人民對關(guān)系衣食住行各方面公共服務(wù)的需求被提上了政府決策的臺面。

公用事業(yè)是政府公共服務(wù)的主體內(nèi)容。面對社會需求迅猛攀升,政府財力不足的局限,尤其是受到當(dāng)前全球金融風(fēng)暴的影響,完全由政府提供公用事業(yè)的投融資、管理、設(shè)施維護等事務(wù)使得政府財政捉襟見肘。

在經(jīng)濟不景氣的當(dāng)前時期,對公用事業(yè)進行有效改革,提高效率和服務(wù)質(zhì)量,以便更好地滿足社會的需求,成為亟待解決的關(guān)鍵問題。

從世界范圍來看,對于公用事業(yè)領(lǐng)域的改革經(jīng)歷了一個制度與模式不斷變遷的歷史過程,從“國有化”到“私有化”,再到目前盛行的“公私合作制”,政府對于公用事業(yè)的內(nèi)涵及定義也在社會發(fā)展進程中不斷地演變,各國政府希望通過公私合作的方式即PPP模式改革來徹底擺脫政府獨自承擔(dān)公用事業(yè)領(lǐng)域投資、管理、維護等方面所陷入的困境。

對此,專家學(xué)者們從不同角度對國內(nèi)外公用事業(yè)領(lǐng)域的公私合作制、相關(guān)法律規(guī)范及其應(yīng)用等進行了深入研究,這對于我國當(dāng)前時期公用事業(yè)領(lǐng)域的改革具有有益的借鑒意義。

1公私合作制的基本涵義

余暉、秦虹在《中國城市公用事業(yè)綠皮書NO.1——公私合作制的中國試驗》中認(rèn)為:一般而言,公私合作制是指公共部門與私人部門為提供公共服務(wù)而建立起來的一種長期的合作伙伴關(guān)系。紀(jì)彥軍在《我國PPP模式及其發(fā)展瓶頸研究》一文中分析認(rèn)為公私合作制是一類項目融資模式的總稱,凡涉及政府部門與私人部門合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù),都可以認(rèn)為是公私合作,它沒有固定的模型,應(yīng)根據(jù)具體的項目而定,因此,公私合作制本身具有很強的創(chuàng)新性。

筆者認(rèn)為,PPP模式是一種適應(yīng)社會發(fā)展需要的非常靈活的、動態(tài)的公私合作方式,所以,PPP并沒有固定不變的模型。正因為這樣,學(xué)界對于PPP模式的定義莫衷一是,沒有權(quán)威、規(guī)范、統(tǒng)一的定義。但是通過對PPP模式內(nèi)涵的解讀,將有益于我們對PPP模式進行深入的理解。綜觀PPP模式的實例及各學(xué)者的觀點,PPP模式的內(nèi)涵應(yīng)包括四個方面的內(nèi)容:參與主體、合同契約、利益共享及有效合作。

1.1參與主體

在PPP模式下,參與主體將至少包括兩個或者兩個以上的團體,而且參與者當(dāng)中一定有公共部門。在公用設(shè)施的提供、公用事業(yè)的管理、公用設(shè)施的維護等工作中,政府的角色已經(jīng)從唯一提供者或壟斷者的身份轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者、合作者,或是轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€宏觀的管理者、指導(dǎo)者。這也是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn),是建設(shè)服務(wù)型政府、高效政府的重要手段。

而其他的參與主體——企業(yè)、公用事業(yè)具體管理者及其他投資者都將代表自身的利益與公共部門簽訂相應(yīng)的項目合作合同,共同參與公用事業(yè)的建設(shè)、運營及管理維護項目。

1.2契約合同

合同是在PPP模式下對各方利益形成有效保障的必要手段。這種契約形式的保證,也是在公用事業(yè)領(lǐng)域吸引民營資本參與,保證公用事業(yè)得到長足發(fā)展的重要舉措。契約合同的簽訂,是政府實現(xiàn)有效的控制、監(jiān)督、管理,保障社會公共利益,降低政府所承擔(dān)項目風(fēng)險的一種有效方式。從政府的社會責(zé)任角度看,政府在契約合同的約束下,將更加主動地承擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任,因為公用事業(yè)的提供、管理等,政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)根本的社會責(zé)任。

以具體合作項目為視角,公私合作中,在契約合同的約束下,企業(yè)才會按質(zhì)、按量、及時有效地在公用事業(yè)領(lǐng)域提供設(shè)施建設(shè)、進行有效管理和維護等工作,也只有在契約合同的約束下,企業(yè)才會跟政府一起分擔(dān)項目存在的風(fēng)險。

1.3利益共享

通過PPP模式,公共部門能夠節(jié)約生產(chǎn)成本、管理成本、維護成本,提高公共服務(wù)的效率,不再扮演著全能政府、“大”政府的角色,從這個層面來看,政府能夠在公私合作中獲取到相應(yīng)的利益。作為合作者的企業(yè)尤其是營利性的企業(yè),必然要在整個合作過程中追求并獲取相應(yīng)的利益,這也是民營資本能夠參與到公用事業(yè)領(lǐng)域的根本原因,不能實現(xiàn)利益的共享,公私之間也難以形成真正的有效合作。利益共享是PPP模式能夠?qū)嵤┻\作的前提,因此也是PPP模式的內(nèi)涵之一。

1.4有效合作

公用事業(yè)領(lǐng)域的改革,其終極目標(biāo)就是要實現(xiàn)更好滿足社會需求,能夠更及時地提供優(yōu)質(zhì)的公用設(shè)施和服務(wù),對公用事業(yè)進行更為有效的管理。PPP模式在公用事業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用正是圍繞這一目標(biāo)而實施的,有效的合作應(yīng)當(dāng)是PPP模式的應(yīng)有涵義,或者說不能實現(xiàn)有效的合作,那么這種合作,這種運作方式就是不成功的。

2公私合作制的應(yīng)用

PPP模式并不存在固定的模型,不同國家、不同地域、不同公用事業(yè)項目,其合作方式是經(jīng)常不同的,其合作的關(guān)鍵點在于遵守基本的合作原則,根據(jù)實際情況和需要因地制宜地運用。

2.1國外對PPP模式的應(yīng)用狀況

依據(jù)權(quán)力分享的程度,可以將國外的公私合作方式劃分為協(xié)作型伙伴關(guān)系(Collaborative Partnership);運作型伙伴關(guān)系(Operational Partnership);捐助型伙伴關(guān)系(Contributory Partnership);協(xié)商型伙伴關(guān)系(Consultative Partnership)等。

2.1.1英國

英國PPP是歐洲國家的代表,PPP被認(rèn)為是政府提供現(xiàn)代化,高質(zhì)的公共服務(wù)的關(guān)鍵因素,是政府現(xiàn)代化的基石。英國75%的政府管理者認(rèn)為PPP模式下的工程達(dá)到和超過價格與質(zhì)量的要求,可節(jié)省17%的資金。80%的工程項目按規(guī)定工期完成,而常規(guī)招標(biāo)項目按期完成的只有30%;20%未按期完成的、拖延時間最長沒有超過4個月。同時80%的工程投資均在預(yù)算之內(nèi),一般傳統(tǒng)招標(biāo)方式只能達(dá)到25%;20%超過預(yù)算的是因為政府提出調(diào)整工程方案。截止2004年,英國總共簽署了677份合同,合同總金額將近427億英鎊。

2.1.2巴西

巴西于2004年12月通過(公私合營PPP模式)法案,以法律的形式對國家管理部門執(zhí)行PPP模式下的工程招投標(biāo)和簽訂工程合同做出具體的規(guī)定。列入巴西2004—2007年4年發(fā)展規(guī)劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程作為PPP模式的首批招標(biāo)項目,總投資達(dá)130.67億雷亞爾。

巴西通過公開招投標(biāo)把某些公共服務(wù)事項委托給私營機構(gòu)負(fù)責(zé)提供。對一些適宜由私營機構(gòu)提供的公共服務(wù),巴西把政府的經(jīng)費保障與私營機構(gòu)高效率的管理方式有機結(jié)合起來,用私營機構(gòu)替代低效率的公立公共服務(wù)機構(gòu)。如圣保羅市的城市環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)實行公開招標(biāo)、特許經(jīng)營,根據(jù)硬件條件、管理經(jīng)驗、服務(wù)承諾和服務(wù)費用等,經(jīng)過招投標(biāo)選擇兩家大型的私營公司分區(qū)負(fù)責(zé)垃圾的收集、處理工作。

由于引入了競爭機制,巴西公立公共服務(wù)機構(gòu)的積極性和主動性被調(diào)動起來,近幾年公立學(xué)校的輟學(xué)率逐漸降低,公立醫(yī)療機構(gòu)的服務(wù)態(tài)度明顯改善,政府科技經(jīng)費的使用效率大大提高。

2.1.3其他國家

在美國,PPP模式幾乎涉及到所有的公共部門,從學(xué)校到醫(yī)院,交通運輸和垃圾處理等部門,都能看見這一模式的成功運用。目前,在美國地方政府所提供的65種基本市政服務(wù)中,有23種是通過公私合作制完成的。采取合作的形式也多種多樣,主要的形式有合同承包和特許權(quán)經(jīng)營,如DBFO和DBFT模式。

智利于1994年引進PPP模式,至今已完成交通、機場、監(jiān)獄等36個項目,投資額60億美元。其中,24項交通領(lǐng)域工程、9個機場、2個監(jiān)獄、1個水庫,年投資規(guī)模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元,不僅提高了基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化程度,而且獲得充足資金投資到社會發(fā)展領(lǐng)域。

葡萄牙自1997年啟動PPP模式,首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。至2006年的10年期間,公路里程比原來增加一倍。除公路以外,正在實施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運營、修建鐵路和城市地鐵等。

2.2國內(nèi)PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀

為了減輕政府的財政壓力、優(yōu)化資源配置、提高生產(chǎn)率,從90年代中期開始,我國一些地方政府就開始了嘗試在城市供水、節(jié)水、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路、橋梁、市政設(shè)施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理和城市綠化等公用事業(yè)當(dāng)中引入非政府投資,并在2003年前后在全國掀起了公私合作的浪潮。

公私合作制(PPP)已經(jīng)被實踐證明是一條推進公用事業(yè)市場化改革的有效途徑,國家越來越重視公私合作制(PPP)改革。

相關(guān)資料顯示:2002年,成都市政公用局將6條公共汽車線路的特許經(jīng)營權(quán)進行拍賣;深圳市在水利、燃?xì)?、公交、電力等領(lǐng)域進行國際招標(biāo),實行特許經(jīng)營。

2004年底,五家試點公用事業(yè)單位完成了招募引資工作;廣州市政府通過合資、合作、參股、項目法人招標(biāo)、BOT、BOR等方式,允許個體、私營經(jīng)濟主體投資經(jīng)營城市軌道交通、公共交通、公路、橋梁、隧道、港口、站場、停車場、生態(tài)修復(fù)、污水處理、垃圾處理、排污管道、電力、綠化、園林、道路、能源、水利、公共信息網(wǎng)絡(luò)、公共文化設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè);上海友聯(lián)聯(lián)合體獲得了上海市最大的污水處理項目——污水處理廠20年特許經(jīng)營權(quán),負(fù)責(zé)此項目的融資,建設(shè)以及20年特許經(jīng)營權(quán)內(nèi)的運營管理。

2005年以來,北京通過實行新建基礎(chǔ)設(shè)施項目特許經(jīng)營,有10個項目實現(xiàn)市場化融資50億元;通過向國內(nèi)外公開推出387個北京奧運經(jīng)濟招商項目,簽訂協(xié)議55項,協(xié)議金額達(dá)223億元。

據(jù)《第一財經(jīng)日報》信息透露,建設(shè)部政策法規(guī)司副司長徐宗威在2008年3月29日世界銀行技術(shù)咨詢項目“基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域私營部門參與的政策制度環(huán)境改善”成果發(fā)布會暨中國公用事業(yè)改革及融資論壇上提供的數(shù)據(jù)顯示:中國市政公用設(shè)施投資總額由“七五”期間的不足千億元到“十五”期間的2萬億元,增長迅速,其中中央財政投入占比逐年下降,由23%下降到不足1%。

在接受《第一財經(jīng)日報》采訪時他表示,目前市政公用事業(yè)領(lǐng)域的投資主體是民營資本,初步估計所占比例已超過總投資的50%。

2.3國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀

2008年3月31日《第一財經(jīng)日報》中指出:法律體系不健全、規(guī)則缺失與規(guī)則沖突成為阻滯公用事業(yè)改革與發(fā)展的一個重要因素。報道指出:目前國家立法進程滯后于實踐,地方政府的監(jiān)管缺少法律依據(jù),體現(xiàn)不同部門利益的部門立法頑癥也造成了大量的規(guī)則沖突。世界銀行駐中國代表處城市發(fā)展部高級城市環(huán)境專家沃維克(Mara Warwick)認(rèn)為,在整個中國,私營資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域還處于一個早期階段,相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)比較薄弱,導(dǎo)致很多投資風(fēng)險性較高,并有可能出現(xiàn)不可持續(xù)性的問題。

“我們希望探討中國如何建立起一個良好的法律法規(guī)環(huán)境,以一種公平、透明的方式更好地鼓勵私人資本參與基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域?！蔽志S克說。

從我國具備PPP適用的一些政策依據(jù)來看,現(xiàn)階段我國PPP融資方式適用的法律法規(guī)有:《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》、1995年1月由對外經(jīng)濟貿(mào)易合作部發(fā)布的《關(guān)于以BOT方式吸收外商有關(guān)問題的通知》、1995年8月由國家計委、電力部、交通部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》、由國家計委、國家外匯管理局發(fā)布的《關(guān)于借用長期國外貸款實行總量控制下的全口徑管理的范圍和辦法》、我國定期修訂公布的《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。以上法律和規(guī)章所涵蓋的內(nèi)容基本上確立了我國項目融資的法律框架。近幾年來,電力、航空、電信等具有自然壟斷型的混合公共產(chǎn)品相繼引入市場機制,并取得了重大突破。

2002年底,建設(shè)部發(fā)出了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》的通知,這標(biāo)志著被稱之為“最后堡壘”的城市供水、供氣、供熱、公共交通等城市公共產(chǎn)品行業(yè)也將結(jié)束政府壟斷經(jīng)營的局面。而各地城市政府也相應(yīng)出臺或即將出臺一系列的改革方案。

此外,建設(shè)部于2004年5月1日開始實施的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》、2003年10月黨的十六屆三中全會公布的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》、2005年2月24日新華社受權(quán)全文播發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》都是我國公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭泄胶献髦萍碢PP模式的法律依據(jù)。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,公私合作制的應(yīng)用范圍將會更加廣闊。政府相關(guān)政策、法規(guī)的出臺,對于促進PPP模式的推廣應(yīng)用,規(guī)范PPP模式的運行具有法律保障的作用,也是應(yīng)我國公用事業(yè)領(lǐng)域改革需求的產(chǎn)物。經(jīng)濟社會不斷發(fā)展進步,相關(guān)的法律法規(guī)將會不斷建立健全,為公用事業(yè)改革的深入開展保駕護航。

縱觀已有的從PPP模式的中外應(yīng)用情況、相關(guān)法律法規(guī)的建立健全狀況等角度對公私合作制的研究分析中可以發(fā)現(xiàn),PPP模式在當(dāng)代社會經(jīng)濟的發(fā)展中不失為一種提高政府效能、提高政府管理效率、節(jié)約政府社會管理和社會服務(wù)成本、提高政府服務(wù)質(zhì)量、擺脫政府財政困境的良好選擇。

3結(jié)語

在公用事業(yè)領(lǐng)域中加強推廣應(yīng)用公私合作制,是已經(jīng)得到了學(xué)界認(rèn)可并被實踐證明了的成功做法。然而,對于公私合作制在哪些具體性質(zhì)的項目上適宜采用、對具體項目應(yīng)該使用何種類型的合作方式、在實行公私合作制之后如何保障廣大人民群眾的利益不受損害、實行公私合作制的項目當(dāng)中如何防止私營企業(yè)的壟斷行為、如何在公私合作制當(dāng)中保證政府的高信用度、政府在一定程度和一定范圍內(nèi)采取怎樣的監(jiān)管形式參與運營,如何構(gòu)建一個合理有效的監(jiān)管體制等問題,沒有得到深入的研究和解決,法律法規(guī)的建立健全依然任重道遠(yuǎn)。政府在實行公私合作制項目當(dāng)中所扮演的角色問題,政府在公用事業(yè)改革領(lǐng)域中的有效管制問題,這是有待學(xué)界進一步深入研究探討的重要現(xiàn)實問題,同時這也是一個非常嚴(yán)峻的問題。

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