美國教師績效工資制度改革對我國教師績效工資制度的啟示

張 慧

[摘 要] 文章全面描述美國教師績效工資改革的歷史、發(fā)展趨勢、爭議焦點、未來前景及其改革基礎(chǔ),對我國在義務(wù)教育階段學(xué)校實施教師績效工資制度有一定的啟示作用。

[關(guān)鍵詞] 美國 教師 績效工資

2008年12月21日國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議,審議并通過《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資的指導(dǎo)意見》,規(guī)定從2009年1月1日起,在全國義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資,確保義務(wù)教育學(xué)校教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平,同時對義務(wù)教育學(xué)校離退休人員發(fā)放生活補貼[1]。這一法令一經(jīng)頒布立即引起了教師受惠群體的極大興趣以及教育研究者們的廣泛研究和討論。教師群體關(guān)心政策何時得到落實,以及能否保證平均工資水平不低于公務(wù)員水平;教育研究者則關(guān)注它如何實施。在義務(wù)教育學(xué)校實施績效改革,我國尚無經(jīng)驗可供參考,了解其他國家教師績效改革很有必要。美國將績效工資制度引入教育領(lǐng)域的時間相對較早,進入21世紀(jì),在提高教育質(zhì)量的呼聲下,美國再次掀起教師績效工資改革,全面了解美國教師績效工資對我國教師績效工資制度有一定參考意義。

一、美國教師績效工資制度概覽

1. 美國教師績效工資制度的發(fā)展歷史

績效工資制度是根據(jù)員工的工作表現(xiàn)和實際業(yè)績進行工資發(fā)放的一種薪酬制度?？冃ЧべY制度在美國有著悠久的歷史,美國農(nóng)場早在18世紀(jì)就根據(jù)工人的實際采摘數(shù)量發(fā)放工資。發(fā)展至今,美國眾多行業(yè)領(lǐng)域都實施績效工資制度,且成效顯著。上世紀(jì)20年代美國教育領(lǐng)域開始進行績效工資改革試驗,但由于教師反對,績效工資制度本身也存在很多問題,不久就被叫停。20世紀(jì)前半葉(美國)教師的性別、種族和受教育水平?jīng)Q定其薪水,而不是依靠教學(xué)的質(zhì)量或表現(xiàn)[2]。據(jù)美國國家教育統(tǒng)計中心1995年的統(tǒng)計,截至20世紀(jì)50年代,美國約97%的學(xué)校實行單一工資模式,漸漸發(fā)展成根據(jù)教師的教育水平和教學(xué)年齡分配工資。20世紀(jì)80年代以后,在各州政府和學(xué)區(qū)的要求鼓勵下,教師績效改革又掀起高潮,社會各界廣泛關(guān)注和討論[3]。進入21世紀(jì),美國更加注重教育質(zhì)量和效率,在聯(lián)邦政府的推動下,大力進行教師工資制度改革,以激勵優(yōu)秀教師,吸引優(yōu)秀人才進入教育行業(yè),從而達到提高教育質(zhì)量和效率的目的。目前,全美各州幾乎都在進行類似的教師工資制度改革。

2. 美國教師績效工資的發(fā)展趨勢

近百年來,美國教師績效工資改革經(jīng)歷了一系列變化,雖然州與州之間的改革有很大差異,呈現(xiàn)出各種特點、趨勢,但從本質(zhì)上看,主要有以下三個共同特點。

(1)評估技術(shù)更為科學(xué)和客觀

績效工資改革早期,因為缺乏客觀的評估技術(shù),一般是由督學(xué)主觀判斷誰能夠獲得額外獎金,這在當(dāng)時遭到了教師工會的強烈反對。20世紀(jì)90年代早期田納西州立大學(xué)的威廉·桑德斯博士提出增值評估理論,即對教師的評估主要根據(jù)學(xué)生成績的進步。這一理論的出現(xiàn)為績效工資的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。很多州或地區(qū)根據(jù)這個理論配合本地特色開發(fā)出相應(yīng)的改革方案。

(2)評估內(nèi)容多元化

在教師領(lǐng)域引入績效工資早期,評估內(nèi)容單一。當(dāng)時只是根據(jù)學(xué)生測驗分?jǐn)?shù)決定由誰獲得績效獎金,而不考慮教師的實際教學(xué)表現(xiàn)。隨著績效工資改革在美國教師領(lǐng)域的深入發(fā)展,越來越多的改革者認(rèn)識到教師績效很難根據(jù)單一內(nèi)容進行客觀評估,于是逐漸發(fā)展成綜合評估教師的課堂教學(xué)、學(xué)生成績和教師的知識和技能等方面。

(3)評估主體趨向多層面

在美國,學(xué)校的自主權(quán)很大,績效工資改革也由學(xué)校自主決定,所以原則上由校長決定績效工資的發(fā)放。然而,由于校長自身各種事務(wù)纏身,而且很可能不具備評估方面的知識,這引起教師們對評估結(jié)果公平性的質(zhì)疑。因而,州或地方教育官員、督學(xué)、校長以及教師自身都參與績效評估,以構(gòu)成更加合理的評估主體。

3. 美國教師績效工資制度改革中的爭議焦點

雖然績效工資制度在企業(yè)、公司等其他行業(yè)的實施取得了明顯的成功,但它在教師行業(yè)的應(yīng)用卻困難重重,爭議頗多。這主要是因為教育領(lǐng)域與其他領(lǐng)域之間存在很大差別,教師群體人數(shù)所占比重相對較大以及教育效果存在相當(dāng)?shù)臏笮?、隱蔽性,無法直接把商業(yè)等領(lǐng)域的經(jīng)驗應(yīng)用到教育領(lǐng)域。眾多學(xué)者對績效工資改革意見不一,爭議的焦點主要體現(xiàn)在以下三個方面。

(1)績效工資的激勵作用

首先,對于金錢刺激是否也適用于教師,在實踐上看,激勵計劃,尤其是金錢和物質(zhì)獎賞最為有效,尤其是當(dāng)政策目標(biāo)顯得非常必要并具有一定吸引力的時候[4]。很顯然,教師績效工資的政策目標(biāo)并不明顯。一方面因為學(xué)生的成績是多方面綜合因素的結(jié)果;另一方面,獎勵是間接的,由學(xué)生的成績而非教師自身的發(fā)展來決定教師的獎金,因此,不論多么努力教師都可能無法獲得獎金。

其次,教師行業(yè)很特殊,教師的工作注重合作,沒有哪位教師愿意在競爭激烈的環(huán)境中工作,更不愿與同事處于對立的位置。因此,對于這種激勵制度能否產(chǎn)生作用還有很大的不確定性。

再次,雖然績效工資的資金投入名義上來自政府,但實際買單的是美國公民。因此,美國國民對績效工資的激勵作用非常關(guān)注。然而到目前為止,盡管已經(jīng)有很多典型案例證明它確實能夠產(chǎn)生一些作用,但還沒有任何一項研究能夠說明績效工資對教師究竟會產(chǎn)生多大的激勵作用。值得慶幸的是,目前美國國家績效獎勵中心的研究者們從2007年開始在納什維爾進行為期3年的試驗,研究提供教師獎金能否提高學(xué)生成績,最終將在2011年得出研究成果[5]。這一結(jié)果很可能對績效工資改革產(chǎn)生推進作用。

(2)績效工資的評估標(biāo)準(zhǔn)

美國的幼兒園、小學(xué)、中學(xué)各級公立學(xué)校之所以遲遲沒有對教師實行績效工資,主要是因為教師工會認(rèn)為績效的客觀評價非常困難,反對績效工資[6]。美國目前流行的績效工資評估是以學(xué)生測驗分?jǐn)?shù)為依據(jù),并結(jié)合威廉·桑德斯的增值評估理論。但是很多人,尤其是教師對于這個標(biāo)準(zhǔn)存在很大質(zhì)疑。學(xué)生的測驗分?jǐn)?shù)一定程度上除了與教師的工作績效有關(guān),還與學(xué)生的家庭背景、經(jīng)濟環(huán)境等因素有關(guān),僅以測驗分?jǐn)?shù)為依據(jù)并不科學(xué),也不能夠得到認(rèn)可。美國也有很多州或地方采用的是綜合評估法,但總的來說,評估標(biāo)準(zhǔn)尚未建立起來,需要進一步完善。

(3)績效工資與教育質(zhì)量

首先,美國民眾擔(dān)心把教師的績效與學(xué)生的成績掛鉤可能導(dǎo)致教師只圍繞著考試進行教學(xué),甚至出現(xiàn)欺騙和舞弊現(xiàn)象。其次,與其他行業(yè)相比,教師工資較低,要從根本上解決教育質(zhì)量問題,就必須提高教師待遇,從而吸引優(yōu)秀人才進入教師隊伍。再次,教師大都認(rèn)為自身的工作量非常沉重。

4. 美國績效工資制度的未來前景

在美國,各個州或地區(qū)都在進行績效工資實驗。雖然每個地方項目進行的方式不同,但是基本理念一致,即教師課堂表現(xiàn)至少是決定其薪水的一方面。雖然績效工資改革面臨很多問題,但它已經(jīng)成為教師工資制度的發(fā)展趨勢,是有生命力的,是不可逆轉(zhuǎn)的,它終將成為教師工資制度的主導(dǎo)。

二、美國實施教師績效工資制度改革的基礎(chǔ)

前面對美國教師績效工資制度改革進行了全面描繪,以下主要從美國經(jīng)濟、州際差異和學(xué)校自主三個層面進行分析。

1. 美國經(jīng)濟狀況

美國2008年的國民收入是12.4813萬億美元[7],人均收入約4萬美元。雖然雄厚的經(jīng)濟實力為美國實施教師績效工資改革奠定了良好的基礎(chǔ),但美國人均消費也很高。由于教師績效工資的資金來源于稅收,所以不論是政府還是美國公民對此都很謹(jǐn)慎。一方面他們期望投入的資金能夠切實提高教育質(zhì)量,否則還是保守為好;另一方面由于國際間競爭愈發(fā)激烈,人才的競爭占據(jù)越來越重要的地方,因此美國政府從長遠(yuǎn)利益角度出發(fā),希望通過加快績效改革提高教育質(zhì)量?？傮w來說,以美國目前的經(jīng)濟實力進行教師績效改革仍有些困難,政府尚無能力投入足夠的資金。

2. 州際差異

美國實施聯(lián)邦制,各州擁有較大自主權(quán),此外,美國地域遼闊,州與州之間存在相當(dāng)大的經(jīng)濟差異和文化差異,因此美國各州實施多種多樣的績效工資改革。2005年,馬薩諸塞州州長米特·羅蒙內(nèi)根據(jù)桑德斯的“增值評估”提出一項學(xué)校改革計劃,被稱為羅蒙內(nèi)計劃。一種前景不錯的績效工資制度正在田納西州查塔努加市的公立學(xué)校里實施。在那里,教師工資制度主要注重于提高差校的教學(xué)質(zhì)量。阿肯色州的小石頭城的Meadowcliff的小學(xué)里推行的教師工資方案是最直接的“為效果付酬”的做法[8]。美國政府充分考慮到了地方差異性。

3. 學(xué)校自主

除了州政府對教育有自主權(quán),學(xué)校也有很大的自主權(quán),甚至有權(quán)決定是否進行績效工資改革,是否參與州政府推行的績效工資改革,以及如何進行績效改革。這樣一來,學(xué)校就能根據(jù)自身的特點和需要進行相應(yīng)的改革,切實提高教育質(zhì)量。

三、美國教師績效工資制度改革的啟示

1. 適切的改革方式

美國實施教師績效工資改革采取自下而上的方式,對我國具有借鑒意義。雖然美國聯(lián)邦政府大力推行教師績效工資改革以提高教育質(zhì)量,但美國聯(lián)邦政府沒有強迫任何一個州,任何一所學(xué)校參與績效改革。政府只是提供財政支持,把選擇權(quán)留給州與學(xué)校。這有利于那些進行績效改革的州和學(xué)校自主獨立,有利于改革的落實。那些沒有進行改革的州和學(xué)校可以先觀察其他學(xué)校取得的成果,再決定是否進行績效改革,以及如何進行績效改革。

我國與美國的政府體制存在很大差異,完全參照美國進行“自下而上”的績效改革存在很大困難,但進行“自上而下”績效改革的困難可能會更大。因此,我國教育主管部門有必要進行專門研究,找出適合我國的改革方式。

2. 經(jīng)濟基礎(chǔ)

美國綜合經(jīng)濟實力高于中國,美國教師的工資收入遠(yuǎn)高于中國教師的工資收入,但美國教師的整體待遇與本國其他行業(yè)相比并不高,教師的生活狀態(tài)不容樂觀。不過我們注意到,美國實施教師績效改革的時候并沒有倡導(dǎo)大幅度提高教師待遇,而是將落腳點放在提高教育質(zhì)量上。這點尤其值得我們反思,盡管中國教師工資的待遇低,亟待解決,但是提高教師工資需要強大的經(jīng)濟支持。因此,當(dāng)務(wù)之急是堅持科學(xué)發(fā)展觀,通過發(fā)展來解決提高教師工資過程中遇到的經(jīng)濟困難。

3. 地區(qū)差異

美國國土面積位居世界第四,地域遼闊,地區(qū)之間在經(jīng)濟實力和文化方面存在相當(dāng)大的差異?；诖?美國在實施教師績效改革過程中謹(jǐn)慎地尊重各州差異,給予州和學(xué)校以充分的自主權(quán)。我國同樣地域遼闊,各省、市、自治區(qū)經(jīng)濟實力存在相當(dāng)大的差距。另外,我國是多民族國家,各民族的文化和風(fēng)土人情也有很大不同。從美國的經(jīng)驗來看,我國有必要充分考慮這些差異。

四、結(jié)語

21世紀(jì),中華民族要實現(xiàn)民族的復(fù)興和昌盛離不開人才,人才的培養(yǎng)需要高質(zhì)量的教育,高質(zhì)量的教育則以優(yōu)質(zhì)的師資為保障。因此教師的整體水平關(guān)系到我國的繁榮昌盛。我們應(yīng)該關(guān)注教師生存狀態(tài),提高教師的工資待遇,讓優(yōu)秀的人才進入教師隊伍,把優(yōu)秀的人才留在教師隊伍中。對此,我們有必要謹(jǐn)慎地進行教師績效工資改革。

參考文獻:

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[8] 王靜,洪明. 美國公立學(xué)校教師工資制度的重大變革——績效工資實施的現(xiàn)狀與前景[J]. 世界教育信息,2007(2):13-17.

(作者單位:華東師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教育學(xué)系)

責(zé)任編輯 張 鶴