論我國流域水環(huán)境的稅收治理

楊春亮

【摘要】隨著工業(yè)化和城市化進程的加快,環(huán)境污染特別是流域水污染問題日益突顯,已經(jīng)成為制約全球經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。一些流域水環(huán)境治理有成效的國家,已經(jīng)開始通過稅收政策來抑制流域水污染問題,并取得了可喜的效果。然而我國現(xiàn)行的稅收體制中還沒有形成專有的流域水污染方面的稅制,這在一定程度上影響了我國流域水環(huán)境治理的效果,因此有必要對我國現(xiàn)行流域水環(huán)境稅制進行適當調(diào)整。本文試從分析我國流域水環(huán)境的現(xiàn)狀著手,進行稅收政策引入流域治理的效應分析,提出在我國征收流域水環(huán)境稅的必要性和可行性措施。

【關(guān)鍵詞】流域;水環(huán)境;稅收;經(jīng)驗

1.流域水環(huán)境現(xiàn)狀分析

流域(river basin)是陸地上由分水線(嶺)包圍的天然的集水區(qū)域,是一個從源頭到河口、自成體系的,以降水為淵源、以水流為基礎、以河流為主線、以分水嶺為邊界的水文單位。流域具有整體性和系統(tǒng)性,每一個流域的上中下游、左右岸、支流和干流、河水和河道、水質(zhì)和水量、地表水與地下水等等都是該流域不可分割的組成部分。從流域的社會特征來看,流域和人類之間有著密切的關(guān)系,可以說流域是人類發(fā)展史上的功臣:黃河之所以被稱為中國的母親河,就是因為黃河流域兩岸具有最適合人類居住、繁衍的條件,從而成為中華民族的發(fā)源地;同樣,尼羅河澆灌了古埃及的文明之花;兩河養(yǎng)育了巴比倫燦爛的文化碩果。因此在人類經(jīng)濟、社會發(fā)展的同時要時刻注意流域的保護,實現(xiàn)人類與流域的共存。

但是隨著工業(yè)化和城市化進程的加快,流域的水環(huán)境問題日益凸現(xiàn)出來,已經(jīng)成為制約全球經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。歐洲第三大河萊茵河從50年代末開始水質(zhì)逐步惡化,到80年代初其污染物總量已經(jīng)達到1949年的20倍,一度被稱為“歐洲的下水道”,使中下游的1000多萬德國人和荷蘭人的生產(chǎn)、生活受到嚴重威脅。加拿大第一大河圣勞倫斯河流域在70年代一度遭受較為嚴重的污染和生態(tài)破壞。全球各大流域在隨著各國經(jīng)濟快速增長的同時,大部分都遭受了不同程度的污染、破壞。據(jù)聯(lián)合國預測,水問題將成為21世紀的三大問題之一,會嚴重制約21世紀全球經(jīng)濟與社會的發(fā)展,并可能導致國家間的沖突,屆時,全世界將有10億多人得不到清潔的飲水,17億人缺乏起碼的公共用水設施。

在我國,流域的水環(huán)境問題同樣不容樂觀,水污染狀況十分嚴峻,水環(huán)境質(zhì)量在日益惡化,大部分地區(qū)的污染超過了水環(huán)境的容量。全國流經(jīng)城市的131條河流中,有26條嚴重污染,11條重度污染,28條中度污染,流經(jīng)城市的河段80%被污染,全國缺水城市達300多個。1999 年度《中國環(huán)境狀況公報》中指出:我國的主要河流有機污染普遍,水源污染日益突出?！?005中國環(huán)境統(tǒng)計》顯示,全國133545千米的河長中,劣五類河長達21.8%。七大水系中,遼河污染最為嚴重,劣五類河長達到63.2%;長江、珠江干流水質(zhì)尚屬良好,達到二類或三類水質(zhì);黃河五類、劣五類水質(zhì)河長占了33.4%;松花江處于中等污染水平,15個監(jiān)測面中全部是三類和四類水質(zhì);淮河污染嚴重,四類至劣五類水質(zhì)河長占68.8% ;海河污染也很嚴重,4個監(jiān)測斷面中四類、五類及劣五類各占25%。另外,據(jù)水利部門對全國10萬公里河流的調(diào)查,被污染河流已占半數(shù),其中有 4萬公里河流不符合漁業(yè)水質(zhì)標準,2400公里河流魚蝦絕跡。大型淡水湖泊中,太湖全湖處于富營養(yǎng)狀態(tài),滇池富營養(yǎng)化依然嚴重,巢湖營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)有所下降,但仍屬富營養(yǎng)狀態(tài);洞庭湖、洪澤湖水質(zhì)較差;白洋淀污染較重。有資料顯示,我國每年排放污水350億噸,78%的城市河段不適合飲用,50%的城市地下水受到污染,每年因缺水造成工業(yè)產(chǎn)值損失達2300億元。

2.稅收政策介入流域水環(huán)境保護的理論分析

2.1 理論基礎——外部性理論

“外部性理論”是1910年由著名經(jīng)濟學家Marshall提出來的,并經(jīng)過他的學生、著名經(jīng)濟學家Pigou加以豐富和發(fā)展。外部性理論闡述的是人類某些經(jīng)濟活動對社會造成了某些成本或效益,但是這些成本或效益卻不能正常地通過市場反映出來。外部性活動根據(jù)其對社會的影響可以分為正外部性活動和負外部性活動。

流域的水環(huán)境問題是典型的負外部性(外部不經(jīng)濟)問題,表現(xiàn)為私人成本與社會成本、私人收益與社會收益的不一致,而且這種表現(xiàn)不能在市場上反映出來并加以界定。如圖1所示,當存在外部不經(jīng)濟時,私人成本Cp小于社會成本Cs,私人邊際成本MCp也小于社會邊際成本MCs,其差額就是外部環(huán)境成本ME。假定造成外部不經(jīng)濟的廠商處于完全競爭市場,則該廠商的邊際收益曲線、需求曲線和代表市場價格的水平曲線相重合,即AR=MR=Po。根據(jù)理性人假定,廠商的選擇肯定是生產(chǎn)當MR=MCp時的產(chǎn)量Q1(均衡點為B),此時私人廠商的收益最大;從整個社會的角度來看,MR=MCs=Po時的產(chǎn)量Q2(均衡點為A)才是最佳產(chǎn)量,此時社會整體收益最大。由此可以得出結(jié)論:存在負外部性時,市場均衡時的產(chǎn)量大于社會最優(yōu)產(chǎn)量,從社會的角度來看生產(chǎn)了過剩量Q1-Q2,社會資源沒有得到最有配置。

2.2 稅收政策的效應分析

由于負外部性的影響,市場不能自動地實現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài),國家有必要運用一定的宏觀經(jīng)濟政策來糾正市場失靈的情況。西方經(jīng)濟學家們最推崇的解決環(huán)境問題的方法是稅收,它是治理負外部性的重要經(jīng)濟手段之一,即庇古手段。庇古在《福利經(jīng)濟學》中所表述的政策措施主張國家對造成外部不經(jīng)濟的主體征稅,其數(shù)額應該等于該企業(yè)造成的外部成本,使得私人成本等于社會成本。

(1)稅收政策優(yōu)化了資源配置。如圖1所示,對造成流域水環(huán)境污染的廠商征收稅收T=ME時,MCp上移BC距離與MCs重合,這時理性的廠商將追求利潤最大化而選擇產(chǎn)量Q2,此時MCp=MCs=Po,廠商利潤最大化的產(chǎn)量選擇等于社會福利最大化時的產(chǎn)出量?？芍?開征稅收能有效地解決負外部性問題,它通過使造成流域水環(huán)境問題的廠商承擔與其造成的外部環(huán)境成本相等的稅收,使得私人的最優(yōu)選擇與社會的最優(yōu)選擇一致,有利于社會資源的優(yōu)化配置。

(2)對企業(yè)開征稅收有利于減少污染量。征稅是使污染的外部成本內(nèi)部化,迫使企業(yè)自身負擔由污染而產(chǎn)生的外部成本,其實質(zhì)是改變了企業(yè)的利潤函數(shù),即企業(yè)利潤不僅是價格、產(chǎn)量的函數(shù),而且是污染水平的函數(shù)。隨著企業(yè)對流域污染程度的加重,稅收相應增加,企業(yè)的總成本也隨之增加,假定其產(chǎn)品的價格不變,即不發(fā)生稅負的轉(zhuǎn)嫁,那么企業(yè)的總利潤隨之減少。因此企業(yè)為了追求利潤的最大化必將減少污染,控制污染數(shù)量。

(3)征稅有利于企業(yè)改進技術(shù),尋求創(chuàng)新。征稅之后,企業(yè)為追求最大利潤,一方面要控制污染的數(shù)量,另一方面會竭力尋找能有效減少污染水平的新式的生產(chǎn)技術(shù)和設備,積極鼓勵減少污染的創(chuàng)新行為,于是就產(chǎn)生了流域水環(huán)境保護的技術(shù)替代效應,使得企業(yè)在每個污染水平上都降低了污染的邊際成本。正是每個企業(yè)尋求適合自己的技術(shù)設備的創(chuàng)新行為促進了整個社會的不斷創(chuàng)新。

由以上分析可知,稅收政策具有其獨特的優(yōu)勢,可以作為治理我國流域水環(huán)境的一項重要工具,將稅收引入我國流域水環(huán)境的治理,有利于我國流域水環(huán)境的好轉(zhuǎn)、改善,我國可以而且應當積極引進稅收政策來完善我國流域水環(huán)境的治理。

3.我國在流域稅費治理中存在的問題及對策研究

3.1 我國流域治理中稅費政策的現(xiàn)狀及問題

我國已經(jīng)嘗試著用經(jīng)濟手段去解決流域水環(huán)境問題,借鑒國外經(jīng)驗提出了“誰污染誰治理”的原則?！端廴痉乐畏ā返?5條明確規(guī)定:“企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物的,按照國家規(guī)定繳納排污費;超過國家或地方規(guī)定的污染物排放標準的,按照國家規(guī)定繳納超標準排污費。”對于我國采用和執(zhí)行環(huán)境經(jīng)濟政策,中國環(huán)境與發(fā)展十大對策中也做了充分闡述:“按照資源有償使用的原則,要逐步開征資源利用補償費,并開展對環(huán)境稅的研究:研究并試行把自然資源與環(huán)境納入國民經(jīng)濟核算體系,使市場價格準確反映經(jīng)濟活動造成的環(huán)境代價;制定不同行業(yè)污染物排放的時限標準,逐步提高污染收費標準,促進企業(yè)污染治理達到國家和地方規(guī)定的要求;對環(huán)境污染治理、廢物綜合利用和自然保護等社會公益性明顯的項目,要給予必要的稅收、信貸和價格優(yōu)惠;在吸收和利用外資時,要把環(huán)境保護工作作為同時安排的內(nèi)容,引進項目時,要切實把住關(guān)口,防止污染向我國轉(zhuǎn)移?！蔽覈鴮嵭信盼凼召M制度目的有兩個:一是為治理污染籌集資金;二是對經(jīng)濟主體提供行為刺激,減少污染量。

回顧我國在流域的稅收治理過程中的做法可以發(fā)現(xiàn)以下問題:一、我們國家還沒有把流域水環(huán)境保護提高到應有的認識高度,并沒有執(zhí)行好經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展的方針。盡管早在1992年的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上,世界各國領(lǐng)導就一致同意要走可持續(xù)發(fā)展道路,要將經(jīng)濟的快速發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)起來發(fā)展。我國政府也早就把可持續(xù)發(fā)展作為我們國家的基本發(fā)展戰(zhàn)略之一,但是可以看到我們國家在流域使用上的很多做法并不符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,總是將經(jīng)濟發(fā)展列為第一位,把環(huán)境保護放在次要的位置。二、盡管《水法》明確規(guī)定了國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制,但是在現(xiàn)實中存在明顯的行政分割,各個地方政府往往過多地考慮本地區(qū)的利益,而忽視了整個國家的整體利益,由此決定了各個地區(qū)對水資源的無節(jié)制的使用,不顧及整個流域的長遠利用,對流域水資源盲目的、過量的、甚至掠奪式的開發(fā)和使用,既浪費資源又破壞環(huán)境。三、法制不健全,執(zhí)法不嚴。我國與流域管理有關(guān)的法律法規(guī)主要有《水法》、《水污染防治法》、《河道管理條例》等,這些法律法規(guī)相對于流域的復雜性而言很不健全,僅限于授予各流域管理機構(gòu)流域水利工程管理、防洪管理、河道管理、水土保持和水資源保護等相關(guān)權(quán)益,而且制定的條例不夠具體,缺乏量化標準和具體的可操作性的實施辦法,從整體來看更是缺乏一部統(tǒng)攬全局的流域性法律。另外,在執(zhí)法過程中廣泛存在著“有法不依,執(zhí)法不嚴”的現(xiàn)象,應有的稅收收入沒有得到足額征收。四、排污收費標準不合理,收費率偏低、收費額偏少。我國現(xiàn)行排污收費的標準僅為污染治理設施運行成本的50%,某些項目的收費甚至不到治理成本的10%,排污費嚴重低于污染的治理成本。問題的直接原因是稅率偏低、稅目不全,間接原因是檢測技術(shù)落后、污染損害估價不準,從而影響了收費標準的科學性、合理性和公平性。五、在治理中存在治標不治本現(xiàn)象。30年來,工業(yè)污染控制的基本策略還是沒有跳出末端處理的老框框?！叭瑫r”、“達標排放”指的就是建設工業(yè)內(nèi)部的廢水處理廠達到工業(yè)排放標準,這樣的策略雖然可以起到一定的作用,但其效益是很低的,并沒有做到預防為主的原則,也不符合可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。

3.2 對策研究

第二部分的稅收效應分析可以說明稅收是治理我國流域水環(huán)境的可行的措施,但是實際情況是我們國家只是單一的使用排污費這一方法,并沒有專門的開征一門稅收。本文認為國家有必要在流域治理過程中進行“費改稅”,將現(xiàn)行的排污收費制度改革為征收水污染稅,這樣有利于強化污染者的法律責任,增加征收的剛性,且有利于統(tǒng)一管理,提高管理效率。其中,合理設計稅制結(jié)構(gòu)是改革的核心、重點,筆者就最基本的幾個稅制要素提出自己的看法:

(1)納稅人的確定。我國流域水環(huán)境存在的最大問題是各流域的水質(zhì)污染,根據(jù)“誰污染誰治理”、“誰污染誰付費”的原則,納稅人應該包括中華人民共和國境內(nèi)一切對流域有污染行為的企業(yè)、行政事業(yè)單位、社會團體和個人。但是在實際制定過程中可以考慮我國的現(xiàn)實情況,在稅收實踐中為了易于控制稅源和便于征收,可以通過價格機制,把稅負轉(zhuǎn)嫁到生產(chǎn)環(huán)節(jié),即實際納稅人可以確定為在我境內(nèi)對流域排放污染物的企業(yè),遵循先試點再鋪開的原則,由企業(yè)著手,待條件成熟后,可以把納稅人擴大到所有對流域水環(huán)境有污染行為的主體。

(2)課稅對象的選擇。理論上講,最好是對流域產(chǎn)生污染的生產(chǎn)者和因消費產(chǎn)生污染的物品征稅,但是在稅收的實踐中,由于檢測水平和評估技術(shù)的限制,一般是對重點污染物和易于征管的課稅對象開征稅收。我國在實踐中可以依據(jù)廢水的排放量來課稅,以廢水中各種污染物質(zhì)的含量為計稅依據(jù),使稅負與廢水污染物質(zhì)的含量呈正相關(guān)關(guān)系。要注意的是,以廢水排放量為征稅依據(jù)需要有一個前提,即要求監(jiān)測機構(gòu)有先進、有效的污染檢測技術(shù)、設備,隨時監(jiān)控好廢水的排放量及污染物質(zhì)的含量。

(3)稅率的選擇。稅率大小直接關(guān)系到稅收對污染物排放者的影響程度,理論上講,最優(yōu)稅收水平應該等于外部不經(jīng)濟行為造成的邊際環(huán)境成本,但是邊際環(huán)境成本是個難以測定的問題。我國在實踐中可以遵循統(tǒng)一而又有區(qū)別的稅率原則,首先要有一個統(tǒng)一的稅率基準,以外部性造成的流域水環(huán)境治理成本為基礎,對在排污標準以內(nèi)的應稅排污行為采取比例稅率,對超出排污標準的行為采取累進稅率。其次,稅率要根據(jù)不同流域的環(huán)境質(zhì)量要求不同采取差別稅率的原則;對于不同的污染物質(zhì)、同一污染物質(zhì)的不同濃度以及不同地區(qū)、不同流域,可以采取差別定額稅率?？傮w設計上,可以根據(jù)每一種污染物排放量及污染物質(zhì)的含量在各個地區(qū)對流域污染的邊際影響程度,采取適度從重的原則,使得征收的稅額不低于治理成本。另外從長遠看,隨著防治污染技術(shù)的不斷提高,環(huán)境治理的邊際成本也會趨于減少,因此稅率應該隨之調(diào)整,使之不影響社會經(jīng)濟的發(fā)展。

(4)稅收征管?！端ā芬呀?jīng)確立了我國的流域管理機構(gòu)的法律地位,但是并沒有授予應有的權(quán)利。筆者認為,各流域機構(gòu)應該享有更多的權(quán)利,國家稅務機關(guān)可以在各流域機構(gòu)下設立單獨的稅務部門,由各流域機構(gòu)負責領(lǐng)導、指揮,國家稅收機關(guān)負責起監(jiān)督作用即可。這樣,流域機構(gòu)可以憑借有其獨有的檢測、估算等技術(shù)而使得稅收的征收工作更有針對性,也更有效率,而且由流域機構(gòu)統(tǒng)一征稅并由其負責利用稅金進行流域的治理可以減少操作成本。

(5)稅款的使用。對流域水環(huán)境的課稅是專門性的稅收,應該遵循專款專用的原則,稅收收入全部由流域水環(huán)境管理部門分配、使用于流域水環(huán)境的保護、治理。稅款可以在兩個用途上使用:一、用于流域水環(huán)境的治理,對已經(jīng)造成的流域水環(huán)境的污染進行恢復性治理;二、用于鼓勵企業(yè)采取減少污染的創(chuàng)新行為,例如投資減免、免除稅收、加速折舊等形式。這需要制定嚴格的法律予以保證,堅決杜絕一切把稅金用在其它用途的做法。

3.3 其他相關(guān)問題

另外,筆者認為國家需要在以下幾個方面做出努力:一、從國家到政府、居民,三個經(jīng)濟行為主體都應該在思想上高度認識流域的重要性,按照流域統(tǒng)一管理的要求,建立流域水資源與水環(huán)境的統(tǒng)一治理機構(gòu),完善地方政府、各部門、流域上下游行政區(qū)際等協(xié)調(diào)與合作機制,在流域水環(huán)境的保護上貫徹預防為主、防治結(jié)合的方針,走經(jīng)濟發(fā)展與流域水環(huán)境保護相得益彰的發(fā)展軌道,只有這樣才能夠取得經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。二、建立健全嚴格的法律法規(guī),并加大宣傳力度。通過建設有效的法制環(huán)境來維護稅收制度的嚴肅性,加大執(zhí)法力度,堅持依法治水,嚴格執(zhí)行既定的稅收政策,堅決杜絕稅收征收不力現(xiàn)象,杜絕征稅過程中的尋租行為。三、稅收政策需要與其他行政、經(jīng)濟手段配合使用,沒有哪一種政策是完美無瑕的,稅收也只是一種輔助手段,只有結(jié)合其他政策,憑借法律的保障,進行綜合治理才能取得理想的效果。四、加大對流域水環(huán)境的治理力度。初步估計,用于流域水防治的投資至少應增加到國民經(jīng)濟生產(chǎn)總值的 1%,在治理過程中除了要做到?？顚Ｓ?政府部門還應該給予支持,適當補貼。如果到現(xiàn)在還不痛下決心增加投資,任憑流域水環(huán)境狀況惡化下去,那么其造成的經(jīng)濟損失必將繼續(xù)增加,最終發(fā)展到無法收拾的地步。

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