論稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置對政府征稅成本的影響

謝芬芳

摘要:影響政府征稅成本的因素很多,稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置就是其中的一個重要方面。稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)與否直接關(guān)系到稅務(wù)部門工作能否順利進(jìn)行,關(guān)系到稅收征管工作的質(zhì)量和效率,是影響政府征稅成本的一個非常關(guān)鍵的因素。新中國成立以來,我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)過多次調(diào)整與改革,基本適應(yīng)了我國不同時期稅收工作的要求。但目前我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況與稅收征管的要求還有一定差距,因此,要提高我國稅收征管效率、降低征稅成本,就必須進(jìn)一步完善我國的稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置。

關(guān)鍵詞:稅務(wù)機(jī)構(gòu);征稅成本;稅收征管效率

中圖分類號:F810.423文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:16723198(2009)23009202

政府征稅成本,也稱稅收執(zhí)行成本,是指政府的征稅部門為保證稅法順利實(shí)施和及時、正確、足額地計(jì)征稅款所花費(fèi)的費(fèi)用,即政府為取得稅收收入而支付的各種費(fèi)用。這類成本具體包括宣傳解釋稅法、辦理稅務(wù)登記、稅款征收入庫、稅務(wù)稽查以及與稅收執(zhí)法相關(guān)的后勤服務(wù)、干部職工教育培訓(xùn)和稅務(wù)人員工資福利等一系列費(fèi)用和支出。征稅成本主要由四個項(xiàng)目構(gòu)成:(1)人員費(fèi),即各類人員的工資、補(bǔ)貼、津貼、獎金、福利費(fèi)等。(2)設(shè)備費(fèi),即各級稅務(wù)機(jī)構(gòu)的辦公場所、辦公設(shè)施及交通和通訊等的價值損耗,其他固定資產(chǎn)購置、維修等支出。(3)辦公費(fèi),即各級稅收征管機(jī)構(gòu)所必須的公務(wù)經(jīng)費(fèi),如資料費(fèi)、調(diào)研費(fèi)、訴訟費(fèi)、查處違法案件協(xié)作費(fèi)及各種對內(nèi)對外的交往費(fèi)用等。(4)對納稅人的宣傳輔導(dǎo)費(fèi)、稅法普及費(fèi)、稅務(wù)人員培訓(xùn)費(fèi)、協(xié)稅護(hù)稅費(fèi)用、代征代扣費(fèi)用及與稅收征管有關(guān)的其他費(fèi)用。征稅成本是稅收成本中最直接、最容易量化的一類。政府征稅成本的高低,一方面是衡量稅收征管效率的一個重要指標(biāo),另一方面也是對稅收立法效果的檢驗(yàn),即政府的征稅成本越高表明稅收立法有缺陷,政府的征稅成本低表明當(dāng)前的稅法體系是相對健全和完善的。影響政府征稅成本的因素有很多,其中,稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)與否就是其中的一個重要方面。

1稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)與否直接影響政府征稅成本的高低

稅務(wù)機(jī)構(gòu)是指擁有稅收征收管理權(quán),依法實(shí)施稅務(wù)管理的行政機(jī)關(guān)及其職能部門的總稱。稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題實(shí)際上是稅務(wù)資源要素的配置問題,無論是實(shí)物資源(設(shè)備、人員、經(jīng)費(fèi)等)的配比構(gòu)成,還是無形資源(體制、法規(guī)、政策、信息等)的組織管理,最終都表現(xiàn)為政府征稅成本的高低。因此,稅務(wù)機(jī)構(gòu)集約化程度越高,政府的征稅成本就越低。稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置越復(fù)雜,機(jī)構(gòu)臃腫,人浮于事,必然導(dǎo)致征稅成本上升。1994年我國分稅制財(cái)政體制改革時在省級及省級以下分設(shè)兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)(國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局),使得我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)和稅務(wù)人員的數(shù)量出現(xiàn)了跳躍式增長,直接導(dǎo)致了政府征稅成本的大幅度上升。一方面,稅務(wù)人員的增加,導(dǎo)致人員經(jīng)費(fèi)大幅度上升;另一方面,由于國稅、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè),使得基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)、稅收征管設(shè)備等的投入加大。再者,兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè),國稅和地稅分別設(shè)置各自的征收、管理和稽查部門,造成多部門、多人、多次進(jìn)企業(yè),給納稅人帶來了更多時間和心理上的負(fù)擔(dān),在加大政府征稅成本的同時也加重了納稅人的負(fù)擔(dān),增加了納稅成本。

在稅務(wù)機(jī)構(gòu)的布局方面,按照國際上的通行做法,一般有按經(jīng)濟(jì)區(qū)域布局和按行政區(qū)域布局兩種情況。我國目前稅務(wù)機(jī)構(gòu)的布局基本是按行政區(qū)劃進(jìn)行的,這種布局帶來的就是一級政府、一級財(cái)政、一級稅務(wù)機(jī)構(gòu)。這樣,政府的級次越多,稅務(wù)機(jī)構(gòu)也就越多,稅務(wù)人員也越多,當(dāng)然征稅成本就越高。如果政府級次較少,稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置也會較少,相應(yīng)就會減少征稅成本。而我國政府級次恰恰是比較多的,導(dǎo)致我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)龐大,稅務(wù)人員較多,這也正是我國我國稅收征收成本率大大高于其他主要市場經(jīng)濟(jì)國家的主要原因之一。如果按經(jīng)濟(jì)區(qū)域布局,稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置完全可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)稅源的具體情況,在稅源相對集中、交通便利的地方設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu),這既可以達(dá)到合理配置稅務(wù)資源的效果,也可在一定程度上節(jié)約納稅人的納稅成本。所以,相對而言,在稅務(wù)機(jī)構(gòu)布局方面,通常是按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)比按行政區(qū)域設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)更有利于降低征稅成本。

稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的合理與否對稅收成本也是有影響的。如果稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)各部門的設(shè)置能真正按照稅收征管工作流程進(jìn)行合理、科學(xué)分工,各部門之間能真正做到協(xié)調(diào)配合、職責(zé)分明、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、相互制衡,一方面有利于簡化稅收征管工作,防止稅務(wù)腐敗,提高稅收征管工作的效率;另一方面,也有利于節(jié)約納稅成本,提高納稅人的納稅效率。如果稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、不合理,各部門之間不能做到有效配合、相互監(jiān)督,一方面,會影響稅收征管工作的質(zhì)量和效率,容易產(chǎn)生稅務(wù)腐敗;另一方面,也不利于納稅人辦理各項(xiàng)涉稅事宜,納稅人的納稅成本自然上升。

2我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本情況

稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置受多種因素的影響。一是與一國政府對稅收的重視程度有關(guān)。從我國的具體情況來看,新中國成立初期,由于面臨的經(jīng)濟(jì)形勢極其嚴(yán)峻,中央對稅收工作十分重視,使得我國的稅務(wù)機(jī)構(gòu)迅速建立并不斷加強(qiáng)?！按筌S進(jìn)”時期,受“左”傾思想及“非稅論”思想的影響,稅收的地位和作用被忽視,導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)構(gòu)大量撤并?！拔母铩睍r期,稅收工作更是受到嚴(yán)重破壞,在“左”的錯誤思想影響下,從財(cái)政部稅務(wù)總局到基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)都進(jìn)行了一次徹底的大撤并,使得稅務(wù)機(jī)構(gòu)變得極其“精簡”。改革開放以來,我國的稅收工作受到了前所未有的重視,體現(xiàn)在稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上就是稅務(wù)機(jī)構(gòu)從財(cái)政部門獨(dú)立出來,即國家稅務(wù)局從財(cái)政部獨(dú)立出來,之后又將其改為“國家稅務(wù)總局”,升格為正部級單位。與此同時,稅務(wù)系統(tǒng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也得到不斷完善和加強(qiáng),機(jī)構(gòu)迅速膨脹。二是與一國或地區(qū)一定時期的政治經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)稅體制有關(guān)。也就是說,稅務(wù)機(jī)構(gòu)會隨著一個國家不同時期的政治經(jīng)濟(jì)形勢和不同的財(cái)稅體制的變化而變化。20世紀(jì)90年代以來,隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和分稅制財(cái)政管理體制的改革,我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置也進(jìn)行了大幅度的調(diào)整。1994年,為配合分稅制財(cái)政管理體制的實(shí)施,我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)在省及省以下分別設(shè)置了國家稅務(wù)局系統(tǒng)和地方稅務(wù)局系統(tǒng)。其中,國家稅務(wù)局系統(tǒng)包括:省(自治區(qū)、直轄市)國家稅務(wù)局,地區(qū)(市、州、盟)國家稅務(wù)局,縣(市、旗)國家稅務(wù)局,稅務(wù)分局、稅務(wù)所,主要負(fù)責(zé)中央稅和中央地方共享稅的征收管理工作。地方稅務(wù)局系統(tǒng)包括:省(自治區(qū)、直轄市)地方稅務(wù)局,地區(qū)(市、州、盟)地方稅務(wù)局,縣(市、旗)地方稅務(wù)局,稅務(wù)分局、稅務(wù)所,負(fù)責(zé)地方稅的征收管理工作。國家稅務(wù)總局對全國國稅系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)、編制、人事、經(jīng)費(fèi)實(shí)行垂直管理,同時,協(xié)同省級人民政府對省級地方稅務(wù)局實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)。下表是我國2006年稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本情況,從表中可以看出,我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置基本與行政區(qū)劃一致。

表12006年我國稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本情況表(單位:個)

第一,進(jìn)一步完善內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),重點(diǎn)是對業(yè)務(wù)進(jìn)行整合,對流程予以優(yōu)化。首先,要明確稅收征管部門與稅政部門的職責(zé)分工和功能定位。稅收征管部門的主要職責(zé)是促使納稅人依法納稅,其工作內(nèi)容主要是為納稅人服務(wù),及時了解納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營狀況,掌握納稅人的各種涉稅信息。而稅政部門的主要職責(zé)是為組織稅收收入和發(fā)揮稅收職能作用服務(wù),貫徹執(zhí)行稅收法律、法規(guī)和規(guī)章,其工作內(nèi)容主要包括各項(xiàng)稅收政策的貫徹落實(shí),運(yùn)用稅收支持或限制產(chǎn)業(yè)、行業(yè)發(fā)展,行政審批以及稅收政策的咨詢解釋等。其次,進(jìn)一步規(guī)范和完善崗位設(shè)置和人員配備。要確定每個崗位應(yīng)負(fù)擔(dān)的工作任務(wù),職責(zé)范圍和責(zé)任目標(biāo)。在事權(quán)、責(zé)權(quán)劃分清楚的基礎(chǔ)上,確定與該崗位職責(zé)要求相適應(yīng)的人員分工,力爭做到人盡其才,才盡其用。再次,重組業(yè)務(wù)流程。按照稅收征管法及其實(shí)施細(xì)則的要求,逐步建立統(tǒng)一、規(guī)范的稅收征管業(yè)務(wù)流程,重點(diǎn)是規(guī)范基層征管機(jī)構(gòu)及其工作人員的征管程序和征管行為,明確稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部各專業(yè)分工及其聯(lián)系與制約,實(shí)現(xiàn)上級機(jī)關(guān)對基層工作的全面、及時監(jiān)督與管理?？茖W(xué)界定內(nèi)部崗位職責(zé)范圍,合理配置人力資源,使稅收管理工作不缺位、不交叉、不空檔,實(shí)現(xiàn)人的能動性與計(jì)算機(jī)系統(tǒng)先進(jìn)性的最佳組合。最后,應(yīng)建立有效的部門協(xié)調(diào)機(jī)制,避免政出多門、推諉扯皮、重復(fù)布置工作、效率低下等問題。

第二,調(diào)整基層部分稅務(wù)機(jī)構(gòu)。首先,在縣級設(shè)立一個征收局,使其具備獨(dú)立的執(zhí)法主體資格,將縣城以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的納稅服務(wù)大廳統(tǒng)一歸屬征收局管理。征收局內(nèi)設(shè)綜合業(yè)務(wù)股,負(fù)責(zé)文書受理、檔案管理及一般稅收違法行為處理等工作;稅務(wù)登記管理股,負(fù)責(zé)稅務(wù)登記管理工作;發(fā)票管理股,負(fù)責(zé)發(fā)票發(fā)售、繳銷、代開發(fā)票及發(fā)票綜合管理等工作;稅款征收股,負(fù)責(zé)納稅申報(bào)管理和稅款征收工作;計(jì)會統(tǒng)股,負(fù)責(zé)退稅管理、稅收會計(jì)統(tǒng)計(jì)管理、稅收票證管理和稅收計(jì)劃管理等。其次,在縣域內(nèi)設(shè)置多個管理分局。在管理分局的布局上,應(yīng)在縣城設(shè)置一個管理分局;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)則應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)域與行政區(qū)劃相結(jié)合、納稅人分布與稅源總量相結(jié)合的原則來設(shè)置管理分局。管理分局內(nèi)設(shè):綜合業(yè)務(wù)股、稅源管理股、納稅評估股和執(zhí)法監(jiān)督股等機(jī)構(gòu)。

第三,改革目前的稅務(wù)稽查體系。一是要對稽查部門的選案、查案、定案、結(jié)案等職能實(shí)施外部分離。把稽查的選案從稽查局內(nèi)分離出來,由數(shù)據(jù)分析中心承擔(dān)選案職責(zé)。因?yàn)?數(shù)據(jù)分析中心是稅收數(shù)據(jù)的采集和加工部門,掌握了納稅人的大量涉稅信息,能夠通過分析發(fā)現(xiàn)納稅人在納稅申報(bào)過程中的各種疑點(diǎn),使選案具備客觀性和公正性。二是要成立專門的審理部門。其主要職責(zé)是對各項(xiàng)稅收執(zhí)法行為進(jìn)行認(rèn)定、監(jiān)督和監(jiān)控,保證稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法的公正性和納稅人的合法權(quán)益。三是要改革目前國、地稅分設(shè)兩套稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)的管理體制,建立起一個自上而下的、國地稅合一的稅務(wù)稽查組織體系。

第四,減少稅務(wù)機(jī)構(gòu)層次。目前,我國絕大部分地區(qū)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置是以行政區(qū)劃為依據(jù)的,一般是一級政府相應(yīng)設(shè)置一級稅務(wù)機(jī)構(gòu),從國家稅務(wù)總局到基層稅務(wù)分局多達(dá)五個層次,上下溝通過程中信息和能量衰減很大。同時,由于層次過多,從中央到基層稅務(wù)部門的相關(guān)政策也容易走樣,因此,可以將我國的稅務(wù)機(jī)構(gòu)層次適當(dāng)縮減為四個或三個,以節(jié)約征稅成本,提高稅收征管效率。就目前的情況看,壓縮稅務(wù)機(jī)構(gòu)主要從地(州、市)級稅務(wù)局和基層稅務(wù)分局或稅務(wù)所入手,取消地(州、市)級稅務(wù)局,完善縣級稅務(wù)局的職能部門配置,整合縣以下稅務(wù)機(jī)構(gòu)。在精簡稅務(wù)機(jī)構(gòu)的同時,應(yīng)貫徹國家稅務(wù)總局所提出的“面向征管、面向基層”的指導(dǎo)思想,將壓縮下來的稅務(wù)行政人員充實(shí)到基層,以加強(qiáng)基層的稅收征管力量。