對職務(wù)犯罪案件審查逮捕程序改革的思考

盛宏文

摘 要:我國職務(wù)犯罪案件審查逮捕程序一直面臨著理論界的質(zhì)疑和司法實(shí)踐的困境。最高人民檢察院已經(jīng)決定將職務(wù)犯罪案件決定逮捕權(quán)上提一級,這對于優(yōu)化犯罪嫌疑人的救濟(jì)程序,強(qiáng)化職務(wù)犯罪案件審查決定逮捕權(quán)的外部監(jiān)督,以確保決定逮捕權(quán)的正確履行意義重大,但如何在嚴(yán)格執(zhí)行改革后的程序的同時(shí),從觀念上厘清認(rèn)識,并采取相應(yīng)配套措施加以完善則是一個(gè)不可回避的問題。

關(guān)鍵詞:職務(wù)犯罪;審查逮捕;偵查監(jiān)督

中圖分類號:DF73

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.05.16

職務(wù)犯罪是具有國家工作人員身份的人員實(shí)施的與自身職務(wù)有關(guān)的犯罪行為的總稱。①職務(wù)犯罪有廣義狹義之分,本文專指其狹義,即國家工作人員或者國家機(jī)關(guān)工作人員在從事公務(wù)活動(dòng)中利用職務(wù)之便而實(shí)施的貪污受賄瀆職侵權(quán)等犯罪行為。根據(jù)我國法律規(guī)定,該類犯罪由檢察機(jī)關(guān)直接立案偵查。為了行文方便,本文在同一意義上使用自偵案件和職務(wù)犯罪案件。②我國法律在將職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)的同時(shí),又將職務(wù)犯罪嫌疑人的決定逮捕權(quán)授予檢察機(jī)關(guān),這種“自我監(jiān)督”的模式,一直面臨著理論界的質(zhì)疑和司法實(shí)踐中的困境。理論界及實(shí)踐部門的學(xué)者、專家也進(jìn)行了許多討論和研究。2009年9月4日,最高人民檢察正式下發(fā)了《關(guān)于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定(試行)》(以下簡稱“《規(guī)定》”),可以說為前一段時(shí)間的爭論劃上了一個(gè)句號。筆者將這一改革措施稱為“批捕提級”的改革。該規(guī)定共20條,主要內(nèi)容包括:下級檢察院報(bào)請審查逮捕程序、上一級檢察院審查決定逮捕程序、追捕程序、發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)逮捕的糾正程序、下級檢察院不服不捕報(bào)請重新審查程序、逮捕擔(dān)任各級人大代表的犯罪嫌疑人的報(bào)請?jiān)S可程序、人民監(jiān)督員監(jiān)督程序、報(bào)請延長偵查羈押程序以及通過檢察專網(wǎng)報(bào)送案卷材料等。

《規(guī)定》對下級人民檢察院報(bào)請審查逮捕程序提出了具體要求:下級檢察院報(bào)請審查逮捕的案件,應(yīng)當(dāng)由偵查部門制作報(bào)請逮捕書,經(jīng)本院偵查監(jiān)督部門提出審查意見后,報(bào)檢察長或者檢察委員會審批后,連同案卷材料、訊問犯罪嫌疑人錄音錄像資料及本院偵查監(jiān)督部門審查意見一并上報(bào)上一級檢察院審查,并確保提請審查逮捕的材料齊備、規(guī)范。

當(dāng)然,這一《規(guī)定》僅僅是針對省級以下人民檢察院試行(不含省級人民檢察院),因此,這一改革措施只是一種探索。如何在嚴(yán)格執(zhí)行改革后的程序的同時(shí),從觀念上理清認(rèn)識,并采取相應(yīng)配套措施加以完善則是一個(gè)不可回避的問題,也是一項(xiàng)值得繼續(xù)深入探討的理論與實(shí)踐課題。

一、“批捕提級”改革前職務(wù)犯罪案件審查決定逮捕權(quán)面臨的困境

檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件的辦理,早先采取的是“一竿子插到底”的工作方式,從立案、偵查、逮捕、起訴,辦案人員一般不作更替,缺乏應(yīng)有的監(jiān)督制約。為了克服這種缺陷,1988年11月召開的全國檢察長工作會議決定把檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查的案件由原來的一個(gè)部門負(fù)責(zé)到底的辦案制度,改為偵查和批捕、起訴分開,分別由自偵、批捕、起訴三個(gè)部門辦理,建立和加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部自我約束機(jī)制[1]。這種內(nèi)部監(jiān)督的做法在司法實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用,在一定程度上保證了職務(wù)犯罪監(jiān)督權(quán)的落實(shí),提高了辦案質(zhì)量。盡管如此,現(xiàn)有職務(wù)犯罪案件的偵查部門和偵查監(jiān)督部門畢竟還是“出自一門”,同在一個(gè)檢察院的“屋檐下”,其監(jiān)督不可避免地存在一定的局限性。

(一)內(nèi)部監(jiān)督的有效性不足

“監(jiān)督的基本含義是旁觀者的察看和督促,其基本的立場與事件的參與者應(yīng)當(dāng)截然分開,才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督所應(yīng)有的公正地位?！盵2]從實(shí)踐中看,檢察機(jī)關(guān)自偵部門對案件線索進(jìn)行初查、立案的,應(yīng)當(dāng)報(bào)檢察長或者檢委會決定;對于自偵部門移送審查逮捕的案件,審查逮捕部門審查后必須由檢察長或者檢委會決定是否逮捕。同一個(gè)檢察院的檢察長或檢委會既行使自偵指揮權(quán),又行使偵查監(jiān)督權(quán),帶有較為明顯的“同體監(jiān)督”特征。自偵權(quán)的行使過程實(shí)際上就是檢察長或檢察委員會(特別是檢察長)與自偵部門和偵查監(jiān)督部門之間就權(quán)力行使形成的封閉循環(huán)過程,這就出現(xiàn)了偵查決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)的重疊。這種權(quán)力配置則有檢察長或檢委會既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”,又當(dāng)“裁判員”之嫌,失去了監(jiān)督制約內(nèi)涵所要求的“中立性”、“超然性”?！半m然職務(wù)犯罪案件的偵查和批捕由檢察機(jī)關(guān)不同的部門、不同的人員、不同的分管檢察長負(fù)責(zé),但他們畢竟都在一個(gè)檢察院內(nèi),在同一個(gè)檢察長領(lǐng)導(dǎo)之下。它雖然也能對偵查權(quán)起到制約作用,但這種自己對自己的監(jiān)督較之對其他機(jī)關(guān)的制約,其效果總要差一些?！盵3]

從X省近4年來對于普通刑事案件的批捕情況和職務(wù)犯罪批捕情況比較來看,該省2005年至2008年4年間,對普通刑事案件共批準(zhǔn)逮捕45 049人,不批準(zhǔn)逮捕6 097人,批準(zhǔn)逮捕率為88.02%;而對職務(wù)犯罪嫌疑人批準(zhǔn)逮捕1 545人,不批準(zhǔn)逮捕74人,批準(zhǔn)逮捕率高達(dá)95.43%。對職務(wù)犯罪嫌疑人的逮捕率高于普通刑事案件7.41個(gè)百分點(diǎn)。再以該省檢察機(jī)關(guān)審查起訴的案件為例,該省4年間就普通刑事案件共向人民法院提起公訴60 077人,決定不起訴2 709人,不起訴率為4.31%;就職務(wù)犯罪案件共向人民法院提起公訴2 157人,決定不起訴517人,不起訴率為19.33%。從上述數(shù)據(jù)對比可以看出,該省檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪案件的批捕率遠(yuǎn)高于普通刑事案件,而職務(wù)犯罪案件的提起公訴率卻大大低于普通刑事案件,有相當(dāng)一部分被逮捕的犯罪嫌疑人被作了不起訴處理。盡管審查逮捕和審查起訴的對象并不完全對應(yīng),案件性質(zhì)也不相同,但這從一個(gè)側(cè)面反映出偵查監(jiān)督部門對自偵案件的監(jiān)督力度是不夠的。

(二)逮捕強(qiáng)制措施有淪為偵查的輔助手段的危險(xiǎn)

從現(xiàn)代逮捕制度設(shè)計(jì)的初衷來看,逮捕的首要價(jià)值體現(xiàn)在人權(quán)保障上,即通過司法審查保護(hù)犯罪嫌疑人和被告人的權(quán)利;其次在于保障訴訟的順利進(jìn)行。然而在我國的司法實(shí)踐中,由于職務(wù)犯罪偵查權(quán)沒有配置與其職能相適應(yīng)的偵查手段,使偵查能力和水平有限,偵查工作主要依靠突破嫌疑人口供進(jìn)行。偵查人員往往將逮捕并長期羈押犯罪嫌疑人作為進(jìn)一步收集證據(jù)、偵破案件的快捷手段。對于職務(wù)犯罪案件,不論案件大小,往往以有可能串供、逃跑等理由堅(jiān)決逮捕,對“逮捕必要性”審查不嚴(yán),使逮捕權(quán)成為一種服務(wù)于偵辦案件的重要工具,這是當(dāng)前職務(wù)犯罪嫌疑人逮捕率偏高、羈押期限過長的原因之一。例如,A地檢察院2000 年至2004 年查辦的職務(wù)犯罪案件中,有52 人被逮捕,其中平均羈押期限為99 天,最長一例達(dá)到424 天[4]。一些偵查人員對犯罪嫌疑人始終抱著有罪推定的觀念,大有不把其送上法庭決不罷休的“決心”,而偵查監(jiān)督部門從服務(wù)于“嚴(yán)厲打擊職務(wù)犯罪”這一工作大局出發(fā),也樂于配合自偵部門而不斷延長羈押期限。因此,“以捕代偵”、濫用逮捕權(quán)時(shí)有發(fā)生。例如,B地檢察院辦理的張某貪污案。2005年2月2日,該院對張某以涉嫌貪污罪刑事拘留,2月15日執(zhí)行逮捕,隨后于4月、5月、7月3次報(bào)上級檢察院批準(zhǔn),共延長羈押期限5個(gè)月。9月16日,反貪局將該案移送公訴部門審查起訴。10月8日該院對張某變更強(qiáng)制措施為取保候?qū)彙?1月15日,經(jīng)退回補(bǔ)充偵查后,反貪局再次移送審查起訴。經(jīng)公訴部門審查,認(rèn)為本案證據(jù)不足,擬作不起訴決定。12月22日,反貪局以發(fā)現(xiàn)張某有新的犯罪事實(shí)為由,將該案撤回并重新計(jì)算偵查期限繼續(xù)偵查。2006年7月27日,反貪局仍以原罪名移送審查起訴。再次被退回補(bǔ)充偵查后,9月16日再次移送審查起訴,并于9月27日將張某重新逮捕。因羈押期限屆滿,該院于2007年1月5日對張某再次改為取保候?qū)?。在兩次退回補(bǔ)充偵查證據(jù)仍然不足的情況下,該院于2月16日對張某作出了微罪不訴的決定,但張某已被羈押350天,取保候?qū)?80余天。

(三)犯罪嫌疑人的自我救濟(jì)手段不足

我國《刑事訴訟法》對職務(wù)犯罪案件決定逮捕程序設(shè)計(jì)的重大缺陷之一是犯罪嫌疑人缺乏自我救濟(jì)手段。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定,犯罪嫌疑人及其委托的律師認(rèn)為羈押超過法定期限,有提出解除或者變更強(qiáng)制措施權(quán),但未規(guī)定其對決定逮捕享有異議權(quán)。因此,在某種程度上,犯罪嫌疑人負(fù)有容忍逮捕的義務(wù)。其次,對于原先符合逮捕條件,逮捕后條件變化而不需要繼續(xù)羈押的,檢察機(jī)關(guān)缺乏自動(dòng)審查機(jī)制和變更機(jī)制。同時(shí),《刑事訴訟法》對羈押期限延長的規(guī)定條件不夠明確,決定過程又缺乏透明度,造成實(shí)踐中延長期限任意化[4]116。第三,辯護(hù)律師的程序參與有限。在職務(wù)犯罪偵查中,檢察機(jī)關(guān)采取內(nèi)部審批的程序決定逮捕,犯罪嫌疑人、律師的意見難以反映或被重視。一些辦案人員往往以案情需要保密為由阻撓律師在偵查階段的法律幫助活動(dòng)。許多犯罪嫌疑人雖然聘請了律師,但實(shí)際上律師只是起到幫助申請取保候?qū)?、在犯罪嫌疑人及其家人間互報(bào)平安的作用。即使在新修訂的《律師法》實(shí)施一年多的情況下,這一現(xiàn)狀仍沒有明顯改觀。

二、對職務(wù)犯罪案件審查逮捕權(quán)“轉(zhuǎn)交法院行使說”的理論反思

原有的職務(wù)犯罪案件審查

逮捕方式的實(shí)施效果不僅在實(shí)踐中存在虛化的危險(xiǎn),其合理性也面臨著理論界的質(zhì)疑。有學(xué)者稱:“作為公訴機(jī)關(guān)的人民檢察院,其職能在一定程度上與偵查機(jī)關(guān)具有同質(zhì)性,在此情況下,人民檢察院能否本著客觀、中立的立場和態(tài)度,作出批捕與否的決定,顯然令人懷疑。而這一缺陷在人民檢察院的自偵案件中顯得更為突出?！盵5]

針對職務(wù)犯罪案件審查逮捕權(quán)的歸屬,學(xué)術(shù)界主要的觀點(diǎn)有“維持現(xiàn)狀說”、“轉(zhuǎn)交法院行使說(實(shí)行令狀主義和司法審查制度)”、“轉(zhuǎn)由上一級檢察院行使說”、“事后備案審查說”等[4]21,其中最主要的觀點(diǎn)就是“轉(zhuǎn)交法院行使說”。學(xué)術(shù)界對法院行使審查逮捕權(quán)的呼聲很高,主要原因在于我國《刑事訴訟法》規(guī)定法院享有逮捕的決定權(quán);在國外,由法院對逮捕進(jìn)行司法審查也被大陸法系、英美法系國家所普遍采用,似乎由法院行使審查逮捕權(quán)順理成章。但是,“建立在類比基礎(chǔ)之上的法律移植觀點(diǎn),其實(shí)并不穩(wěn)固,尤其是基于機(jī)械性的類比更是如此,這種推理助長了某種實(shí)證主義,它未能把握與表達(dá)社會整體諸要素之間互動(dòng)的多層性?！盵6]在我國的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上全盤照搬西方國家以法院為主導(dǎo)的司法審查制度是不切實(shí)際的,其原因如下:

首先,中國缺乏實(shí)行西方國家司法審查制度應(yīng)具備的法律文化傳統(tǒng)。立法者大筆一揮就可以改變法律的規(guī)定,但法律是否可行卻在一定程度上取決于該國的法文化、特定階段的社會狀況等多種因素。西方司法審查制度是建立在法官獨(dú)立和司法精英化的基礎(chǔ)上的。在我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)下,司法權(quán)相對薄弱,獨(dú)立的司法力量尚未充分建立,想要實(shí)現(xiàn)西方化的司法審查所需要的司法獨(dú)立尚有很長一段路要走。而司法精英化更是需要長期積累的,從目前的法官素質(zhì)來看,短時(shí)間內(nèi)也難得實(shí)現(xiàn)精英化的要求。盡管許多學(xué)者都提出西方國家完善的司法控制模式具有諸多益處,但是在我國目前的制度框架和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上,建立以法院為主導(dǎo)的司法審查制度難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

其次,由法院行使批捕權(quán)與司法改革的方向相悖,難以保障公正審判。我國司法改革的舉措之一就是推動(dòng)以審判為中心的訴訟程序,防止法官預(yù)斷和庭審形式化。但是,在現(xiàn)行法律規(guī)定下,如果由法院行使批捕權(quán),在審查是否符合逮捕條件時(shí),其必然要對案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,這樣必然導(dǎo)致法院超越審判階段,過早的介入刑事訴訟程序,形成先入為主的預(yù)斷。如果法院批準(zhǔn)逮捕,那么很有可能在法官內(nèi)心已經(jīng)認(rèn)定被告人有罪,在審判階段就很難做到居中裁判,從而損害法院最終裁判的公正性。同時(shí),鑒于對本院利益的維護(hù),審判法官必然會受批捕法官決定的影響,法院的批捕決定與其最后的裁判決定必然存在利害關(guān)系,法院的中立地位也就不復(fù)存在了。

再次,由法院行使職務(wù)犯罪案件決定逮捕權(quán),其改革的成本太大。我國的法院系統(tǒng)僅僅承擔(dān)著審判職能,與國外的法院系統(tǒng)設(shè)置是根本不同的。在國外,擁有審查批捕職權(quán)的法院與審判法院是相分離的。批捕權(quán)是由相應(yīng)的法院甚至是由法官行使的,但是,他們并不負(fù)責(zé)犯罪的審判。因此,雖然從形式上看,批捕權(quán)是由相應(yīng)的法院行使的,但實(shí)際上批捕權(quán)與審判權(quán)是分離的。但是,中國的法院系統(tǒng)是統(tǒng)一的,我國的司法獨(dú)立僅僅是法院中的審級獨(dú)立,而非法官獨(dú)立。如果要模仿西方的做法,改造我國目前單一的法院體制,在法院系統(tǒng)中設(shè)立類似于他們的“治安法院”或者“預(yù)審法官”,這必然要涉及到《憲法》對檢察院、法院性質(zhì)重新修改和職能重新定位問題,涉及到創(chuàng)設(shè)“治安法院”和偵查監(jiān)督人員的重新調(diào)整。職務(wù)犯罪只占刑事犯罪很小的一部分,為此成立專門的“治安法院”,也會造成司法成本的大幅度提高。

最后,國外司法審查的實(shí)際效果并不佳,令狀原則在一定程度上被虛置或者形式化,法官成為偵查官的“橡皮圖章”。在德國的司法實(shí)踐中,羈押令狀成為形式上的要求,尤其是在經(jīng)濟(jì)犯罪、恐怖主義或有組織犯罪中,批準(zhǔn)羈押的法官僅僅充當(dāng)“公證人”的角色。日本的司法現(xiàn)狀也不容樂觀,1990年日本的普通逮捕令的駁回率僅為0.1%,而簽發(fā)逮捕令率為99.7%[7]。在美國,“對于令狀的申請及核發(fā),法官平均花費(fèi)2分48秒的時(shí)間去審核申請材料,其中10%的令狀以不及1分鐘的時(shí)間審核完畢,警察提出的令狀申請幾乎全被核準(zhǔn),不準(zhǔn)的比例尚不及10%[8]。在英國,“隨著令狀主義原則逐漸成為例外,司法權(quán)對逮捕活動(dòng)的事前審查已經(jīng)成為歷史,司法制約機(jī)制幾乎完全退出了逮捕的事前審查領(lǐng)域?！盵9]

在刑事司法領(lǐng)域中,存在的問題并不能,也不應(yīng)當(dāng)期望通過完善監(jiān)督體制而予以全部解決?！安徽撜l是監(jiān)督者,不論賦予監(jiān)督者多大的權(quán)力,人世間的權(quán)力,人世間的監(jiān)督者都不是神,而是由人來擔(dān)當(dāng)?shù)?因此,永遠(yuǎn)存在著誰來監(jiān)督‘監(jiān)督者,以糾正可能甚至必然會存在的監(jiān)督者錯(cuò)誤的問題。”[10]有人認(rèn)為,檢察院自偵自捕不利于起訴時(shí)對錯(cuò)捕案件的糾正[11]。如果該觀點(diǎn)能夠成立,那么,由法院負(fù)責(zé)批捕就更不利于對錯(cuò)捕案件的糾正了。因?yàn)橛蓹z察院負(fù)責(zé)批捕,發(fā)生錯(cuò)捕后還可通過審查起訴和法院審判這兩個(gè)環(huán)節(jié)加以糾正。而由法院負(fù)責(zé)批捕,錯(cuò)捕后由法院自己糾正自然會更加困難,加上刑事賠償委員會設(shè)在法院,這就更可能會導(dǎo)致當(dāng)事人司法救濟(jì)無門的后果。盡管當(dāng)前的職務(wù)犯罪案件審查逮捕方式仍存在一些不盡如人意的地方,但還沒有推倒重來的迫切需要。國外的司法審查制度雖然“看起來很美”,“但它們的實(shí)現(xiàn)除了要有適合的制度環(huán)境之外,還要有現(xiàn)實(shí)司法條件的支撐,而中國這兩方面的情況往往都讓這些制度方案的功能主義潛質(zhì)難以完全實(shí)現(xiàn)?！盵12]

三、“批捕提級”后執(zhí)行職務(wù)犯罪案件審查決定逮捕程序中的難點(diǎn)和對策

“在法治推進(jìn)和司法改革的問題上,激進(jìn)的觀點(diǎn)固然令人熱血沸騰,但是考慮制度的層面和實(shí)踐操作的層面,采取一種漸進(jìn)的、逐步改良的方式未嘗不能有效推動(dòng)法治進(jìn)步?！盵13]《規(guī)定》在將自偵、批捕、起訴3個(gè)職能分開的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了如下分離,即將檢察機(jī)關(guān)自行立案偵查權(quán)力與決定逮捕權(quán)力相對分離。這一改革舉措,對完善我國職務(wù)犯罪偵查程序有重大意義。要執(zhí)行好改革后的程序,必須從厘清認(rèn)識、嚴(yán)格執(zhí)行和抓好配套措施上著手。

(一)充分認(rèn)識《規(guī)定》對于司法改革的重大意義

2008年底中央政法委員會《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》及分工方案中提出了職務(wù)犯罪案件審查決定逮捕權(quán)上提一級的改革方案,即對于職務(wù)犯罪案件需要逮捕犯罪嫌疑人的,應(yīng)當(dāng)提請上一級檢察院審查決定逮捕。2009年9月4日,最高人民檢察院正式下發(fā)前述《規(guī)定》,決定在全國試行。這一改革措施是在當(dāng)前的法律框架內(nèi)完善職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督制約機(jī)制較為理想的選擇,它從以下方面完善了現(xiàn)有的職務(wù)犯罪案件逮捕程序。

1.加強(qiáng)了對自偵案件的偵查監(jiān)督。職務(wù)犯罪案件決定逮捕權(quán)上提一級的最大益處,就是能夠克服“同體監(jiān)督”弱化、虛化的缺陷,避免同院檢察長或檢委會既當(dāng)偵查員,又當(dāng)偵查監(jiān)督員;同時(shí),通過上級檢察院的嚴(yán)格審查,也能避免決定逮捕權(quán)淪為“偵查工具”的危險(xiǎn)。這既能體現(xiàn)檢察一體機(jī)制和檢察機(jī)關(guān)上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,又能保證上級檢察院對下級檢察院進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督制約?！兑?guī)定》要求,下級檢察院認(rèn)為需要撤銷或者變更上一級檢察院的逮捕措施時(shí),應(yīng)當(dāng)報(bào)請上一級檢察院同意。這樣規(guī)定,有利于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和制約,防止下級檢察院在執(zhí)法中的隨意性,從而有利于維護(hù)上一級檢察院的司法權(quán)威,還可明確錯(cuò)捕的責(zé)任由誰承擔(dān)。

2.改革成本較低,具有可行性。一方面,其保留了實(shí)踐中運(yùn)行較好的檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的審查批捕權(quán);另一方面,將數(shù)量較少的職務(wù)犯罪嫌疑人的決定逮捕權(quán)上提一級,是在現(xiàn)行憲政制度下對審查逮捕方式所作的微調(diào),不需要對“兩院”職能、訴訟結(jié)構(gòu)和逮捕制度進(jìn)行重大調(diào)整,這項(xiàng)改革措施易于進(jìn)行。其最直接的成本主要是上下級檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督人員工作的調(diào)整,及上提一級所產(chǎn)生的人力、物力方面的成本。

實(shí)際上,在這項(xiàng)改革出臺之前,各地檢察機(jī)關(guān)也進(jìn)行過試點(diǎn),從某市檢察院試行近兩個(gè)月的情況來看,該檢察院受理上提一級審查逮捕案件21件25人,其中決定逮捕14件16人,與試點(diǎn)前的決定逮捕率相比大大降低。盡管存在試點(diǎn)階段把關(guān)較嚴(yán)的因素,但上提一級的監(jiān)督效果是顯而易見的。從工作量的情況看,偵查監(jiān)督部門自身審查批準(zhǔn)、決定逮捕的工作量并不大。以X省為例,該省檢察機(jī)關(guān)2005年至2008年共受理提請批準(zhǔn)和決定逮捕55 187人,其中省、市檢察院受理審查批準(zhǔn)、決定逮捕1 055人,占1.91%;區(qū)、縣檢察院受理本院自偵部門提請決定逮捕1 313人,占2.38%。如果將這1 313人全部提交上級檢察院審查逮捕,則省、市檢察院的工作量翻了一番多,但仍只占全省的4.29%。只要根據(jù)工作量的調(diào)整,將區(qū)、縣檢察院部分偵查監(jiān)督人員充實(shí)進(jìn)省、市檢察院偵查監(jiān)督部門,在現(xiàn)有偵查監(jiān)督人員數(shù)量總體不變的情況下,完全能夠滿足決定逮捕權(quán)上提一級的要求。

在決定逮捕權(quán)上提一級的情況下,為了保證在法定的最多14日的決定逮捕的時(shí)間內(nèi)完成任務(wù),在期限內(nèi)辦結(jié)案件,《規(guī)定》采取了以下解決辦法,主要是通過檢察專線網(wǎng)報(bào)送案卷材料和送達(dá)法律文書,通過視頻系統(tǒng)訊問犯罪嫌疑人;調(diào)配辦案人員,充實(shí)偵查監(jiān)督隊(duì)伍;配置必要的辦案車輛和高清晰度的掃描儀、筆記本電腦等必備的辦案裝備等。這些措施可能會增加檢察機(jī)關(guān)的辦案費(fèi)用,但在“科技強(qiáng)檢”和檢察工作信息化的大背景下,這些問題基本都能夠很好地得以解決。

職務(wù)犯罪案件逮捕決定權(quán)上提一級是為了加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約,并不意味著削弱下級院偵查監(jiān)督部門的審查職能。下級檢察院偵查部門對職務(wù)犯罪嫌疑人報(bào)請上一級檢察院逮捕時(shí),要先經(jīng)本院偵查監(jiān)督部門審查,報(bào)本級檢察院檢察長或者檢委會后,再報(bào)上級院審查決定。①參見:趙陽.職務(wù)犯罪案件逮捕決定權(quán)上提一級,最高檢出臺規(guī)定并要求各地檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)配合銜接[EB/OL] [2009-09-05]http://news.163.com/09/0905/11/51EN9U4I000120GR.html②這一制度設(shè)計(jì)有別于之前我們設(shè)想過的“直接報(bào)請”模式,①

“直接報(bào)請”模式是之前的一種操作設(shè)想,它是指:下級檢察院(偵查部門)立案偵查職務(wù)犯罪案件,經(jīng)本院檢察長或者檢委會決定審查,認(rèn)為需要逮捕犯罪嫌疑人的,不再經(jīng)過本院偵查監(jiān)督部門或者上級檢察院偵查部門審查,而直接報(bào)請上一級檢察院(偵查監(jiān)督部門)審查決定逮捕。②這主要是從調(diào)動(dòng)下級檢察院工作積極性和角度來設(shè)置的,也可以防止將大量的偵查監(jiān)督任務(wù)集中在上級檢察院而造成監(jiān)督效果不佳,延誤辦案時(shí)機(jī)等弊端。也就是說,下級檢察院的偵查監(jiān)督部門仍承擔(dān)著職務(wù)犯罪案件的立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督等職能。

3.完善了被逮捕職務(wù)犯罪嫌疑人的救濟(jì)程序?！兑?guī)定》要求,上一級檢察院應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人委托的律師提出的不應(yīng)當(dāng)逮捕等意見或者證據(jù)進(jìn)行審查。聽取犯罪嫌疑人及其委托律師的意見,是執(zhí)行修改后的《律師法》,在檢察機(jī)關(guān)審查逮捕階段防止錯(cuò)捕的有效方式和途徑,這樣做,有利于準(zhǔn)確地作出捕與不捕的決定,有利于維護(hù)犯罪人的合法權(quán)益,有利于確保辦案質(zhì)量。

(二)消除認(rèn)識誤區(qū)

針對剛剛出臺的改革措施,在一片贊揚(yáng)聲中我們也聽到一些不同的聲音。應(yīng)當(dāng)說,從司法改革理論與學(xué)術(shù)的角度來看,出現(xiàn)不同的聲音不見得就是件壞事。我們應(yīng)當(dāng)做的是鑒別這些不同的聲音,理性地對待不同的觀點(diǎn),從多個(gè)視角來解讀和理解“批捕提級”這一司法改革舉措的要義。以更好地執(zhí)行和完善這一司法改革措施。

目前,就《規(guī)定》的出臺,出現(xiàn)了“越來越難抓了”的感慨,擔(dān)心會不會讓職務(wù)犯罪者多了一層“保護(hù)傘”。也有人認(rèn)為這是一項(xiàng)“積極但談不上有效”的決定,因?yàn)楸O(jiān)督制約的改革仍舊限于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部,只是級別不同罷了;而且,將職務(wù)犯罪嫌疑人逮捕決定權(quán)上提一級,相對普通犯罪嫌疑人來說,“豈不違背法律面前人人平等原則”;再有,對于刑事訴訟程序的逮捕程序的變革沒有經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的許可或者授權(quán),是否需要立法跟進(jìn)也是一個(gè)問題。①

參見:王志順.職務(wù)犯罪嫌疑人逮捕權(quán)上提看上去很美[EB/OL][2009-09-06]http://www.rednet.cn.②對此,筆者的認(rèn)識是:

1.“越來越難抓了”的說法是對《決定》的誤解。從法律成本上來說,設(shè)置一項(xiàng)訴訟制度,不能以難易來判斷其公正性,也就是說,不能為圖省事就簡化程序;如果“越來越難抓了”的說法是針對我國打擊職務(wù)犯罪不力的情況而言,那么,“批捕提級”不會減低打擊力度。在打擊職務(wù)犯罪方面,我們需要嚴(yán)厲的法律制裁措施,但也要保障職務(wù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益,也要體現(xiàn)訴訟的監(jiān)督制約原則。過去檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督方面的不足,是《決定》出臺的重要原因。

2.改革的有效性問題也是一個(gè)倍受爭議的問題。無論何種制度,其效果都與該制度的實(shí)施情況有密切關(guān)系,制度設(shè)置具有相對性,不具有絕對意義。如果將逮捕決定權(quán)交由法院行使,同樣面臨司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督不力的非難?！稕Q定》的意義在于,克服明顯的“同體監(jiān)督”的不足。這對于我們不斷改革進(jìn)化中的法制而言,應(yīng)當(dāng)是有積極意義的。上級檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是否會異化為“保護(hù)傘”,實(shí)際上已經(jīng)超出了制度設(shè)置的論題。“保護(hù)傘”其實(shí)是一種對法治設(shè)施的歪曲和司法人員的瀆職,與制度設(shè)置本身不是一個(gè)層面的問題。

3.違背“法律面前人人平等”問題其實(shí)是一個(gè)誤解。普通刑事案件的偵查機(jī)關(guān)是公安部門,公安部門與檢察機(jī)關(guān)之間不存在“同位監(jiān)督”的問題,也沒有理由和必要將逮捕決定權(quán)上提一級來加強(qiáng)偵查監(jiān)督,而處理職務(wù)犯罪案件則有必要作特別的設(shè)置。當(dāng)然,筆者也不認(rèn)為目前就沒有必要加強(qiáng)對普通刑事案件的偵查監(jiān)督,但具體的措施是多元化的,并不是說只有將逮捕決定權(quán)上提才能實(shí)現(xiàn)更好的監(jiān)督和制約。

當(dāng)然,關(guān)于《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定的修改問題,的確是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題。最高人民檢察院的《決定》是根據(jù)中央政法委員會《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》的精神制定的。我國的司法改革具有中國特色,尤其是在試行階段的改革,在時(shí)機(jī)不成熟和經(jīng)驗(yàn)不足的情況下,貿(mào)然地通過修改《刑事訴訟法》的方式來推進(jìn)司法改革,并不是最合適的選擇,因此,目前《決定》改革后的程序沒有相應(yīng)的《刑事訴訟法》的依據(jù)是改革中的暫時(shí)現(xiàn)象,而且,這一改革措施是在沒有觸動(dòng)現(xiàn)行《刑事訴訟法》的基本框架的前提下,按照中央的改革方案進(jìn)行的,有它的合理性和可行性。當(dāng)然,這并不表明《刑事訴訟法》的跟進(jìn)沒有必要性和迫切性。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)抓緊對《決定》試行經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),以便盡快將成熟的內(nèi)容規(guī)定到《刑事訴訟法》中去。以實(shí)現(xiàn)司法改革的法治化。

(三)加強(qiáng)配合銜接,確保查辦職務(wù)犯罪工作平穩(wěn)健康地發(fā)展

改革后的程序如何得到切實(shí)的遵守,這除了要提高認(rèn)識,轉(zhuǎn)變觀念外,還需要以這次改革為契機(jī),進(jìn)一步提高職務(wù)犯罪偵查水平。

這次改革已經(jīng)進(jìn)入具體實(shí)施階段,應(yīng)當(dāng)處理好上下級檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督與配合的關(guān)系。上下級檢察機(jī)關(guān)之間是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,但這不會否定既監(jiān)督又配合的必要性。我們應(yīng)當(dāng)按照最高人民檢察院的要求①參見:趙陽.職務(wù)犯罪案件逮捕決定權(quán)上提一級,最高檢出臺規(guī)定并要求各地檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)配合銜接[EB/OL][2009-09-05]http://news.163.com/09/0905/11/51EN9U4I000120GR.html②,正確處理監(jiān)督與配合的關(guān)系。上一級檢察院偵查監(jiān)督部門在審查案件過程中,既要按照法定逮捕條件認(rèn)真審查把關(guān),又要加強(qiáng)與偵查部門的溝通配合,依法及時(shí)作出決定,做到不錯(cuò)不漏、不枉不縱,真正形成打擊犯罪的合力,而不是阻力。

(四)積極探索創(chuàng)新,推進(jìn)改革的不斷深化

筆者認(rèn)為,現(xiàn)在試行的改革措施并沒有一步到位,在完善職務(wù)犯罪的偵查工作機(jī)制方面,我們還有許多問題亟待解決。限于文章篇幅,難以對所有問題一一展開。在此,擬結(jié)合《決定》的實(shí)施,提出幾條需要進(jìn)一步思考的實(shí)施配套方案。

1.創(chuàng)建犯罪嫌疑人異議程序,保障犯罪嫌疑人獲得律師幫助權(quán)?！稕Q定》規(guī)定,職務(wù)犯罪嫌疑人不服逮捕決定的,由作出逮捕決定的檢察院啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序。這一規(guī)定相當(dāng)于羈押的復(fù)議程序,它對于保障犯罪嫌疑人的合法權(quán)益是十分必要的。

《決定》還規(guī)定,犯罪嫌疑人委托的律師提出不應(yīng)當(dāng)逮捕、無逮捕必要、不適合羈押等意見以及相關(guān)的證據(jù)材料的,上一級檢察院應(yīng)當(dāng)審查,并在審查逮捕意見書上說明是否采納的情況和理由。必要時(shí),可以聽取受委托律師的意見,并制成筆錄。這實(shí)際上是根據(jù)新修訂的《律師法》關(guān)于律師提前介入偵查的規(guī)定所做出的呼應(yīng),是保障律師有效行使辯護(hù)權(quán)的配套措施,但《決定》并沒有明確賦予犯罪嫌疑人對逮捕動(dòng)議的異議權(quán)。

應(yīng)當(dāng)明確賦予犯罪嫌疑人對偵查機(jī)關(guān)逮捕動(dòng)議的異議權(quán),并規(guī)定檢察官在訊問開始之前有告知犯罪嫌疑人異議權(quán)的義務(wù)。具體說,應(yīng)該在《刑事訴訟法》中明確規(guī)定,逮捕時(shí)必須訊問犯罪嫌疑人,將訊問規(guī)定為必經(jīng)程序。犯罪嫌疑人可以從是否構(gòu)成犯罪和是否有逮捕必要性兩個(gè)方面提出異議,以抗辯偵查機(jī)關(guān)逮捕的動(dòng)議。檢察機(jī)關(guān)在訊問犯罪嫌疑人時(shí),除了要核實(shí)有疑問的案件事實(shí)與證據(jù)之外,還必須了解與“逮捕必要性”相關(guān)的信息。這樣有助于將審查逮捕的司法屬性真正地體現(xiàn)在程序上,從實(shí)質(zhì)意義上落實(shí)審查逮捕程序的公正性[11]71。

同時(shí),還應(yīng)充分保障犯罪嫌疑人獲得律師幫助權(quán)?！稕Q定》只是規(guī)定犯罪嫌疑人委托的律師可以提出不應(yīng)當(dāng)逮捕、無逮捕必要、不適合羈押等意見以及相關(guān)的證據(jù)材料,但沒有明確在“批捕提級”后職務(wù)犯罪嫌疑人獲得律師幫助的權(quán)利。這與修訂后的《律師法》規(guī)定的內(nèi)容是不一致的。根據(jù)修訂后的《律師法》,犯罪嫌疑人被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起,受委托的律師有權(quán)會見犯罪嫌疑人、被告人并了解有關(guān)案件情況。受委托的律師根據(jù)案情的需要,可以申請檢察院、法院收集、調(diào)取證據(jù)或者自行調(diào)查取證。律師的會見權(quán)和調(diào)查取證權(quán)得到了大幅度的加強(qiáng)。檢察機(jī)關(guān)對偵查階段有律師介入的案件,必須聽取律師的意見。律師也有權(quán)提出犯罪嫌疑人是否涉嫌犯罪、現(xiàn)有犯罪證據(jù)是否確實(shí)充分以及有無逮捕必要的意見。將來修訂《刑事訴訟法》時(shí),應(yīng)當(dāng)將保障犯罪嫌疑人獲得律師幫助權(quán)列入該法之中。

2.在羈押程序中引入跟蹤監(jiān)督審查機(jī)制。目前,《決定》對于犯罪嫌疑人在被捕后的羈押過程中,是否可以提出異議沒有作出規(guī)定。筆者認(rèn)為,可以效仿德國的“羈押復(fù)查制度”,賦予犯罪嫌疑人被捕后的羈押階段的申請復(fù)議權(quán),同時(shí)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的定期審查義務(wù)。這是因?yàn)?由于案件情況是不斷發(fā)展的,在犯罪嫌疑人被逮捕后的羈押過程中也應(yīng)賦予其再次獲得審查的機(jī)會。當(dāng)然,為了防止其濫用權(quán)利浪費(fèi)司法資源,可以對羈押過程中申請復(fù)議設(shè)置一定的條件,但是這些條件不宜過高,只要犯罪嫌疑人有初步的證據(jù)證明,批捕時(shí)所依據(jù)的情況已經(jīng)發(fā)生改變,或者犯罪嫌疑人能提出新的證據(jù)證明不應(yīng)逮捕,檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查,做出復(fù)議。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對決定逮捕后羈押的犯罪嫌疑人進(jìn)行定期審查,對于已不符合逮捕條件的犯罪嫌疑人應(yīng)予釋放或者變更強(qiáng)制措施。

3.加強(qiáng)職務(wù)犯罪案件審查決定逮捕權(quán)的外部監(jiān)督。在試行職務(wù)犯罪案件審查決定逮捕權(quán)上提一級,加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約的同時(shí),我們也不能忽視外部監(jiān)督?！稕Q定》規(guī)定,犯罪嫌疑人不服逮捕決定的,由作出逮捕決定的檢察院啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序。這是實(shí)行外部監(jiān)督的良好開端,但鑒于人民監(jiān)督員制度尚處于試行階段,其實(shí)施方式和機(jī)制等還有待改進(jìn),其監(jiān)督效果也沒有人們預(yù)想的那樣好;同時(shí),外部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是一個(gè)全方位的概念,僅僅依靠人民監(jiān)督員的監(jiān)督很難完美解決問題,因此,有必要開拓外部監(jiān)督的新途徑。目前,對審查決定逮捕工作外部監(jiān)督最有力的方式除了人民監(jiān)督員制度外,還可以考慮充分運(yùn)用和改進(jìn)來自人民法院的監(jiān)督。具體講,應(yīng)當(dāng)采取如下完善措施:

(1)完善人民監(jiān)督員制度,加強(qiáng)對職務(wù)犯罪嫌疑人不服逮捕決定的監(jiān)督。自2003年以來,最高人民檢察院在全國檢察機(jī)關(guān)試行人民監(jiān)督員制度。其中,職務(wù)犯罪嫌疑人不服檢察院的逮捕決定就是人民監(jiān)督員重點(diǎn)監(jiān)督的“三類案件”之一。通過試行人民監(jiān)督員制度,強(qiáng)化了查辦職務(wù)犯罪案件的外部監(jiān)督機(jī)制,擴(kuò)大了訴訟民主,也增進(jìn)了人民群眾對檢察工作的理解和支持,其效果是相當(dāng)明顯的。當(dāng)前存在的主要問題是:(1)對職務(wù)犯罪嫌疑人的宣傳不夠,犯罪嫌疑人運(yùn)用該權(quán)利較少;①C市檢察院六年來只有6件不服逮捕決定案件提請人民監(jiān)督員監(jiān)督,不足逮捕人數(shù)的1%。②

(2)人民監(jiān)督員的監(jiān)督效力不足。在新一輪的試點(diǎn)中,一是應(yīng)當(dāng)明確檢察院的告知義務(wù),在對犯罪嫌疑人宣布逮捕決定時(shí)應(yīng)告知其有向人民監(jiān)督員申訴的權(quán)利。二是賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督意見以法律約束力,當(dāng)人民監(jiān)督員半數(shù)以上不同意檢察院決定逮捕意見時(shí),檢察機(jī)關(guān)必須向人民監(jiān)督員說明理由,并獲得人民監(jiān)督員半數(shù)以上的同意,否則,逮捕決定不能生效[13]。

(2)注重運(yùn)用人民法院的事后監(jiān)督。人民法院通過審判程序和刑事賠償程序加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)決定逮捕權(quán)的監(jiān)督。對于檢察機(jī)關(guān)決定逮捕后提起公訴的案件,人民法院通過審理判決能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正檢察機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤,作出無罪判決。被告人也可以依據(jù)人民法院的無罪判決和人民檢察院的不起訴決定,對檢察機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤逮捕向人民法院刑事賠償委員會提出刑事賠償訴訟。這盡管是一種事后監(jiān)督,但它一方面能夠及時(shí)糾正檢察機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤決定,另一方面也可以對當(dāng)事人以適當(dāng)補(bǔ)償。

(3)拓寬檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督渠道。近年來,最高人民檢察院和各省級檢察院不斷加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部業(yè)務(wù)考核,特別是加大了對不起訴和起訴后判無罪的處罰力度,這對督促各級檢察院慎用逮捕措施,提高逮捕質(zhì)量發(fā)揮了重要作用,應(yīng)當(dāng)將這一措施予以加強(qiáng)。JS

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On Consummating the Method of Censorship and Arrest in Crime

by Taking Advantage of Duty

SHENG Hong瞱en

(The Peoples Procuratorate of Chongqing Municipality, Chongqing 401147, China)Abstract:

The present method of censorship and arrest in crime by taking advangate of duty now face the oppugn of the in theory and dilemma in judicatory practice. While maintaining the existing structure of lawsuit, the decision瞞aking right shall be made by a superior section, the procedure of remedy for suspicion shall be perfected, and the supervision of the right to arrest in such cases shall be reinforced, in order to ensure the right be exercised properly.

Key Words:crime by taking advantage of duty; censorship and arrest; investigation and supervision

本文責(zé)任編輯:梅傳強(qiáng)