從農(nóng)民視角探析農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題

劉青青

摘要:農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是推動(dòng)農(nóng)地適度規(guī)?；l(fā)展、解放農(nóng)村勞動(dòng)力、增加農(nóng)民收入的渠道。土地流轉(zhuǎn)已在農(nóng)村運(yùn)行多年,但土地流轉(zhuǎn)的美好意愿與現(xiàn)實(shí)中的流轉(zhuǎn)問(wèn)題矛盾重重。為解決這個(gè)矛盾使土地流轉(zhuǎn)既符合國(guó)家政策,又順應(yīng)農(nóng)民利益要求,文章對(duì)武閣寨村關(guān)于土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行深入調(diào)查,總結(jié)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題并分析原因,最后反思這次調(diào)研所帶給我們的啟示,為進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制提供政策建議。

關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn);流轉(zhuǎn)問(wèn)題;調(diào)查

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。特別是黨的十七屆三中全會(huì)明確提出了鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)政策后,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就成為全社會(huì)最為關(guān)注的話(huà)題之一。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體,農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)和態(tài)度是診斷土地流轉(zhuǎn)病因,健全流轉(zhuǎn)體系的有效途徑。針對(duì)目前土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題,我們深入武閣寨村對(duì)每個(gè)村小組進(jìn)行實(shí)地調(diào)查,搜集有效問(wèn)卷150份,如實(shí)反映土地流轉(zhuǎn)狀況。

一、基本概況

(一)武閣寨村基本概況

武閣寨村位于博愛(ài)縣金城鄉(xiāng)南部8公里處,耕地面積1780畝,地勢(shì)平坦、土壤肥沃、水利設(shè)施完善。近年來(lái),該村在鄉(xiāng)政府不斷加大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,發(fā)展特色農(nóng)業(yè)方針政策的引導(dǎo)下,以鮮桃、洋蔥、長(zhǎng)毛兔養(yǎng)殖為重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象,成為農(nóng)民增收新的增長(zhǎng)點(diǎn)。全村共18個(gè)村民小組,2830口人,目前該村已有2/3的青壯年從經(jīng)營(yíng)土地轉(zhuǎn)向了經(jīng)營(yíng)第二、三產(chǎn)業(yè)。

(二)調(diào)查情況(見(jiàn)表1)

二、土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

(一)土地流轉(zhuǎn)多為自發(fā)流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范

調(diào)查中有88%的流轉(zhuǎn)屬私下交易,農(nóng)戶(hù)都沒(méi)有向村委會(huì)登記備案。對(duì)于流轉(zhuǎn)協(xié)議有50%農(nóng)戶(hù)是口頭協(xié)議,35%是書(shū)面合同,15%是第三方證明。書(shū)面合同大多內(nèi)容不規(guī)范,農(nóng)戶(hù)也沒(méi)有通過(guò)合同鑒證,更不知去哪進(jìn)行鑒定,致使合同內(nèi)容缺乏合法性。

(二)土地流轉(zhuǎn)后傾向“非糧化”經(jīng)營(yíng)

轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶(hù)中有75%的農(nóng)戶(hù)種植蔬菜、10%種植果樹(shù)、8%進(jìn)行養(yǎng)殖、7%種植糧食。在目前糧價(jià)低迷情況下,市場(chǎng)價(jià)格高、經(jīng)濟(jì)效益好的蔬菜、林果就成為土地轉(zhuǎn)入農(nóng)戶(hù)的首選。

(三)土地流轉(zhuǎn)層次低

調(diào)查的150戶(hù)農(nóng)戶(hù)中,土地已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)只占到25%,平均流轉(zhuǎn)面積2畝,平均流轉(zhuǎn)期限4年。流轉(zhuǎn)期限短造成該村流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定,規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)不便作科學(xué)的長(zhǎng)期規(guī)劃。該村流轉(zhuǎn)范圍僅在本村內(nèi)流轉(zhuǎn),沒(méi)有形成跨村、跨鄉(xiāng)流轉(zhuǎn);流轉(zhuǎn)主體主要是本村農(nóng)戶(hù)與農(nóng)戶(hù)之間,農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、工商企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織還未參與進(jìn)來(lái)。

(四)土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)滯后

該村和所屬的金城鄉(xiāng)還沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)點(diǎn)。調(diào)查中有93%村民是從鄰居和親戚那里得知流轉(zhuǎn)信息。流轉(zhuǎn)信息渠道不暢,使得該村土地供求雙方苦于找到合適的對(duì)象,任其資源閑置。

(五)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民增收效果不理想

該村土地平均流轉(zhuǎn)價(jià)格400元/畝,轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶(hù)中還有7戶(hù)是無(wú)償流轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶(hù)在無(wú)自然災(zāi)害的情況下平均純收益為853元/畝。土地流轉(zhuǎn)后有28%的農(nóng)戶(hù)表示生活經(jīng)濟(jì)水平無(wú)改變,12%的農(nóng)戶(hù)表示變差,60%的農(nóng)戶(hù)表示有些改善。一些農(nóng)戶(hù)認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)收益低,打算將轉(zhuǎn)入土地轉(zhuǎn)出或終止流轉(zhuǎn)合同。

三、土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的原因分析

(一)農(nóng)民戀土情節(jié)嚴(yán)重,對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)起著阻礙作用

對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民來(lái)講,土地仍是其最可靠的依托和歸宿。調(diào)查中有73%的農(nóng)戶(hù)不愿將土地轉(zhuǎn)出,他們共同的想法就是把土地當(dāng)做是今后的生活保障。造成農(nóng)民緊握土地不肯放手的原因主要有以下3方面:第一,農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平不斷提高,機(jī)械播種、收獲作業(yè)的面積和范圍不斷擴(kuò)大,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)強(qiáng)度大大減弱。加上近年來(lái)國(guó)家的許多惠農(nóng)政策,譬如減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、發(fā)放糧補(bǔ)等,極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性,逆向刺激農(nóng)民不愿轉(zhuǎn)出土地。第二,隨著農(nóng)業(yè)比較效益的下降,部分農(nóng)民為增加收入紛紛進(jìn)城打工,然而中國(guó)相當(dāng)一部分農(nóng)民在第二、第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)并不穩(wěn)定,隨時(shí)都有可能回鄉(xiāng)重新種田。尤其最近在國(guó)際金融危機(jī)的影響下,大量農(nóng)民返鄉(xiāng)務(wù)工,更把自已的命運(yùn)維系在土地上。第三,社會(huì)保障的完善程度對(duì)農(nóng)民是否愿意離土具有決定性作用。目前中國(guó)的社會(huì)保障還顧及不到離土農(nóng)民,致使離土農(nóng)民缺乏安全感。雖然有些農(nóng)戶(hù)非農(nóng)收入已在家庭中占據(jù)了主導(dǎo)地位,但仍然十分看重自己的承包地。因此,在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi),農(nóng)民依然會(huì)把土地視為生活保險(xiǎn)。

(二)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善,土地流轉(zhuǎn)不暢

1、土地流轉(zhuǎn)信息中介缺失,土地流轉(zhuǎn)供需失衡。土地流轉(zhuǎn)缺少信息服務(wù),流轉(zhuǎn)供給方就難以找到需求方及時(shí)處理手中的土地資源,而流轉(zhuǎn)需求方則難以找到適合其經(jīng)營(yíng)的土地規(guī)模和地理位置,導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)供需失衡。同時(shí)由于信息閉塞,土地流轉(zhuǎn)又僅局限于本村內(nèi)農(nóng)戶(hù)間流轉(zhuǎn),導(dǎo)致村與村間甚至更大區(qū)域間流轉(zhuǎn)供求失衡,土地流轉(zhuǎn)停滯不前。

2、土地流轉(zhuǎn)缺少市場(chǎng)中介的引導(dǎo),流轉(zhuǎn)價(jià)格混亂。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格理應(yīng)由市場(chǎng)規(guī)律決定。但目前許多地方土地流轉(zhuǎn)仍處在自發(fā)狀態(tài)中,流轉(zhuǎn)價(jià)格只是雙方達(dá)成的協(xié)議價(jià)格,而不是由市場(chǎng)供求決定,體現(xiàn)不出土地區(qū)位性,造成土地流轉(zhuǎn)價(jià)格混亂,進(jìn)而阻礙土地流轉(zhuǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)農(nóng)民抗自然、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力差

農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)低收益的產(chǎn)業(yè),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅要受自然生物因素的影響,還要受社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素的影響。調(diào)查中,有12%的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)后生活水平變差。究其原因主要有:首先由于天氣因素的不穩(wěn)定性和病蟲(chóng)害的難以預(yù)測(cè)性,土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶(hù)缺少技術(shù)指導(dǎo),一旦遇到特大自然災(zāi)害或病蟲(chóng)害就會(huì)落得血本無(wú)歸,造成農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)后不僅沒(méi)有增加收入反而負(fù)債累累,對(duì)土地流轉(zhuǎn)失去信心。其次由于農(nóng)戶(hù)自身力量有限,對(duì)市場(chǎng)信息不靈敏。農(nóng)戶(hù)遇到價(jià)格波動(dòng)后種養(yǎng)的產(chǎn)品就買(mǎi)不了好價(jià)錢(qián),當(dāng)轉(zhuǎn)入土地的收益較低或不盈利的情況下,農(nóng)戶(hù)就會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)不看好或終止流轉(zhuǎn)。

四、土地流轉(zhuǎn)調(diào)研之啟示

(一)健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介體系

1、健全土地流轉(zhuǎn)程序管理。土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)要有明確的服務(wù)流程。首先要求出讓方提交流轉(zhuǎn)申請(qǐng)書(shū),對(duì)受讓方要審核其資信和能力。其次要評(píng)估土地質(zhì)量,確定流轉(zhuǎn)價(jià)格。再次應(yīng)提供統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同,指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂合同并對(duì)其鑒證。最后由服務(wù)機(jī)構(gòu)和村委會(huì)協(xié)調(diào)合作,促使流轉(zhuǎn)方即時(shí)登記備案,保證土地有序、合法流轉(zhuǎn)。

2、土地流轉(zhuǎn)信息管理。建立土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)一體化。村委會(huì)要組建土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)點(diǎn),使村民能及時(shí)把土地流轉(zhuǎn)意向上報(bào)給服務(wù)點(diǎn)登記、公布,村級(jí)服務(wù)點(diǎn)再逐級(jí)向上一層次(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí))流轉(zhuǎn)信息中心上報(bào),形成村于村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣之間縱橫交錯(cuò)的土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng),促進(jìn)土地跨村、跨區(qū)流轉(zhuǎn)。

(二)加強(qiáng)流轉(zhuǎn)用途管制,確保我國(guó)糧食安全

我國(guó)農(nóng)村農(nóng)用地承載著農(nóng)村巨大人口壓力、維系農(nóng)民基本社會(huì)保障和保證國(guó)家糧食安全的基本功能。中央十七屆三中全會(huì)《決定》提出允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。同時(shí)要求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),不得不得改變土地用途。但在當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中,流轉(zhuǎn)土地“非糧化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。主要原因有:第一,種糧比較效益低下,在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下,養(yǎng)殖或種植經(jīng)濟(jì)利益高的蔬菜、經(jīng)濟(jì)林果就成為土地經(jīng)營(yíng)者的首選。第二,目前有些地方土地流轉(zhuǎn)仍是私下交易,村委會(huì)和相關(guān)組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)去向及用途管理失控。第三,一些基層工作者把“不得改變土地用途”簡(jiǎn)單的理解為只要是發(fā)展涉農(nóng)產(chǎn)業(yè),就不屬于改變土地用途,這種片面的認(rèn)識(shí)成為目前土地流轉(zhuǎn)管理的一大漏洞。土地流轉(zhuǎn)的最終目的是減少耕地拋荒,發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)?，F(xiàn)實(shí)中的土地流轉(zhuǎn)卻正在日益縮減耕地面積,糧食安全問(wèn)題更加突出。穩(wěn)定糧食播種面積,保證國(guó)家糧食安全是當(dāng)前促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的重要內(nèi)容。面對(duì)目前土地流轉(zhuǎn)非糧化問(wèn)題,各級(jí)政府應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)政策和措施,保證18億畝耕地底線(xiàn),確保國(guó)家糧食安全。為此,提出以下建議:

1、加大種糧補(bǔ)貼力度,提高種糧收益。進(jìn)一步穩(wěn)定和完善種糧補(bǔ)貼政策,加大對(duì)種糧業(yè)主的補(bǔ)貼力度;逐年提高糧食收購(gòu)價(jià)格和糧食保護(hù)價(jià)水平,縮小糧食生產(chǎn)與非糧種植產(chǎn)品的比較效益差距,使種糧農(nóng)民和業(yè)主得到合理經(jīng)濟(jì)收益,確保我國(guó)糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

2、嚴(yán)格監(jiān)管土地流轉(zhuǎn)用途。制定土地流轉(zhuǎn)用途管制政策,要旗幟鮮明地宣布流轉(zhuǎn)的基本農(nóng)田不準(zhǔn)用來(lái)進(jìn)行植樹(shù)造林、發(fā)展林果業(yè)和搞林糧間作;不準(zhǔn)在流轉(zhuǎn)的基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚(yú)或畜禽養(yǎng)殖等破壞耕作層的活動(dòng);非基本農(nóng)田不能用于非農(nóng)建設(shè)。同時(shí)建立流轉(zhuǎn)用途監(jiān)督小組,如發(fā)現(xiàn)有違背政策者,嚴(yán)懲不貸。

3、完善土地流轉(zhuǎn)信貸方式,加強(qiáng)對(duì)種糧業(yè)主的信貸扶持。各級(jí)政府協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)劂y行和農(nóng)村信用合作社,根據(jù)土地流轉(zhuǎn)用途探索建立不同的信貸模式,對(duì)土地流轉(zhuǎn)后種糧農(nóng)業(yè)大戶(hù)和龍頭企業(yè)等組織應(yīng)優(yōu)先給與貸款,并適度擴(kuò)大貸款額度,延長(zhǎng)貸款期限,解決種糧規(guī)模經(jīng)營(yíng)的資金問(wèn)題,刺激土地流轉(zhuǎn)后向種糧方向發(fā)展。

(三)建立和完善農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn),為農(nóng)業(yè)撐起保護(hù)傘

農(nóng)業(yè)是世界公認(rèn)的抵御自然災(zāi)害能力極差的“弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)”,我國(guó)又是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。隨著土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的擴(kuò)大,經(jīng)營(yíng)業(yè)主所承擔(dān)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)增大,農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不到位,土地流轉(zhuǎn)就會(huì)受阻。建立和完善農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn),提高農(nóng)民抵御自然風(fēng)險(xiǎn)的能力,既能推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)順利開(kāi)展,又符合農(nóng)民共同利益的發(fā)展要求。

農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)體系的完善需要政府和金融保險(xiǎn)業(yè)相互配合。各級(jí)政府應(yīng)立足現(xiàn)有商業(yè)保險(xiǎn)公司資源,協(xié)調(diào)金融保險(xiǎn)業(yè)構(gòu)建以商業(yè)性保險(xiǎn)公司為經(jīng)營(yíng)主體,農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)或國(guó)家再保險(xiǎn)公司開(kāi)辦再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展模式。國(guó)家政府部門(mén)加快制定農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的專(zhuān)門(mén)法律法規(guī),對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、各級(jí)政府的職責(zé)、財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制、再保險(xiǎn)機(jī)制、農(nóng)民參與形式、監(jiān)管等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)范,把農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)納入法制化管理軌道。保險(xiǎn)公司應(yīng)建立專(zhuān)業(yè)部門(mén),積極探索多種險(xiǎn)種,覆蓋種植業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)。同時(shí)加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠案件處理速度,提高災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)能力?；鶎咏M織或村委會(huì)積極宣傳農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)政策,使土地經(jīng)營(yíng)主體了解農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)政策,提高參保積極性。

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