關(guān)于我國(guó)土地征收制度中公共利益的思考

劉 騫

摘要公共利益目的是世界主要國(guó)家和地區(qū)土地征收的法定條件之一,我國(guó)也是如此。然而,由于公共利益是個(gè)不確定的概念,我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)其沒(méi)有明確界定,又缺少公共利益審查機(jī)制和審查標(biāo)準(zhǔn),容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在土地征收中對(duì)公共利益的任意解釋而濫用土地征收權(quán),損害公民的合法權(quán)益。為此,本文在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和考慮我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上,認(rèn)為我國(guó)對(duì)公共利益的界定可采取概括加列舉加排除法的立法模式,并設(shè)立公共利益審查機(jī)制,以法國(guó)的損益對(duì)比分析方法作為公共利益的審查標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞土地征收 公共利益 審查機(jī)制 損益對(duì)比分析

中圖分類(lèi)號(hào):D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)11-059-02

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程步伐的加快,對(duì)土地的需求量激增,土地征收也越來(lái)越頻繁。但現(xiàn)行立法對(duì)公共利益規(guī)定的缺失、缺少公共利益的審查機(jī)制和審查標(biāo)準(zhǔn),往往造成行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益目的的彈性解釋,把土地征收范圍擴(kuò)展至整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,既包括公益的,也包括商業(yè)性的,導(dǎo)致了土地征收權(quán)的濫用,損害了公民的合法權(quán)益,嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定。因此,對(duì)有必要對(duì)公共利益進(jìn)行明確的界定,限制土地征收權(quán)的濫用,并設(shè)立公共利益審查機(jī)制和審查標(biāo)準(zhǔn),限制行政機(jī)關(guān)在土地征收中的自由裁量權(quán),避免對(duì)公共利益概念的濫用,防止對(duì)公民權(quán)益的損害,保證對(duì)土地這種稀缺資源的合理利用。

一、我國(guó)土地征收制度中公共利益問(wèn)題的提出

土地征收是指國(guó)家依照法律規(guī)定的程序和條件,將集體所有的土地強(qiáng)制性的轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的行為。豍土地征收是政府強(qiáng)制取得非國(guó)有土地并給與補(bǔ)償?shù)囊环N行為,是政府的強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)。豎由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的擴(kuò)張,土地征收不可避免。但土地征收直接導(dǎo)致土地權(quán)利的變更,如果濫用,必然導(dǎo)致公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的任意損害。因此,必須對(duì)土地征收進(jìn)行限制,明確只有滿足一定的目的才能行使公權(quán)力對(duì)土地進(jìn)行征收。

(一)公共利益缺乏明確界定

公共利益目的是世界主要國(guó)家或地區(qū)土地征收的法定條件之一,如果不具有公共利益的目的其土地征收行為便不具有正當(dāng)性。我國(guó)《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返?條第4款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。《物權(quán)法》第42條規(guī)定“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！薄睉椃?、土地管理法和物權(quán)法都明確規(guī)定了土地征收的前提必須是為了“公共利益的需要”。

由上文可以看出,我國(guó)目前雖然也規(guī)定了土地征收的目的是為了公共利益,但卻沒(méi)有明確界定其含義。公共利益屬于非常不確定的法律概念,如果不明確其內(nèi)涵,就難以有效的制約土地征收權(quán),容易造成公權(quán)力的濫用,從而損害公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。實(shí)踐中,政府在土地征收過(guò)程中,公共利益往往成為違法征地、侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的擋箭牌。具體來(lái)講,土地征收的目的往往擴(kuò)展至整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,既包括公益的,也包括商業(yè)性的,為了商業(yè)目的或營(yíng)利性目的的土地征收成了我國(guó)土地征收權(quán)濫用的具體表現(xiàn)。豏這個(gè)事件提醒我們,關(guān)于土地征收目的的公共利益必須明確和統(tǒng)一,否則,難以保證土地征收真正出于公共利益目的。

(二)缺少公共利益的審查機(jī)制和審查標(biāo)準(zhǔn)

由于法律沒(méi)有明確界定公共利益的含義,再加上缺少公共利益的審查機(jī)制和審查標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致在具體征收過(guò)程中行政機(jī)關(guān)擁有較大的自由裁量權(quán)。在實(shí)踐中,行政機(jī)關(guān)往往根據(jù)自己的需要對(duì)公共利益做不適當(dāng)?shù)臄U(kuò)張和限制解釋,而且對(duì)不同案件中的公共利益進(jìn)行不同的處理,缺乏統(tǒng)一性和確定性。其結(jié)果是對(duì)公共利益的審查成為行政機(jī)關(guān)自由裁量的權(quán)力,造成行政機(jī)關(guān)以公益為借口而任意侵犯公民的合法權(quán)益,出現(xiàn)了大量濫用公共利益的案件和事實(shí)。豐因此,應(yīng)該盡早建立公共利益的審查機(jī)制和審查標(biāo)準(zhǔn),以約束行政機(jī)關(guān)的土地征收行為,抑制其征收權(quán)的濫用,從而有效地保護(hù)公民的合法權(quán)益。

二、公共利益的界定

由于公共利益具有相對(duì)性,所以在不同的時(shí)期,不同的國(guó)家,以及同一國(guó)家的不同領(lǐng)域內(nèi),對(duì)公共利益的理解各不相同,沒(méi)有統(tǒng)一的、一成不變的規(guī)定,因此,對(duì)公共利益的界定是非常困難的。但是,公共利益不是一個(gè)不可捉摸、深不可測(cè)的概念,而是與一個(gè)國(guó)家一定歷史時(shí)期的根本任務(wù)緊密相連,并隨著國(guó)家根本任務(wù)的變化而發(fā)展變化的概念。豑所以我們不能因此就對(duì)土地征收中的公共利益不加界定,否則,就會(huì)給公權(quán)力利用公共利益含義的不確定侵害公民的合法權(quán)益以可乘之機(jī)。因此,應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情,借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),明確界定公共利益的含義。

關(guān)于何為公共利益,各國(guó)法學(xué)家眾說(shuō)紛紜,至今沒(méi)有統(tǒng)一的說(shuō)法。英國(guó)功力主義法學(xué)家邊沁則認(rèn)為公共利益是構(gòu)成共同體的眾多成員的利益的總和。豒德國(guó)學(xué)者羅厚德認(rèn)為公共利益是地區(qū)絕大多數(shù)人的利益。豓美國(guó)社會(huì)法學(xué)家羅斯科·龐德認(rèn)為利益分為三種,即個(gè)人利益、公共利益、社會(huì)利益。其中公共利益是涉及政治組織社會(huì)的生活并以政治組織名義提出的主張、要求和愿望。豔

不僅法學(xué)家的說(shuō)法不一致,各國(guó)和地區(qū)立法對(duì)公共利益的界定也不完全相同。從國(guó)外關(guān)于公共利益的立法內(nèi)容來(lái)看,主要有三種界定方式:一是概括式,英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)均采用此種模式,如德國(guó)《基本法》第14條第3款規(guī)定:只有為了社會(huì)福利才能允許征用。豖二是列舉式,日本采用此種模式,如日本《土地收用法》第3條規(guī)定了35項(xiàng)可以征收土地的公益事業(yè),主要包括公路建設(shè)、堤防、護(hù)岸、及其他設(shè)施;國(guó)家、地方團(tuán)體進(jìn)行的農(nóng)地改造與綜合開(kāi)發(fā)所建的道路、水渠等設(shè)施;鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)、氣象觀測(cè)、電信、電力等等。豗三是概括加列舉式,韓國(guó)采用這種模式,如《韓國(guó)土地征收法》第2條規(guī)定公益事業(yè)是指:(1)有關(guān)國(guó)防、軍事、事業(yè);(2)鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、燃?xì)?、廣播、氣象觀測(cè)等建設(shè)事業(yè);(3)國(guó)家或地方共同團(tuán)體設(shè)立的辦公場(chǎng)所、工廠、研究所、公園、市場(chǎng)等建設(shè)事業(yè);(4)國(guó)家或地方公共團(tuán)體指派的建設(shè)者,由他們所進(jìn)行的住宅建設(shè)事業(yè)或住宅用地事業(yè);(5)根據(jù)其他法律可以征用或使用土地的事業(yè)。豘從上文可以看出盡管各國(guó)關(guān)于公共利益的界定方式不同,內(nèi)容有寬嚴(yán)之分,但交通設(shè)施、公益設(shè)施、軍事設(shè)施、公共設(shè)施以及體育設(shè)施等均包含在內(nèi)。

結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情,我國(guó)對(duì)公共利益的界定可以采取概括加列舉加排除法的立法模式。首先對(duì)公共利益做一個(gè)概括性的規(guī)定,比如公共利益是具有公益性并可以通過(guò)法定程序?qū)崿F(xiàn)的利益。再將交通水利能源供水等公共事業(yè)、科學(xué)教育文化衛(wèi)生體育事業(yè)、文物古跡保護(hù)、國(guó)家機(jī)關(guān)和軍事用地等可以進(jìn)行土地征收的事業(yè)一一列舉出來(lái)。由于社會(huì)生活的復(fù)雜、社會(huì)的發(fā)展,列舉難免掛一漏萬(wàn),所以可以將“其他屬于公共利益的情況”做為兜底條款,確保法律的完備。豙最后,設(shè)一個(gè)排除條款,明確規(guī)定哪些事項(xiàng)不屬于公共利益的范圍,比如商業(yè)目的除外,這樣可以克服列舉的片面性,以達(dá)到對(duì)公共利益的全面、科學(xué)的界定。

三、公共利益審查機(jī)制和審查標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定

由于我國(guó)土地征收中的公共利益沒(méi)有明確的法律規(guī)定,實(shí)踐中缺少公共利益的審查機(jī)制和審查標(biāo)準(zhǔn),一些地方行政機(jī)關(guān)任意解釋公共利益,往往將商業(yè)開(kāi)發(fā)納入土地征收的范圍,濫用土地征收權(quán)的情況屢有發(fā)生。對(duì)此,除了在立法上明確界定公共利益,將其限制在一定的范圍之內(nèi),還要設(shè)定科學(xué)的審查機(jī)制、尋求合理的審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)實(shí)踐中的公共利益進(jìn)行合理的審查,防止行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán),保證土地征收符合公共利益目的,保護(hù)公民的合法權(quán)益。

行政機(jī)關(guān)在用地單位提出用地申請(qǐng)的時(shí)候就應(yīng)進(jìn)行公告,保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。之后舉行聽(tīng)證會(huì),公布相關(guān)材料,聽(tīng)取當(dāng)事人、有關(guān)專(zhuān)家和一般公眾的意見(jiàn)。在聽(tīng)證基礎(chǔ)上,行政機(jī)關(guān)根據(jù)公共利益的審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)具體項(xiàng)目是否符合公共利益目的進(jìn)行審查,并予以公告。另外,我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn),將公共利益的審查納入到司法審查的范圍中來(lái),通過(guò)行政訴訟的方式由法官來(lái)判定行政機(jī)關(guān)根據(jù)公共利益進(jìn)行土地征收的具體行政行為是否合法。豛這種司法救濟(jì)可以作為對(duì)土地征收公共利益目的的事后監(jiān)督。如此,才能更好的避免對(duì)公共利益概念的濫用,防止對(duì)公民合法權(quán)益的損害,保證對(duì)土地這種稀缺資源的合理利用。

關(guān)于公共利益的審查標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)可以借鑒法國(guó)的損益對(duì)比分析方法。損益對(duì)比分析方法是法國(guó)最高行政法院在1971年的“新東城案”判決中正式確立的。后經(jīng)過(guò)1972年的“圣馬利私立醫(yī)院”案,法國(guó)最終通過(guò)判例形成了土地征收公用目的合法性的審查標(biāo)準(zhǔn),即“一項(xiàng)工程只有在對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的損害、工程造價(jià)和可能存在的社會(huì)不利因素或?qū)ζ渌怖嬖斐傻膿p害不超過(guò)其帶來(lái)的利益時(shí),才能被宣告為具有公用目的?！必]這就是說(shuō),在具體實(shí)踐中,對(duì)土地征收中公共利益的審查必須予以量化,量化尺度是如果所要實(shí)現(xiàn)的公共利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于被征收土地權(quán)利人的利益,土地征收就不符合公共利益。如果土地征收造成的損害大于要實(shí)現(xiàn)的公共利益,土地征收的目的同樣也不符合公共利益目的。我國(guó)引入損益對(duì)比分析方法來(lái)作為評(píng)判土地征收公用目的的合法性標(biāo)尺,就可以在具體實(shí)踐中有效的防止行政機(jī)關(guān)任意裁量公共利益,濫用土地征收權(quán)損害公民的合法權(quán)益。

注釋:

①劉光遠(yuǎn),王志彬.新編土地法教程.北京大學(xué)出版社.1999.

②荊月薪.城市土地立法研究.中國(guó)檢察出版社.2006.

③⑨劉國(guó)臻.論我國(guó)土地利用管理制度改革.人民法院出版社.2006.

④豛單莉莉.論我國(guó)征收制度之缺陷及其完善.法制與經(jīng)濟(jì).2009(3).

⑤張冬云.論公共利益的界定.社會(huì)科學(xué)研究.2007(2).

⑥[英]邊沁.道德與立法原理導(dǎo)論.時(shí)殷弘譯.商務(wù)印書(shū)館.2000.

⑦張嚴(yán).征收制度的反向思考.法制與經(jīng)濟(jì).2009(2).

⑧[美]E·博登海默著.鄧正來(lái)譯.法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法.中國(guó)政法大學(xué)出版社.1999.

⑩鄒兆平.外國(guó)與港臺(tái)土地管理制度.中國(guó)國(guó)際廣播出版社.1990.

11 黃河,楊為喬.1998年中國(guó)民法經(jīng)濟(jì)法年會(huì)論文集.陜西人民出版社.1999.

12 王克穩(wěn).論房屋拆遷行政爭(zhēng)議司法審查.中國(guó)法學(xué).2004(4).

14 張莉.法國(guó)土地征收公益性審查機(jī)制及其對(duì)中國(guó)的啟示.行政法學(xué)研究.2009(1).