淺析新時期農村土地流轉問題

齊　潔　游雪原

摘要：新時期，我國農村土地流轉取得了一些成績，一定程度上促進了農村農業(yè)結構調整和產,&qLA;營，推動了土地適度規(guī)模經營，增加了農民收入。但是由于土地的所有權、承包權、經營權和使用權權責不清，相應的制度和法律保障不夠完善等原因，我國農村的土地流轉中仍出現不少的問題。就整體狀況而言，我國農村土地流轉的質量仍處于較低的水平，因此，文章揭示了我國農村土地流轉中存在的問題，并提出了相應的對策。

關鍵詞：農村土地流轉；土地經營權；地域性；市場體系

中圖分類號：F311

文獻標識碼：A

文章編號：1009-2374(2009)17-0064-02

農村土地流轉是生產力發(fā)展的必然結果，是促進農村剩余勞動力向城市轉移，加快城鎮(zhèn)化進程的必然要求，也是實現土地適度規(guī)模經營、發(fā)展現代化農業(yè)收入、增加農民收入、解決“三農”問題的必由之路。因此，只有建立和完善農村土地流轉機制，推動土地合理、有序的流轉，才能轉變農業(yè)發(fā)展方式，加快社會主義新農村建設，落實科學發(fā)展觀。

一、農村土地流轉的相關概念

所謂農村土地流轉是指農村土地承包經營權的流轉，即擁有土地承包權的農民，根據自己的意愿，依法將土地承包經營權以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式有償轉讓給他人或其它合法組織，謀求更高經濟效益的行為。農村土地流轉的范圍既包括耕地、荒地，也包括魚塘、山地等其它農業(yè)用地。它包括以下三點內涵：

1、土地流轉的客體僅限于土地承包經營權，也就是土地使用權。土地流轉后，土地收益權按照土地流轉合同中的規(guī)定分割。

2、土地流轉的前提是堅持社會主義土地公有制，保證土地所有權的穩(wěn)定性；土地流轉整個過程中，土地所有權不變，仍為集體所有。

3、土地流轉必須堅持“依法、自愿、有償”的三大基本原則，要充分尊重農民的意愿，保障農民合法權益。

二、我國農村土地流轉的特點

1、土地流轉主體的多元性。當前參與農村土地流轉的主體除農民外，越來越多的農業(yè)科技人員和擁有資金、管理優(yōu)勢的現代企業(yè)參與到土地流轉中，還有工商企業(yè)、城鎮(zhèn)居民、科研機構、企事業(yè)單位、外資企業(yè)以及個人等。農業(yè)處于由粗放型向集約型的轉變，大量的現代科技、資金和管理融合到農業(yè)的發(fā)展中，培育農業(yè)產業(yè)基地，創(chuàng)建產業(yè)化得龍頭企業(yè)，形成了現代企業(yè)參與與農業(yè)土地經營相結合的新局面。

2、土地流轉方式的多樣性。目前我國農村土地流轉方式主要有轉包、轉讓、互換、反租倒包、股份合作和委托經營等，從發(fā)展的形勢來看，隨著農業(yè)產業(yè)結構的調整，越來越多的農民進入城市從事非農產業(yè)，大量的土地需要流轉。因此，轉包和租賃是現在最主要的兩種形式，而股份合作既保障農民對土地的經營權，又可使農民獲得股金，所以，股份合作是發(fā)展最快、最具潛力的流轉形勢。

3、土地流轉的地域性差異性。(1)城鄉(xiāng)結合部地帶的流轉頻率高，主要以蔬菜種植為主。這主要是由于城鄉(xiāng)結合部地區(qū)農民有著更多的就業(yè)機會；(2)部分偏僻地區(qū)流轉次數多。主要是由于相當一部分農民外出務工，使一些土地撂荒而流向規(guī)模經營者；(3)小城鎮(zhèn)區(qū)域土地流轉規(guī)模小。這主要是因為小城鎮(zhèn)區(qū)域的農民主要是從事兼業(yè)生產，在缺乏有效社會保障制度的支持下，兼業(yè)農民一般不愿意放棄土地。

4、土地流轉速度的加速性和地域擴張性。近年來，由于工業(yè)化和城市化的發(fā)展，農業(yè)產業(yè)結構的調整加快，加之農村大量農民工跨區(qū)域流動、土地農業(yè)經營收入較低、政府大力推動等因素的影響，土地流轉規(guī)模不斷上升，速度有所加快。從小范圍來看，土地流轉的區(qū)域由村內擴張到村外；從大范圍來看，土地流轉區(qū)域由沿海經濟發(fā)達地區(qū)向內陸落后地區(qū)擴張，但是區(qū)域之間規(guī)模與質量的差異較大。

三、我國農村土地流轉中存在的問題

1、農村土地產權界定模糊導致土地流轉缺乏內在動力。首先，作為一個相對完整的土地產權應該包括土地所有權、承包權、使用權等要素，然而根據我國《憲法》、《民法通則》、《農業(yè)法》等法律法規(guī)的規(guī)定，這些權利為不同主體所占有，致使土地產權主體呈現出多樣性、分散性。這種分散的、殘缺的權利使得承包者很難將所承包的土地視為自己的財產，無法最大限度調動其通過流轉土地擴大收益的積極性。其次，關于農村土地“集體所有”的規(guī)定，沒有明確這個“集體”究竟是指“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體”、“村集體”，還是指“小組集體”，這就導致權利主體不明確，占有關系較為混亂。最后，土地的承包期限不穩(wěn)定，20世紀80年代農地的承包期限為十五年不變，而90年代則為十年不變，當上一輪合同到期時，政府則出臺相應的文件，保持土地承包期限三十年不變。

2、農村土地流轉制度的不完善影響了農村土地流轉。從立法層面上來說，我國現行法律、法規(guī)允許農民依法流轉土地，但是對農村土地流轉的主體、范圍、程序、價格、監(jiān)督與管理缺乏明確的規(guī)定，過于籠統(tǒng)，可操作性低，致使現實中土地流轉經常出現許多不良現象。從用法層面上來說，缺少專業(yè)的管理和監(jiān)督農村機構和組織，相關的文件沒有進行登記和備份，致使許多流轉在程序上缺乏法律的保護。由于缺乏完整的土地測量評級、土地估價、土地信用、土地交易和土地合同管理等制度體系，農村土地的流轉受到地方政府的較大控制，使得農地的自由流轉無法有序進行。例如，土地流轉合同不規(guī)范：大多數為口頭約定，即使簽有合同的，內容也過于簡單，對雙方權利與義務、違約責任等缺乏詳盡規(guī)定；土地流轉后，不到相應主管部門履行必要的登記備案手續(xù)；基層政府或組織鉆土地流轉監(jiān)管缺失的空子，違背農民意愿，利用行政手段干預土地流轉，損害農民利益；土地流轉價格扭曲，農民土地收益較低等。

3、農村社會保障體系建設滯后使得農民在流轉土地承包經營權時顧慮重重。在社會保障制度對農地流轉的影響方面，認為當前農村社會保障制度的缺失，使得農地的社會保障功能在農民的預期中至關重要，也因此制約了農戶土地流轉的意愿。在我國，由于城鄉(xiāng)二元體制的影響，社會保障體系無法覆蓋到廣大農村地區(qū)。而通過經營土地，農民不僅獲得基本的衣食，土地經營的收入也直接轉化為“醫(yī)療、養(yǎng)老保險”，因此，土地就是保險，土地就是保障。特別是在就業(yè)壓力持續(xù)增大的情況下，農民更將土地看作“命根子”，不肯輕易流轉土地。

4、農村土地流轉的市場中介組織匱乏，交易成本高，流轉難度大。土地流轉中介組織的匱乏主要表現在：缺少收集、發(fā)布土地流轉供需信息的服務機構，信息傳播范圍有限，常常出現“想賣的找不到想買的，想買的找不到想賣的”的現象；缺少相應的專業(yè)土地和地價評估機構，土地價格容易被扭曲，農民經濟利益得不到切實保護；缺少為大規(guī)模土地流轉提資金支持的金融機構、土地法律事物咨詢機構以及降低風險保險機構。這些因素都直接降低了土地流轉的速度與效率，影響了土地流轉的規(guī)模和質量。

四、做好農村土地流轉工作的對策

1、推進農村集體土地產權制度改革，明晰農村集體土地產權。一是要明確、強化農民的土地產權的主體地位，給予農民包括占有權、使用權、受益權和處分權在內的完整的承包經營權。二是要強化土地承包經營權的物權屬性，以法律的手段將土地經營權確定為財產權，為其進入市場流通提供法律依據。這樣既有利于保持農村土地承包關系的長期穩(wěn)定，又有利于保護農民的合法權益。三是將農村土地的承包期限以文件的形式確定下來，增加農民對農村土地流轉的動力。

2、加強土地流轉的管理與監(jiān)督，完善農村土地流轉制度。土地流轉關系到農民的切身利益，處理不善很容易引發(fā)矛盾與糾紛，所以政府應該積極主動的做好土地流轉的引導、管理、監(jiān)督和服務工作。首先，設立專門的機構負責土地流轉，明確責任；其次，制定和實施農村土地流轉的登記備案制度與信息庫，及時掌控土地流轉的動態(tài)；再者，明確土地流轉的程序與手續(xù)，加強對農地流轉的審查監(jiān)督；指導土地流轉雙方簽訂規(guī)范的合同，形成穩(wěn)定的流轉關系；建立農村土地流轉仲裁制度，妥善處理好土地流轉過程中各種糾紛。

3、注重培育農村土地流轉的市場體系。農村土地流轉的市場化要求政府扮演好監(jiān)督者和引導者的角色，減少行政干預，更多的運用經濟手段，依靠市場進行調節(jié)。要充分發(fā)揮市場作用，就必須建立多功能的土地流轉中介組織。這些中介組織不僅可以通過自身交易信息網絡對外發(fā)布土地流轉的數量、價格等信息，溝通買賣雙方的聯系，提高交易成功率，還可以為農民提供價格評估、信貸、法律、保險等服務，降低土地流轉的市場風險。

4、逐步建立以農村社會保障體系為核心的失地農民保障機制，營造良好的外部環(huán)境。對于農民來說轉出土地將面臨很大風險，因此政府應該通過土地換社保等多種形式為失地農民提供最低生活保障、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和失業(yè)保險，解決失地農民的生存問題。此外，政府還應為失地農民提供必要的再就業(yè)勞動技能培訓，放寬其進入城市從事非農產業(yè)的標準，增強其發(fā)展能力。

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