西部生態(tài)補(bǔ)償制度缺失及重構(gòu)

呂志祥 劉嘉堯

摘要:西部的生態(tài)保護(hù)對(duì)我國(guó)乃至亞洲均具有重大的意義,由于西部地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償制度存在缺失,生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題已成為影響西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)的主要問(wèn)題之一。只有結(jié)合西部地區(qū)生態(tài)的特殊性、現(xiàn)狀與社會(huì)構(gòu)成,分析西部地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償面臨的制度性困境,才能從制度重構(gòu)的視角探尋符合西部地區(qū)現(xiàn)實(shí)情況的生態(tài)補(bǔ)償之路。

關(guān)鍵詞:西部地區(qū);生態(tài)補(bǔ)償;補(bǔ)償制度

中圖分類(lèi)號(hào):F062.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

Study on the Deficiency and Reconstruction of Ecological Compensation

Mechanism in Western China

LV Zhi-xiang,LIU Jia-yao

(School of Humanities, Lanzhou University of Technology,Lanzhou 730050,China)

Abstract: The ecological protection in Western China is very important for the whole country and Asia. Whereas, ecological compensation system of western region exists serious deficiencies, and ecological compensation has become one of the main issues influencing ecological construction.Only if analyze institutional difficulties that ecological compensation faces by considering specificity, status quo and community constitute, can we find the right compensation way of western region from the viewpoint of system reconfiguration.

Key words:western region; ecological compensation; compensation mechanism

一、西部實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾院途o迫性

從法律的視角看,所謂生態(tài)補(bǔ)償是指為了恢復(fù)、維持和增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能,國(guó)家對(duì)導(dǎo)致生態(tài)功能減損的自然資源開(kāi)發(fā)或利用者收費(fèi)(稅)以及國(guó)家或生態(tài)受益者對(duì)以改善、維持或增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能為目的而做出特別犧牲者給予經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)形式的補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償法律制度是利用宏觀調(diào)控管理政策和法律手段調(diào)整相關(guān)主體環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系,促進(jìn)環(huán)境外部成本內(nèi)部化,實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源有償使用的重要制度和手段。顯然,生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖菫榱嘶謴?fù)、維持和增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能。這個(gè)目的以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向,不但要對(duì)已有的生態(tài)之債進(jìn)行償還,也要對(duì)恢復(fù)后的生態(tài)功能進(jìn)行維持。

我國(guó)西部地區(qū)海拔高,地貌特征復(fù)雜;土地資源豐富,再生資源潛力巨大;非再生資源總量豐富,品種齊全;氣候類(lèi)型多樣,又是我國(guó)大江大河的發(fā)源之地,具有較高的生態(tài)價(jià)值。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源開(kāi)發(fā)的進(jìn)行,我國(guó)西部面臨著前所未有的生態(tài)問(wèn)題與潛在的危機(jī)。雖然具有生態(tài)補(bǔ)償意義的生態(tài)工程相繼啟動(dòng),但沒(méi)有形成系統(tǒng)的法律制度,很難有效解決西部地區(qū)生態(tài)的特殊問(wèn)題。所以,在我國(guó)西部地區(qū)實(shí)施特定的生態(tài)補(bǔ)償可以在一定程度上解決或緩解相應(yīng)的矛盾,達(dá)到開(kāi)發(fā)與保護(hù)的有序與平衡。生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系涉及兩個(gè)主體:一個(gè)是補(bǔ)償實(shí)施主體,一個(gè)是補(bǔ)償接受主體。對(duì)于負(fù)外部性行為,生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體和接受主體分別是導(dǎo)致生態(tài)功能減損的自然資源開(kāi)發(fā)利用者和生態(tài)功能減損區(qū)域及國(guó)家,對(duì)于正外部性行為,生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體是國(guó)家或生態(tài)服務(wù)功能受益者。對(duì)于負(fù)外部性行為的補(bǔ)償依據(jù)是導(dǎo)致了生態(tài)功能的減損,對(duì)于正外部性行為的補(bǔ)償依據(jù)是有目的地改善、維持或增強(qiáng)了生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能,主要以經(jīng)濟(jì)(如金錢(qián)、實(shí)物等)和非經(jīng)濟(jì)(如技術(shù)、興辦企業(yè)、勞動(dòng)力安置等)形式補(bǔ)償。[1] “恢復(fù)、維持和增強(qiáng)”作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康脑谖覈?guó)西部也顯得尤為重要。

1.我國(guó)西部生態(tài)環(huán)境具有脆弱性與不可恢復(fù)性。據(jù)勘察顯示,我國(guó)西部地區(qū)雖然是全球環(huán)境資源豐富的地區(qū)之一,但也是最脆弱的地區(qū)。西部地區(qū)的土壤、地質(zhì)、氣候生態(tài)具有不穩(wěn)定性,同時(shí)西部的生態(tài)環(huán)境敏感性對(duì)人類(lèi)活動(dòng)具有快速反應(yīng)的特性,直接反映了產(chǎn)生生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的可能性較大,其脆弱性與不穩(wěn)定性決定了西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境具有難以恢復(fù)與不可再生性,[2]西部的生態(tài)環(huán)境一旦破壞將造成難以彌補(bǔ)的損失。

2.我國(guó)西部生態(tài)所面臨的問(wèn)題日趨嚴(yán)峻。首先,西部的水土流失嚴(yán)重,土地沙漠化不斷擴(kuò)大。20世紀(jì)末,全國(guó)水土流失面積為179萬(wàn)平方千米,西部地區(qū)水土流失面積約占全國(guó)水土流失總面積的2/3。同時(shí),沙漠化土地與潛在沙漠化土地占全區(qū)總土地面積的18%,水土流失和沙漠化已造成了嚴(yán)重的后果。其次,西部草場(chǎng)退化嚴(yán)重,森林資源減少。由于自然條件嚴(yán)酷以及嚴(yán)重超放牧導(dǎo)致了西部地區(qū)草原退化與沙化;森林儲(chǔ)備雖然巨大,但開(kāi)發(fā)單一,利用率低,浪費(fèi)嚴(yán)重。最后,人類(lèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)加劇了對(duì)西部生態(tài)環(huán)境的破壞。隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施,我國(guó)西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展迎來(lái)了前所未有的機(jī)遇,但伴隨人口的增長(zhǎng)、旅游資源的開(kāi)發(fā)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加快,資源開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)強(qiáng)度必將超速,這些都將給西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重的沖擊和巨大的壓力。

二、西部生態(tài)補(bǔ)償制度的缺失

1.國(guó)家立法體系上的缺陷。我國(guó)還沒(méi)有“環(huán)境基本法”,而《環(huán)境保護(hù)法》又非常明顯的輕視生態(tài)保護(hù)問(wèn)題。由于當(dāng)時(shí)的立法背景,《環(huán)境保護(hù)法》偏重于污染防治,只規(guī)定了對(duì)排污行為所產(chǎn)生的負(fù)外部經(jīng)濟(jì)進(jìn)行收費(fèi),而沒(méi)有考慮對(duì)生態(tài)保護(hù)行為所產(chǎn)生的正外部性進(jìn)行補(bǔ)償。其他諸如自然資源保護(hù)的單行法對(duì)生態(tài)保護(hù)的力度也明顯不夠。主要表現(xiàn)在自然資源保護(hù)法律中資源有償使用原則未體現(xiàn)資源生態(tài)效益價(jià)值,對(duì)開(kāi)發(fā)利用自然資源的主體應(yīng)承擔(dān)的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)未作規(guī)定以及資源保護(hù)法律的有些規(guī)定不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面。

新刑法雖然將環(huán)境犯罪獨(dú)立出來(lái)進(jìn)行規(guī)定,但生態(tài)保護(hù)的指導(dǎo)思想并沒(méi)有貫徹始終。有些罪名注重保護(hù)的是人身和財(cái)產(chǎn),對(duì)生態(tài)利益的損失沒(méi)有納入考慮的范圍(《刑法》第338 條重大環(huán)境污染事故罪)——若沒(méi)有人身傷亡和財(cái)產(chǎn)重大損失,即使造成了重大環(huán)境污染也不構(gòu)成重大環(huán)境污染事故罪。[3]這與該罪設(shè)立的目的是為了保護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益,包括清潔、舒適的環(huán)境權(quán)益和合理開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境資源保護(hù)權(quán)益等相違背。還有一些罪名如盜伐、濫伐林木罪等環(huán)境犯罪的規(guī)定也有類(lèi)似的問(wèn)題。

2.西部地方法律法規(guī)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定的相對(duì)模糊。與西部生態(tài)環(huán)境緊密相關(guān)的地方立法,在本地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方面的規(guī)定同樣顯得相對(duì)模糊,缺乏應(yīng)有的確定性和可操作性。很多條例只規(guī)定了什么情況下應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償,但并沒(méi)有說(shuō)明具體的補(bǔ)償金額與方式。同時(shí),基于西部地區(qū)的生態(tài)的脆弱性與難以修復(fù)性,對(duì)于西部生態(tài)補(bǔ)償主體的要求必須嚴(yán)格控制,凡是對(duì)于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響的主體都必須納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂犞畠?nèi),即使是國(guó)家和集體實(shí)施的出于公眾利益但屬于外部不經(jīng)濟(jì)性行為,也應(yīng)對(duì)相應(yīng)的受損群體進(jìn)行補(bǔ)償,但在西部地方的條例中往往忽視了這一點(diǎn)。有些地方為了加快地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,用優(yōu)惠政策吸引投資建廠,但在追求經(jīng)濟(jì)效益的時(shí)候往往忽視了生態(tài)效益的損失。顯然,這種生態(tài)補(bǔ)償立法的缺憾,導(dǎo)致了在西部生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的空白,尤其是在負(fù)外部性行為的處理中,容易因?yàn)槿藶橐蛩囟绊懎h(huán)境的公平。

3.西部地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,難以起到“恢復(fù)、維持和增強(qiáng)”的效果。西部生態(tài)補(bǔ)償采取全國(guó)“一刀切”的政策設(shè)計(jì),導(dǎo)致西部地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)常是“低補(bǔ)償”甚至出現(xiàn)“踩空”現(xiàn)象。中央政府在森林資源保護(hù)和恢復(fù)以及天然林保護(hù)、退耕還林、保護(hù)區(qū)建設(shè)、公益林補(bǔ)償?shù)确矫嫱度肓瞬糠仲Y金,但是在上述資金中,只有公益林補(bǔ)償基金是真正意義上的生態(tài)補(bǔ)償資金,并執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)(75元/Km2 ),其余的天然林保護(hù)、退耕還林(還草)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等生態(tài)工程建設(shè)國(guó)撥資金中有一小部分作為生態(tài)補(bǔ)償支付給相應(yīng)農(nóng)戶。同時(shí),這些補(bǔ)償還沒(méi)有考慮西部地區(qū)高成本的因素。[4]

從西部地區(qū)森林面積、蓄積在全國(guó)中的比例和西部的生態(tài)地位來(lái)看,應(yīng)該擴(kuò)大補(bǔ)償面積,提高補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。又如我國(guó)三江源地區(qū),源區(qū)退耕還草(林) 補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)是參照青海省歷來(lái)草原建設(shè)資金按戶投入的方式,源區(qū)地處偏遠(yuǎn),運(yùn)距長(zhǎng)、成本高、花費(fèi)大。以目前補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)只能修建低檔次的房屋,而且以戶補(bǔ)助造成人為的不公平現(xiàn)象。同時(shí),源區(qū)高寒缺氧,不少地方土層薄、降水少,植被生長(zhǎng)期短、修復(fù)期長(zhǎng),草場(chǎng)禁牧五年效果不明顯。另外,就西部的平均消費(fèi)水平和投資成本方面來(lái)看,對(duì)西部地區(qū)的投入應(yīng)高于國(guó)內(nèi)平均水平。再次,由于西部地區(qū)交通不便,生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境比較惡劣,生活、工作成本都高于其他地方,西部的生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度肜響?yīng)高于全國(guó)其它地區(qū)。

4.補(bǔ)償方式的局限性導(dǎo)致部分公民財(cái)產(chǎn)權(quán)與發(fā)展權(quán)的受損。我國(guó)西部地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償方式以貨幣補(bǔ)償為主,以一些項(xiàng)目工程為表現(xiàn)形式(退耕還林、天保工程),與這些工程配套的補(bǔ)償政策通常固定為5-8年,在此期間對(duì)相應(yīng)主體發(fā)放固定金額的補(bǔ)償金。這種補(bǔ)償方式缺乏穩(wěn)定性,時(shí)限一過(guò)受償主體就很難得到生活保障,而自己賴以生存的生態(tài)資源也已另有歸屬,這種情況在我國(guó)的大江大河源區(qū)經(jīng)常發(fā)生。在三江源地區(qū),為了保護(hù)環(huán)境,防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的生態(tài)環(huán)境價(jià)值減損,政府對(duì)源區(qū)林木所有人的林木所有權(quán)進(jìn)行限制,不能隨意砍伐甚至不能砍伐,這對(duì)財(cái)產(chǎn)所有人構(gòu)成一種直接的經(jīng)濟(jì)損失。同時(shí),政府通過(guò)公用征收等方式來(lái)進(jìn)行生態(tài)維護(hù),必將給當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)發(fā)展權(quán)的限制。[5]對(duì)國(guó)家限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的這些區(qū)域,其發(fā)展權(quán)的受限應(yīng)由國(guó)家、開(kāi)發(fā)地區(qū)、受益企業(yè)和個(gè)人給以多方面長(zhǎng)效性的生態(tài)補(bǔ)償。如果繼續(xù)按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),以固定的模式進(jìn)行西部地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償,受償體(大多數(shù)為農(nóng)牧民)在補(bǔ)償屆滿后,由于沒(méi)有相應(yīng)的技術(shù)扶持,難以在社會(huì)找到立足點(diǎn),很容易重操舊業(yè),對(duì)環(huán)境造成新一輪的破壞,或者加劇西部地區(qū)的貧困程度。

三、重構(gòu)西部生態(tài)補(bǔ)償制度的政策建議

1.出臺(tái)“環(huán)境基本法”或環(huán)境法典。生態(tài)補(bǔ)償立法的缺失是限制和阻礙生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的主要原因之一,應(yīng)盡快出臺(tái)環(huán)境基本法或環(huán)境法典,建立權(quán)威、高效、規(guī)范的管理機(jī)制,促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作走上法制化、規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的軌道,并以此將補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)等以法律的形式確定下來(lái)。僅就生態(tài)補(bǔ)償而言,應(yīng)當(dāng)建立以下原則:第一,污染者付費(fèi),受益者補(bǔ)償原則。第二,生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓皆瓌t。第三,生態(tài)補(bǔ)償中的代際公平原則。第四,直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償相結(jié)合的原則。第五,可持續(xù)發(fā)展原則。

2.加強(qiáng)西部地區(qū)橫向生態(tài)補(bǔ)償力度,完善省際之間的投資轉(zhuǎn)移機(jī)制。我國(guó)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償渠道主要有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)基金兩種,其中財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是最主要的生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源。但這種完全由中央政府買(mǎi)單的方式顯然與“受益者付費(fèi)”的原則不協(xié)調(diào),不僅沒(méi)有調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性,而且使許多地方產(chǎn)生了依賴思想。我國(guó)西部地區(qū)提供的生態(tài)環(huán)境公共物品和服務(wù)對(duì)中、東部地區(qū)具有正的外部經(jīng)濟(jì)性,所以,要對(duì)中、東部地區(qū)生態(tài)環(huán)境受益部分進(jìn)行貨幣計(jì)量,使受益方對(duì)實(shí)際受益進(jìn)行支付,從GDP 中拿出一定的比例用于我國(guó)西部地區(qū)的發(fā)展援助。通過(guò)補(bǔ)償,可以減緩我國(guó)西部地區(qū)因貧困和生存壓力而破壞生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),從資金上支持和保證西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變,為我國(guó)西部居民提供更多的生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)。

根據(jù)誰(shuí)受益,誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t,建立科學(xué)的生態(tài)價(jià)值評(píng)估體系,對(duì)于接受西部生態(tài)利益的中、東部省份采取統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn),通過(guò)稅收與財(cái)政分流等方式,采取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)形式,以省際之間的橫向補(bǔ)償彌補(bǔ)來(lái)加強(qiáng)我國(guó)西部地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?達(dá)到一種共贏的局面。具體而言,可以從以下幾方面著手來(lái)加強(qiáng)省際之間的生態(tài)補(bǔ)償力度:一是對(duì)下游用水地區(qū)增加征收水費(fèi),使下游用水地區(qū)從上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)治理所獲得的轉(zhuǎn)移性收益再返回于我國(guó)西部土地退化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理;二是對(duì)下游地區(qū)的投資者或生產(chǎn)者征收上游資源維護(hù)費(fèi)。付出適當(dāng)?shù)纳嫌钨Y源維護(hù)費(fèi)等于是一種遠(yuǎn)程投資,上游西部地區(qū)的自然資源的改善可以大幅度減少防洪治水開(kāi)支,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,這將是有雙贏性質(zhì)的投資。三是在下游開(kāi)征生態(tài)稅。近年來(lái),西方各國(guó)陸續(xù)開(kāi)征了各種生態(tài)稅種,不少國(guó)家建立了一整套生態(tài)稅制,將稅收用于環(huán)境保護(hù),并收到了良好的效果。

3.創(chuàng)新西部特有的生態(tài)補(bǔ)償方式,提供長(zhǎng)效的補(bǔ)償機(jī)制。第一,政策補(bǔ)償,“給政策,也是一種補(bǔ)償”。第二,項(xiàng)目補(bǔ)償,政府和補(bǔ)償者為西部地區(qū)受補(bǔ)償者提供項(xiàng)目,將補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)化成為技術(shù)項(xiàng)目和產(chǎn)品。第三,培訓(xùn)與技術(shù)補(bǔ)償,對(duì)西部地區(qū)受補(bǔ)償者無(wú)償提供技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo),提高其生產(chǎn)技能和管理組織水平,使他們掌握更多的生存本領(lǐng)。第四,共同開(kāi)發(fā)補(bǔ)償,共同開(kāi)發(fā)是指生態(tài)補(bǔ)償主體與受償主體共同開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)由受償者保護(hù)的生態(tài)資源,基于生態(tài)資源的生態(tài)價(jià)值和生態(tài)補(bǔ)償制度將受償體的利益納入實(shí)體的利益之中,以實(shí)現(xiàn)西部的可持續(xù)發(fā)展。第五,道德補(bǔ)償,道德補(bǔ)償是一種保護(hù)生態(tài)環(huán)境理念的教育和樹(shù)立在公民心中的道德要求。保護(hù)生態(tài)環(huán)境、補(bǔ)償生態(tài)資源是每個(gè)公民的義務(wù)。法律僅僅是手段,形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理念,使西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境的破壞者進(jìn)行自覺(jué)補(bǔ)償才是目的。

4.確立清晰的產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償關(guān)系,保障西部公民的基本權(quán)利。通過(guò)完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖侄?可以很好地解決西部公民的環(huán)境權(quán)、生存權(quán)與發(fā)展權(quán)之間的矛盾。但是在我國(guó)西部的生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)這三種權(quán)利“撞車(chē)”的尷尬局面。由于沒(méi)有清晰的產(chǎn)權(quán)界定與善后政策,我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償很難走上協(xié)調(diào)國(guó)家所有權(quán)與個(gè)體所有權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)益與環(huán)境權(quán)益、個(gè)體權(quán)益和社會(huì)權(quán)益之間的道路。也只有根據(jù)中國(guó)各地的現(xiàn)實(shí)情況,尊重公民的個(gè)人權(quán)利,設(shè)計(jì)人性的生態(tài)補(bǔ)償制度,才能及時(shí)、合理、合法地解決環(huán)境權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的關(guān)系。例如在我國(guó)西部地區(qū)實(shí)施的退耕還林(草)的過(guò)程中,對(duì)于農(nóng)戶在退耕還林(草)中所形成的產(chǎn)權(quán),不僅包括對(duì)林草的所有權(quán),而且林草的依法轉(zhuǎn)讓、出租、入股經(jīng)營(yíng)、抵押和收益等權(quán)利也應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償估算并考慮劃入補(bǔ)償范圍。[6]所以在補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容上應(yīng)參考西部公民的利益和意愿,對(duì)“還二、還三甚至更多”的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。建立起農(nóng)戶對(duì)退耕地林草的排他性產(chǎn)權(quán),可以實(shí)現(xiàn)林草資源的長(zhǎng)期最優(yōu)配置,可以使西部農(nóng)戶對(duì)生態(tài)補(bǔ)償做出合理的預(yù)期和正確的成本估算,可以使農(nóng)戶在制度化的經(jīng)濟(jì)利益刺激下,使西部生態(tài)逐步改善。確定并尊重西部公民的生態(tài)效益產(chǎn)權(quán)是一個(gè)西部生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施的前提條件,也是明確生態(tài)效益補(bǔ)償法律關(guān)系主體責(zé)、權(quán)、利的關(guān)鍵性因素。因此,要完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,就必須明確自然產(chǎn)權(quán)關(guān)系,只有用法律的形式確認(rèn)生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域居民的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán),才能更好地調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)居民進(jìn)行生態(tài)環(huán)境管護(hù)的積極性。

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(責(zé)任編輯:劉春雪)