農村社會養(yǎng)老保險制度新選擇

公維才

摘要:我國農村社會養(yǎng)老保險不能順利開展的直接原因在于農保制度供給不力,如相關制度未能及時修訂等。當前,由于農民分化為純農戶、農民工和失地農民,在制度供給上也應針對不同農民實行分類制度保障,只有這樣才能更好地保障農民老有所養(yǎng)。

關鍵詞:農村社會養(yǎng)老保險;制度供給;分類保障

中圖分類號:F323.89 文獻標識碼:A

The New Choice of Rural Social Endowment Insurance System

GONG Wei-cai

(Business School of Liaocheng University, Liaocheng 252059,China)

Abstract: A direct reason that China′s rural social endowment insurance cannot be successfully carried out is inadequate supply of agricultural insurance system, such as failure to amend other related systems. At present, because farmers differentiate into farmers, migrant workers and landless farmers, supply in system should also focus on a different classification system to protect the peasants, which is the only way to guarantee farmers ′ sense of security.

Key words:rural social endowment insurance; supply of system; classification security

2007年8月,勞動保障部聯(lián)合民政部、審計署發(fā)布《關于做好農村社會養(yǎng)老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》,要求對農村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“農保”)工作進行清理,理順管理體制;對農?；疬M行全面審計,摸清底數(shù),并研究提出推進農保工作的意見。這標志著自1998年以來停擺十年的農村社會養(yǎng)老保險有“復蘇”的跡象,探索低參保率的制約機制必將有利于農保的“復蘇”。

一、農保低參保率的直接原因:制度供給不力

以什么樣的制度規(guī)范農民參保會有不同的效果。以“新農合”和“農?！毕啾?前者得到了農民的普遍擁護,參合率達到90%以上,基本實現(xiàn)了全覆蓋;而后者卻始終在低水平徘徊。制約農民低參保率的原因是復雜的,但制度供給的匱乏無疑首當其沖。

第一,《基本方案》未充分體現(xiàn)政府的經濟責任,制約了農民參保。當前我國農保實施的根據(jù)依然是1992年由民政部頒布的《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《基本方案》),其規(guī)定“資金籌集堅持以個人交納為主,集體補助為輔,國家給予政策扶持的原則。個人交納要占一定比例,集體補助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付,國家予以政策扶持,主要是通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支體現(xiàn)”。也就是說農保繳費主體是農民、集體與國家,不過后兩者作用的發(fā)揮都依賴于強大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經濟體。但自市場經濟體制改革以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多改制為民營企業(yè),這就導致農保中“集體補助為輔”在許多地方成為空話,“國家予以政策扶持”也沒了載體,結果農保成為農民的自我養(yǎng)老保障。這嚴重地阻礙了農保的發(fā)展。從現(xiàn)存5 000多萬參保農民大多具有集體補助也可反證,僅靠農民自身不可能真正實現(xiàn)農保的發(fā)展。

第二,《基本方案》未及時修訂,制約農民參保?！痘痉桨浮奉C布之初具有可行性:當時高利息率可以保證在低交費、低物價的情況下確保資金的保值增值,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等集體經濟也可以適當交費,因此可以預見未來農民依靠養(yǎng)老保險金一定程度上彌補生活所需。但此后不久,我國的存款利息率不斷下降,物價上漲,原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也大多私有化,加之管理中的漏洞,資金難以保值,更遑論增值。在這種情況下制度未能與時俱進,最終導致絕大多數(shù)農民被排斥在了制度保障之外。

也許有人會說,制度一旦頒布不能隨意修改。這無疑是正確的,但同時也要強調,當制度已不適應需要時就必須修訂。這一點從政府對國有企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險制度的不斷完善上可見一斑,相對于8年內國有企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的兩度調整,農村社會養(yǎng)老保險制度在農村發(fā)生較大變化的情況下17年卻未見修改,不能不說是一種遺憾。

二、農保制度的新選擇:分類保障

當前,農民已分化為純農戶、農民工和失地農民。正是基于農民分化的實際,《基本方案》已不能適應其變化的需求,根據(jù)農民的不同特點進行分類保障是較為可行的制度選擇。

第一,“基礎養(yǎng)老保險”+“附加養(yǎng)老保險”——純農戶社會養(yǎng)老保險模式。在我國,純農戶的收入水平總體上仍呈現(xiàn)出東、中、西部三大地區(qū)由高到低的趨勢。假定農民收入構成中剔除工資性收入即為純農戶的收入,則東、中、西部純農戶收入分別為2 522.2元、1 903.96元、1 704.39元,東部地區(qū)分別是中部和西部地區(qū)的1.32倍和1.48倍(國家統(tǒng)計局,2006)。這種差距就要求形成適合不同純農戶的保險模式:即在保障所有純農戶最低生活水平的基礎上,鼓勵經濟條件較好的農民參加附加養(yǎng)老保險,這一模式可表示為:“基礎養(yǎng)老保險”+“附加養(yǎng)老保險”。

“基礎養(yǎng)老保險”的基本特點是廣覆蓋、低保障、強制性。保險資金的籌集由純農戶、地方政府、中央政府共同負擔。在地方政府與中央政府的出資比例上,應是經濟發(fā)達地區(qū)的地方政府多出資,中央政府少出資,甚至不出資;而經濟欠發(fā)達,特別是落后地區(qū)的地方政府應該少出資,甚至不出資,完全由中央政府補貼。這種制度設計充分體現(xiàn)了各級政府在社會養(yǎng)老保險中的責任,也符合“國際慣例”,因為據(jù)對131個實施農村社會養(yǎng)老保險國家的統(tǒng)計,有129個國家由政府出大頭,農民出小頭,政府在其中的責任不可或缺。

“附加養(yǎng)老保險”的基本特點是不平衡性、自愿性。由于各地純農戶收入,以及集體經濟發(fā)展狀況不同,對于農民收入較高,或集體經濟發(fā)展較好的富裕地區(qū)可設計出不同的繳費與享受水平檔次的“附加養(yǎng)老保險”,以吸引不同收入水平的農民參保。與“基礎養(yǎng)老保險”的強制性不同,“附加養(yǎng)老保險”的參保是自愿的,其籌資主體主要是農民自身,以及(或)集體經濟較好的集體經濟組織,且這種保險采取完全積累的個人賬戶,誰參保,誰受益。

第二,“個人賬戶”+“社會統(tǒng)籌賬戶”——農民工社會養(yǎng)老保險模式。由于農民工在收入、職業(yè)、居住方式等方面與城鎮(zhèn)職工有相似之處,而目前,我國城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險(簡稱“城?！?采取的是“個人賬戶”+“社會統(tǒng)籌賬戶”相結合的模式,所以對于農民工,特別是進城農民工的社會養(yǎng)老保險模式的選擇,可依然借鑒這種模式,但又有區(qū)別,其差異主要體現(xiàn)在繳費主體與社會統(tǒng)籌賬戶的層次上。

1.繳費主體的具體安排。事實上,隨著就業(yè)的復雜化,農民工本身具體分化為業(yè)主層、個體勞動者層和雇工層。所以,與城保相比,農民工的“個人賬戶”與“社會統(tǒng)籌賬戶”的出資主體顯得相對復雜。

農民工的“個人賬戶”可完全由個人(個體勞動者、業(yè)主)出資,或由個人(雇工)與雇傭者(無論是單位,還是個人)共同出資構成。之所以個體勞動者與業(yè)主的“個人賬戶”完全由其個人繳納,是因為他們自身占有了全部剩余勞動成果;而雇工的“個人賬戶”由其本人與雇傭者共同出資,是因為雇工得到的僅僅是勞動力價值,其剩余勞動由雇傭者占有,因而雇傭者有必要以剩余勞動的一部分貼補雇工的“個人賬戶”。農民工的“社會統(tǒng)籌賬戶”則由政府出資(針對個體勞動者,因為他們已合法納稅),或政府與個人(針對業(yè)主,因為他們除納稅外,又占有了由工人創(chuàng)造的剩余價值)共同出資,或政府與雇傭者(針對雇工,因為雇傭者占有了雇工創(chuàng)造的剩余價值)共同出資。

2.提高社會統(tǒng)籌賬戶層次,促進農民工社會養(yǎng)老保險發(fā)展。在方案設計上,農民工社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶與城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶存在重大區(qū)別:前者僅限于市、縣統(tǒng)籌,而后者則分屬省級統(tǒng)籌。這種區(qū)別是改革的著力點,但又不是向城鎮(zhèn)看齊。

(1)農民工社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶必須實行全國統(tǒng)籌。因為農民工的跨省流動性較強,已占41.11%(李強,2004)。如果統(tǒng)籌僅限于省內,甚至市縣內,且不能隨農民工的流動有效轉移,其結果只能是農民工在A地被扣除的一部分必要勞動因其流動到B地而無法獲得,這顯然是對農民工勞動的剝奪。而實行全國統(tǒng)籌,農民工無論在何處謀職,都能獲得由社會統(tǒng)籌賬戶提供的基礎養(yǎng)老金,有利于提高農民工的保障水平。

(2)在全國統(tǒng)籌基礎上,實行繳費年限累計,只要在退休前累積或補齊15年,就應享受相應保險待遇,而不是如《關于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險有關問題的通知》(勞社部發(fā)[2001]20號,簡稱《通知》)規(guī)定“凡重新就業(yè)的,應重新參加養(yǎng)老保險”。如果在全國統(tǒng)籌基礎上,實施繳費年限累積或補繳,可大大提高其參保積極性。

(3)建立農民工返鄉(xiāng)調整機制。據(jù)統(tǒng)計,80%的農民工要回到生他養(yǎng)他的故里,以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險標準所保障的生活水平對返鄉(xiāng)農民無疑是相對較高的。因而,一旦農民工返鄉(xiāng),而又沒有完成15年的繳費,在繳費年限及支付水平上可作適當調整,如繳費年限降為10年,同時執(zhí)行較低的支付標準。而對于那些繳費年限處于最低(10年)和最高(15年)之間的農民工,同樣作適當調整,以與繳費年限相應的比例支付。

第三,“個人賬戶”+“基礎養(yǎng)老金賬戶”+“儲備金賬戶”——失地農民社會養(yǎng)老保險模式。與市民相比,失地農民的整體素質和在城鎮(zhèn)的就業(yè)能力都相對較低,這就要求對失地農民建立相應的社會養(yǎng)老保險方案,以確保其安全養(yǎng)老。根據(jù)年齡,失地農民可分為三類,一是未成年人(18歲以下),二是年輕人(男18-45歲,女18-40歲),三是中年人(男45-60歲,女40-55歲)及老年人(男60歲以上,女55歲以上)。對于未成年人,其首要問題是教育,通過教育培訓,增強其在城市的就業(yè)能力;對于年輕人,其首要問題是就業(yè)安置,通過就業(yè),特別是納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系,其他保障(含社會養(yǎng)老保險)也隨之確立;對于中年人、老年人,因年齡與技術等原因,納入正軌渠道就業(yè),參加城保都比較困難。因此,失地農民的社會養(yǎng)老保險主要是針對中年人、老年人的,其社會養(yǎng)老保險模式為“個人賬戶”+“基礎養(yǎng)老金賬戶”+“儲備金賬戶”。

1.建立失地農民的“個人賬戶”,其費用以個人繳納為主,為調動失地農民參保的積極性,集體可從土地補償費(土地集體所有權權益的體現(xiàn))中給予適當補貼。個人賬戶實行完全積累制,在參保者達到退休年齡后方可支取,且根據(jù)賬戶儲存額與平均余命逐月發(fā)放。如參保人在達到退休年齡前就死亡的,其個人賬戶儲存額由其指定受益人繼承;如超過平均余命,其養(yǎng)老保險金則由儲備金賬戶提供。

2.建立“基礎養(yǎng)老金賬戶”,賬戶資金主要由土地補償費構成。土地補償費作為集體土地所有權權益的體現(xiàn),其用途一方面可以由集體興辦實業(yè),為失地農民提供就業(yè)機會;另一方面也可以用于公益事業(yè),而為失地農民建立社會養(yǎng)老保險賬戶就是其一。

3.建立“儲備金賬戶”,其資金來源有二:一是由集體從土地補償費用中支付少部分,二是由地方政府提供大部分。因為按《土地管理法》規(guī)定,農村集體所有的土地只有經過國有“變性”后方可出讓,而出讓后的增值收益則主要由地方政府占有,這顯失公允。農民理應享有工業(yè)化、城市化發(fā)展的成果,其形式之一就是政府從土地增值收益中拿出一部分補貼儲備金賬戶。

三、強化政府責任,重塑農村社會養(yǎng)老保險制度

在農保制度建設上,政府起著至關重要的作用。只有強化政府相關責任,才能真正實現(xiàn)農保制度的變革,使農民真正老有所養(yǎng)。具體體現(xiàn)在農保制度中,一是要完善法律法規(guī),二是強化管理與監(jiān)督。

第一,完善養(yǎng)老保險法律。長期以來,盡管我國在社會保險領域已頒布大量的行政法規(guī)、規(guī)章和相關文件,但一直沒有一部統(tǒng)一基礎性立法,這也加劇了制度的波動性。在社會保險法的制定上,應由全國人大常委會頒布《社會保險法》,國務院據(jù)此制定《農村社會養(yǎng)老保險條例》,各地根據(jù)實際出臺切實可行的政策。可喜的是,社會各界期盼已久的《中華人民共和國社會保險法(草案)》,歷經長期醞釀后,終于在2007年12月23日提請全國人大常委會會議第一次審議后,2008年12月28日,全國人大常委會辦公廳向社會全文公布社會保險法草案及關于草案修改情況的匯報,廣泛征求各方面意見和建議,其內容涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險種?？梢灶A期,這一立法將為農保制度的制定提供法律依據(jù),也必將推動農保事業(yè)的發(fā)展。

第二,強化管理與監(jiān)督。在農村社會養(yǎng)老保險上,社會保險行政部門有權對社會養(yǎng)老保險基金的收支、管理和投資運營情況進行監(jiān)督檢查,發(fā)現(xiàn)社會保險基金管理使用存在問題的,應當提出整改建議,并定期向社會公布社會保險基金檢查結果。財政部門、審計機關也應按照各自的職責,對社會保險基金的收支和管理實施監(jiān)督。在社會統(tǒng)籌上,統(tǒng)籌地區(qū)人民政府應當成立由參加社會保險的用人單位代表、個人代表,以及工會代表、法律專家、精算專家等組成的社會保險監(jiān)督委員會,掌握、分析社會保險基金的收支、管理和投資運營情況,對社會保險工作提出咨詢意見和建議,實施社會監(jiān)督。社會保險經辦機構應當按季度向社會保險監(jiān)督委員會匯報社會保險基金的收支、管理和投資運營情況。社會保險監(jiān)督委員會可以聘請會計師事務所對社會保險基金的收支、管理和投資運營情況進行年度審計和專項審計,并向社會公開。

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(責任編輯:劉春雪)