新公共管理運動價值取向之反思

蔡麗沙

摘要：新公共管理運動是公共行政理論學(xué)界和實務(wù)界試圖擺脫傳統(tǒng)管理主義對官僚機構(gòu)的過度依賴，轉(zhuǎn)而更多地通過經(jīng)濟理性主義的途徑給予管理主義新的釋意而持續(xù)性的探索且最終引發(fā)的一股全球性的公共行政改革浪潮。本文在對陷入困境中的新公共管理運動價值取向的反思中，指出了新公共管理運動價值目標的單一性，價值手段的局限性。

關(guān)鍵詞：新公共管理運動價值取向

反思

1新公共管理運動價值取向

伴隨著對傳統(tǒng)公共行政模式的理論批判和對現(xiàn)實進行改革創(chuàng)新的需要，從20世紀80年代開始，西方各主要發(fā)達國家掀起了政府改革運動。

新公共管理運動從開始到現(xiàn)在已經(jīng)歷時多年，各國根據(jù)各自的國情推出了各種各樣的改革措施與手段，但核心內(nèi)容大致相同。歐文·E·休斯認為，“新公共管理運動存在著普遍的一致性”。新公共管理運動的普遍一致性是由其價值取向決定的，新公共管理運動的主要價值取向為：

1.1主張市場導(dǎo)向由于新公共管理運動市場導(dǎo)向思想的影響，新公共管理運動主張顧客導(dǎo)向，主張政府的社會職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)，政府服務(wù)以顧客或市場為導(dǎo)向，只有顧客驅(qū)動的政府才能滿足多樣化的社會需求并促進政府服務(wù)質(zhì)量的提高。同時新公共管理運動也引入競爭這一市場手段，注重政府活動的產(chǎn)出結(jié)果。

1.2主張管理主義新公共管理運動強調(diào)政府需要專業(yè)化的管理，政府應(yīng)廣泛采用企業(yè)經(jīng)營部門成功的管理手段和經(jīng)驗，在公共部門的管理中強調(diào)私營部門管理的理論、方法、技術(shù)及模式，并加以運用。除實施明確績效目標控制外，還強調(diào)重視人力資源管理，強調(diào)成本—效率分析、全面質(zhì)量管理，主張全面的貨幣化激勵。

1.3主張文官非中立新公共管理運動認為應(yīng)正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調(diào)文官與政務(wù)官之間的相互影響是不可避免的且存在著密切的互動和滲透關(guān)系。主張通過正視執(zhí)行機構(gòu)和公務(wù)員的政治功能，不僅能使公務(wù)員盡職盡責(zé)地執(zhí)行政策，更能使他們以主動的態(tài)度設(shè)計政策議程，并善用裁量權(quán)發(fā)展公共政策，使政策更好地發(fā)揮其社會功能。同時主張對部分高級文官實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。

2新公共管理運動價值取向困境

新公共管理運動對當代西方政府管理實踐及模式所產(chǎn)生的深刻影響是不爭的事實。它在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了西方國家經(jīng)濟和社會的發(fā)展，滿足了更多的公共服務(wù)需求，引起了對公共部門效率的重視。在新公共管理運動中，以結(jié)果和績效為目標取向的政府行為與政府的公共性要求越來越偏離，導(dǎo)致了公共利益的受損和公共福利的降低以及公共責(zé)任的缺失，損害民主政治的根基。新公共管理運動價值取向面臨著以下的困境：

2.1公共精神流失公共精神是現(xiàn)代公共管理的首要規(guī)范性價值取向。公共行政或公共管理的獨特性在于公共性。離開了公共性，公共行政就失去了自己的方向和宗旨，失去了合法性基礎(chǔ)。新公共管理運動主張：通過市場信號來確立當代政府管理的事務(wù)，通過回應(yīng)顧客要求來提出當代政府行為的重點，通過市場競爭來進行調(diào)節(jié)公共利益的動作。

2.2民主價值背離公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、_人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責(zé)任等多元價值的。而新公共管理運動擺脫不了官僚制理論的效率追求思想的影響，過分強調(diào)對效率和工具理性的追求，并不注重對民主行政的追求。正如登哈特所說：在被新公共管理理論家奉為圣經(jīng)的奧斯本和蓋布勒的《重塑政府》那本書中，如果你去查閱它的索引，你將不公找到諸如正義、公平、參與甚至領(lǐng)導(dǎo)等詞中的任何一個，你也不會找到公民和公民資格這樣的概念。

2.3公共利益受損新公共管理所依據(jù)的理念是：政府應(yīng)該創(chuàng)造像市場那樣的選擇舞臺，在這個舞臺上，個人作為顧客能夠根據(jù)他們的自身利益做出選擇。新公共管理運動倡導(dǎo)把公民視為顧客，堅持顧客導(dǎo)向，以顧客滿意為宗旨。顧客的強調(diào)容易使新公共管理者用顧客對企業(yè)的重要性來代替公民—政府間關(guān)系，從而把公共利益表面化、簡單化。

3新公共管理運動價值取向反思

3.1新公共管理運動價值目標反思公共管理不同于企業(yè)管理，其價值取向是多元的，公共管理必須保障民主社會基本價值的實現(xiàn)。當代公共管理以民主憲政為基礎(chǔ)，必須強調(diào)人民主權(quán)、社會公正、公共利益、社會責(zé)任等多元價值。而新公共管理把“3E”作為價值標準，過度追求效率，在公共服務(wù)的供給上采用“使用者付費制”、“憑單制”，目標價值取向單一，忽視了公共行政所必須承擔(dān)的捍衛(wèi)民主與公平的政治責(zé)任，與公共行政價值觀相沖突。在此基礎(chǔ)上，公共管理將迷失方向，無力承擔(dān)起捍衛(wèi)民主政治價值的責(zé)任，并最終喪失公共性。

3.2新公共管理運動價值手段反思

3.2.1管理主義反思波利特認為，新公共管理主要是由21世紀初發(fā)展起來的“泰勒主義”的管理原則所構(gòu)成，即強調(diào)商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式在公共管理中的應(yīng)用。新公共管理管理主義的一個重要假設(shè)在于：公共部門的管理與私營部門的管理雖然存在差異，但存在著一種跨越公私部門的一般管理。但事實上，公共管理與私人管理存在著巨大差異。公共部門的性質(zhì)具有獨特性，公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基礎(chǔ)，通過政府整合社會資源，落實民主治理的基本理念，展現(xiàn)公共利益的過程。在公共部門的管理實踐中，明確、有限的目標是少有的，結(jié)果往往也都難以測定，這就決定了私人部門的管理原則、方法及模式難以在公共部門管理中加以應(yīng)用。

3.2.2市場崇拜反思由于新公共管理運動市場化取向?qū)κ袌鰞r值和市場機制的過份崇拜，其支持由市場提供公共服務(wù)、顧客導(dǎo)向等市場化主張。新公共管理認為應(yīng)當把公共物品和公共服務(wù)給更有效率的市場來提供，以減少政府失敗，縮減政府職能，縮小財政規(guī)模。而市場并不一定都是有效率的，市場自身存在著缺陷。理查德·布隆克擔(dān)心：“自由市場這只看不見的手，盡管有它不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽扯到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態(tài)度的社會目標的實現(xiàn)”。同時，將政府在資源配置方面看成是絕對無效是錯誤的，尤其是在市場經(jīng)濟發(fā)展不成熟的情況下，政府對資源配置是相對有效的。由市場提供公共物品和公共服務(wù)的主張顯然意味著政府放棄了部分社會職能，也不可避免地削弱了政府的責(zé)任感，破壞了政府與公民社會的關(guān)系，背離了民主社會的基本價值。

新公共管理運動的顧客至上原則，將公民降為顧客或消費者，忽視了公民與顧客的內(nèi)在差別。把公民在公共行政中的角色簡單化，公民不僅僅是公共服務(wù)的接受者也是公共服務(wù)的參與者和監(jiān)督者，同時也是納稅等義務(wù)的承擔(dān)者。“公民是民主社會的主人，是政府的擁有者，他們通過政治過程而并非市場過程去選擇公共物品及服務(wù)”。

3.2.3政治化傾向反思新公共管理運動使公共管理政治化，主張更大程度上的權(quán)力下放，賦予下級相當大的決策權(quán)、財政權(quán)和人事權(quán)，破壞了傳統(tǒng)文官中立的原則。同時，高層文官的政治任命也違背了文官制度的基本精神，使管理制度變得更加政治化和個人化而不能保證有關(guān)人員的公正、公平與無私。從而在一定程度上導(dǎo)致了政治腐敗和濫用職權(quán)，造成政黨分肥的復(fù)歸。

參考文獻：

[1]C Hood A Public Management for all Seasons [J].Public Ad-ministration,1991，69：3—19

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[3]庫珀.行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M]北京：中國人民大學(xué)出版社2001：34.

[4]轉(zhuǎn)引自：井敏.構(gòu)建服務(wù)型政府理論與實踐[M].北京：北京大學(xué)出版社.2006：149