生態(tài)環(huán)境補償收費政策初探

[摘要]生態(tài)環(huán)境補償收費是一種為恢復(fù)和保護生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)功能，使外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化的經(jīng)濟管理手段。文章闡述生態(tài)環(huán)境補償收費的內(nèi)涵，追溯生態(tài)補償收費理論在我國的發(fā)展，分析我國生態(tài)環(huán)境補償收費政策內(nèi)容及其存在的問題，并提出相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)環(huán)境補償收費環(huán)境經(jīng)濟

1引言

市場經(jīng)濟是一種利益經(jīng)濟，市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)經(jīng)營者的目標是利潤最大化，而利益的背后是生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞。如果生態(tài)環(huán)境保護的直接投入成本和損失不能通過以產(chǎn)品的形式在市場上收回，就必須以補償?shù)男问绞栈亍７駝t，就會使這些有益于社會及長遠利益的生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)事業(yè)日益萎縮式微，生態(tài)環(huán)境日益惡化的局面將長期難以改變。因此，只有建立科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境補償機制，才能真正避免破壞行為的發(fā)生。

2生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵

生態(tài)環(huán)境補償是指通過對損害(或保護)資源環(huán)境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加) 因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性(或外部經(jīng)濟性)，達到保護資源的目的[1]。

生態(tài)補償最初源于自然生態(tài)補償，指自然生態(tài)系統(tǒng)對干擾的敏感性和恢復(fù)能力，后來逐漸演變成促進生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)濟手段和機制[2-3]。在我國生態(tài)環(huán)境保護與管理中，生態(tài)補償至少具有4 個層面上的含義:

①對生態(tài)環(huán)境本身的補償，對重要生態(tài)用地要求“占一補一”;

②生態(tài)環(huán)境補償費的概念——利用經(jīng)濟手段對破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以控制，將經(jīng)濟活動的外部成本內(nèi)部化[3];

③對個人與區(qū)域保護生態(tài)環(huán)境或放棄發(fā)展機會的行為予以補償，相當于績效獎勵或賠償;

④對具有重大生態(tài)價值的區(qū)域或?qū)ο筮M行保護性投入等，包括重要類型(如森林)和重要區(qū)域(如西部)的生態(tài)補償?shù)取?/p>

中國生態(tài)補償?shù)念愋团c方式林林總總，但總體而言還沒有建立類似環(huán)境污染收費的系統(tǒng)政策，目前存在著生態(tài)補償機制不完善、體制不順、融資渠道單一和缺乏必要的法規(guī)政策支持等問題。為此，萬軍等對中國生態(tài)補償政策和模式進行系統(tǒng)分析與評估，并提出建立中國生態(tài)補償機制的初步框架，如圖1所示[4]。

圖1中國生態(tài)補償系統(tǒng)框架圖

3我國生態(tài)補償收費理論的發(fā)展

在我國，對生態(tài)效益進行補償收費的政策理論研究始于上世紀80年代中后期，到上世紀90年代出現(xiàn)高峰，21世紀初期仍然是人們研究的熱點，但研究的重點集中在生態(tài)服務(wù)和效益的計量評價和計量模型，生態(tài)效益的交互作用及疊加效應(yīng)、補償依據(jù)、補償標準、補償范圍與補償辦法以及基金管理方法等方面。

就基礎(chǔ)理論研究，國內(nèi)學(xué)者的研究主要在以下幾個方面進行了深入探討:洪尚群等在《補償途徑和方式多樣化是生態(tài)補償機制的基礎(chǔ)和保障》一文中提出了生態(tài)補償開展的三個基本條件，并就補償途徑和方式的多樣化進行了分析，開拓了生態(tài)補償?shù)乃悸?同時，洪尚群等在《生態(tài)補償?shù)娜谫Y——生態(tài)融資》中，對生態(tài)補償融資三要素:用什么資本融資，以何種方式融資和如何融資等問題進行了探討，但生態(tài)融資在生態(tài)機制尚未建立起來的情況下還是缺乏基礎(chǔ)的。林幼斌在《建立和完善西部生態(tài)補償機制》中，探討了西部籌集資金的一些方式，并提出要建立西部生態(tài)保護銀行及開征環(huán)境稅。毛顯強在《生態(tài)補償?shù)睦碚撎接憽分校接懥松鷳B(tài)補償機制理論基礎(chǔ)，把生態(tài)補償類型(主要從資源產(chǎn)權(quán)相關(guān)的成本)分為生態(tài)服務(wù)功能價值和產(chǎn)權(quán)主體的機會成本兩種，并指出生態(tài)補償強度的標準。楊娟在《生態(tài)補償?shù)姆芍贫然O(shè)計》中，提出將生態(tài)補償機制確立為一項環(huán)境法律制度。王金南等在《中國生態(tài)補償政策評估與框架初探》中，總結(jié)了中國生態(tài)補償機制和政策在法律法規(guī)體系、財政制度、重大生態(tài)建設(shè)工程、生態(tài)稅費制度和市場交易模式等方面的問題和改進方向，設(shè)計出了中國生態(tài)補償機制和政策的初步框架，為進一步完善生態(tài)補償研究體系奠定了基礎(chǔ)。

4我國的生態(tài)環(huán)境補償收費政策

在社會主義市場經(jīng)濟體制下，為了保護環(huán)境、促進經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該重視運用經(jīng)濟手段。生態(tài)環(huán)境補償收費政策就是一項有效的經(jīng)濟手段。目前，我國已開始實施生態(tài)環(huán)境補償收費政策，如在全國范圍實施了排污收費制度、一部分地區(qū)已開始征收生態(tài)環(huán)境補償費等等。但是，我國的生態(tài)環(huán)境補償政策還很不完善，亟待加強。我國的生態(tài)環(huán)境補償政策應(yīng)包括以下內(nèi)容[5-6]:(1)積極開展環(huán)境外交，爭取更多的國外資金、技術(shù)援助;(2)完善污染補償制度，我國的污染補償政策包括完善排污收費制度和建立區(qū)域間污染補償機制兩方面的內(nèi)容;(3)建立生態(tài)補償政策，主要包括生態(tài)環(huán)境資源的開發(fā)、利用者支付的補償和受益者補償兩方面的內(nèi)容;(4)綜合補償機制，綜合補償機制可以參照國際上發(fā)達國家對發(fā)展中國家的發(fā)展援助(ODA)的做法，即從東部地區(qū)的GDP 中拿出一定比例用于對中西部地區(qū)的發(fā)展援助。

5存在的問題

我國的生態(tài)補償收費研究和實踐尚處于起步階段，存在不少問題，面臨諸多困難。

首先，全國還遠沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系。當前對生態(tài)補償有涉及的部門主要是林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、國土等部門，各部門在進行生態(tài)補償時標準不一，缺乏協(xié)調(diào)配合，甚至?xí)霈F(xiàn)重復(fù)征收補償費、變相征收補償費的現(xiàn)象。

第二，生態(tài)補償收費標準的制定也缺乏科學(xué)的依據(jù)，使用上缺乏有效的監(jiān)督。各個部門、各個行業(yè)、各個地區(qū)發(fā)展情況不同，經(jīng)濟發(fā)展水平也高低不等，再加上補償對象的差異性，生態(tài)補償?shù)臉藴孰y以確定，在實際操作中出現(xiàn)了很多問題，難以達到應(yīng)有的效果。

第三，生態(tài)補償渠道單一化。目前我國的生態(tài)補償機制主要是政府主導(dǎo)的對生態(tài)環(huán)境保護、建設(shè)者的財政轉(zhuǎn)移補償機制，補償資金來源基本是排污收費、征收的生態(tài)補償費以及財政專項撥款，財政轉(zhuǎn)移補償主要集中在公益林建設(shè)、天然林保護和退耕還林補助等方面。

第四，補償機制的市場化還遠沒有形成，甚至小范圍的示范區(qū)也沒有出現(xiàn)。投入主要以國家為主，各部門對相應(yīng)的生態(tài)要素進行管理，征收相應(yīng)的費用，卻沒有用于相應(yīng)的生態(tài)保護和補償，今后可以在建立示范區(qū)方面進行一些嘗試。

同時，建立全面的生態(tài)補償機制在生態(tài)產(chǎn)權(quán)和生態(tài)價值的確定方面也面臨著制度、管理體制等多方面的困難，適合我國國情的補償機制理論研究也需要進一步拓展和深化[7]。

6相關(guān)建議

征收生態(tài)環(huán)境補償費是市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，也是在市場經(jīng)濟條件下保護生態(tài)環(huán)境的一項有效管理措施。目前正值建立市場經(jīng)濟和稅制改革的關(guān)鍵實施階段，政府有關(guān)部門應(yīng)抓住機遇適時研究和制定全國性的生態(tài)環(huán)境補償費征收政策。首先確定適合市場經(jīng)濟條件的生態(tài)環(huán)境稅費結(jié)構(gòu)要素，然后對實施的機制和條件進行可行性分析。就目前社會經(jīng)濟狀況來看，實施生態(tài)環(huán)境補償費政策的條件還未完全成熟，甚至還有一些障礙，其中之一就是沒有相應(yīng)的法律和宏觀的政策給予保障。因此，在新形勢下，應(yīng)加快市場機制下環(huán)境資源立法、管理體制和制度的創(chuàng)新重構(gòu)，應(yīng)在我國法律體系中對征收生態(tài)環(huán)境補償費加以明確規(guī)定，同時盡快培育市場機制，堅持以生態(tài)效益為主兼顧經(jīng)濟效益的原則，把政府補償與市場補償相結(jié)合，同時建立生態(tài)補償保險制度，為實施生態(tài)環(huán)境補償費征收奠定宏觀和微觀基礎(chǔ)。

征收生態(tài)環(huán)境補償費是一項嶄新的、科學(xué)性、政策性很強的工作，涉及面廣，影響深遠。但目前仍有許多尚未被認識的問題，如生態(tài)環(huán)境補償費對各地經(jīng)濟和物價的影響問題、增加企業(yè)負擔(dān)問題、作為經(jīng)濟杠桿的調(diào)解力度問題及增加環(huán)保投入所帶來的環(huán)境效益問題等等， 都需要(下轉(zhuǎn)第107頁)

組織力量認真研究[8]。

參考文獻:

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