推進環(huán)保制度和機制創(chuàng)新

[摘要]科學發(fā)展觀的落實需要強有力的制度來支撐，制度是決定人們的相互關系設定的一些制約。推進制度和機制創(chuàng)新，使我國的環(huán)保工作走上良好的發(fā)展軌道，是我們的終極目標。

[關鍵詞]科學發(fā)展觀制度和機制創(chuàng)新

時下，環(huán)保局成了被告，環(huán)保局成了政府的“貓”，環(huán)保局長“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　边@些極富“創(chuàng)新”的字眼在相關報刊上頻頻出現(xiàn)，網站點擊率頗高，說明了環(huán)保部門在實施環(huán)境管理、污染治理、環(huán)境執(zhí)法過程中的困惑，受約于體制、機制方面的原因，在工作中無法放開手腳，有“力不從心”之感。從今后決定我國環(huán)境發(fā)展趨勢的各種因素來看，我們只有在優(yōu)化產業(yè)結構與轉變發(fā)展方式，深化環(huán)境保護工作中政府與市場調控機制，擴大社會力量參與和完善環(huán)境保護法制等幾個方面取得顯著進展，才能夠在今后快速的工業(yè)化和城市化的進程中，形成新的環(huán)境保護推動力，擴展環(huán)境質量的改善成效，大力實施污染減排，多手段發(fā)力，才能遏制環(huán)境質量惡化的勢頭。

1建立和完善結構調整政策和機制，優(yōu)化產業(yè)結構，不斷推進經濟發(fā)展方式的轉變

從發(fā)達國家和我國沿海發(fā)達地區(qū)的經驗來看，加快結構調控，推動產業(yè)結構優(yōu)化升級，解決好工業(yè)化進程中所面臨的高投入和低效益、高消耗和低效率、高排放和重污染等問題，是有效遏制工業(yè)化所帶來的環(huán)境問題的一個關鍵措施。今后，只有在優(yōu)化產業(yè)結構和轉變發(fā)展方式上不斷取得進展，使經濟增長和資源消耗、污染排放的“剪刀差”不斷擴大，我們才有可能在快速經濟增長中基本遏制住環(huán)境繼續(xù)惡化的趨勢。因此，各級政府應當建立穩(wěn)定的結構調整政策和機制，把環(huán)境保護目標和其他各項要求作為優(yōu)化產業(yè)結構和轉變發(fā)展方式的重要內容。根據各地區(qū)產業(yè)基礎、資源優(yōu)勢和區(qū)位條件，優(yōu)化產業(yè)布局，形成合理的地區(qū)產業(yè)結構，提高資源利用的總體效率。大力發(fā)展高新技術，不斷提高自主開發(fā)和創(chuàng)新能力，推進傳統(tǒng)產業(yè)向科技產業(yè)集群，實行跨行業(yè)的產業(yè)整合升級，提高傳統(tǒng)產業(yè)的環(huán)境保護總體水平。加快技術進步，積極淘汰落后工藝、設備、產品和產業(yè)，消除結構性污染，促使社會資本向資源利用效率較高的優(yōu)勢企業(yè)、支柱產業(yè)集聚。深入貫徹落實科學發(fā)展觀，要大力發(fā)展循環(huán)經濟，提高節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材、節(jié)地和資源綜合利用的技術水平和管理水平，形成有效的循環(huán)經濟產業(yè)發(fā)展體系，為建立“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會奠定基礎。當前，我國沿海發(fā)達地區(qū)應當在優(yōu)化產業(yè)結構和轉變增長方式上率先行動。率先在企業(yè)、工業(yè)園區(qū)、區(qū)域層面上推進循環(huán)經濟，率先向“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會邁進。

2加強環(huán)境保護的體制和機制創(chuàng)新，逐步建立和完善環(huán)境保護政府調控與市場引導相結合的合理機制

完善宏觀調控機制，充分發(fā)揮市場機制對經濟的基礎調節(jié)作用，是我國社會主義市場經濟發(fā)展的基本方向。環(huán)境保護是公共管理的重要領域，政府調控需要發(fā)揮基礎性作用。但擴展市場手段在環(huán)境保護領域的應用已經成為完善環(huán)境保護制度的重要方向。從環(huán)境與發(fā)展的國際國內情況來看，市場經濟手段在降低環(huán)境保護成本、提高行政效率、減少政府補貼和擴大財政收入等方面，具有環(huán)境保護行政命令手段無法取代的顯著優(yōu)勢。當前，應結合經濟體制改革和行政體制改革，進一步完善政府調控機制，擴大市場引導的作用領域和范圍。進一步完善環(huán)境經濟政策，按照補償治理成本的原則，提高排污單位排污費征收標準，促進環(huán)境污染“外部成本內部化”。在政府調控方面，要在已經基本建立的常規(guī)污染監(jiān)控體系的基礎上，進一步增強基層政府的環(huán)境管理能力，逐步建立和完善對危害公眾健康和環(huán)境安全的有效能力;要積極建立和完善環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機制，建立政府在產業(yè)發(fā)展、資源利用和環(huán)境保護方面的綜合決策和協(xié)調能力。在市場引導方面，應當逐步建立有關自然資源有償使用機制、價格形成機制、生態(tài)補償機制，培育和規(guī)范環(huán)境保護基礎設施建設和運營的市場機制，研究探索由資源稅費、環(huán)境稅費構成的“綠色稅收”體系和資源、環(huán)境使用權的交易制度。將環(huán)境經濟政策由城市向農村拓展，認真實施“以獎促治”、“以獎代補”的農村環(huán)保政策，建立多元化的環(huán)保投融資機制，不斷完善促進農村環(huán)保的政策體系，逐步形成有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護的市場運作機制。

3擴大社會力量參與，逐步形成有效的環(huán)境保護社會調控制度和機制

隨著公眾參與的不斷擴大和深化，我國環(huán)境保護的社會調控制度和機制開始形成。公眾的一些輿論監(jiān)督在環(huán)境保護一些領域已經發(fā)揮出顯著作用。目前，在發(fā)達國家，以自愿協(xié)議、環(huán)境標志、信息公開和公眾參與為基礎的社會調控制度，已經在法律上獲得有效保障，成為政府、市場之外保護環(huán)境的重要社會調控機制，成為環(huán)境保護不斷前進的重要力量源泉。因此，我國應當把引導和擴大公眾參與，逐步建立符合我國現(xiàn)實的社會調控制度和機制，作為我國環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的重要方向。當前，應當積極努力，為社會調控機制的形成創(chuàng)造良好的法律和政策環(huán)境;要逐步完善有關公民環(huán)境權的法律規(guī)定，保障公民能夠有效行使健康權、知情權、檢舉權、參與權等各種權利;進一步公開環(huán)境狀況和環(huán)境決策信息，完善公眾參與各種環(huán)境決策的法律制度和程序，完善相關民事、行政訴訟和民事、行政賠償?shù)闹贫群统绦?鼓勵和引導民間組織和社區(qū)組織合法地開展各種環(huán)境保護社會監(jiān)督和公益活動;進一步開展各種形式的環(huán)境宣傳和教育活動，增強全社會的環(huán)境保護意識、形成健康文明和環(huán)境友好的社會文化氛圍。

4進一步完善環(huán)境保護法制建設，形成適應全面建設小康社會的環(huán)境保護目標的法律框架

完善的環(huán)境保護法律框架，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和人與自然和諧的基本保障。根據當前和今后長時期內我國的環(huán)境形勢和任務，我們應當把保障人民身體健康、提高人民生活質量、維護國家生態(tài)環(huán)境安全、發(fā)展循環(huán)經濟和建立“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會作為環(huán)境保護法制建設的基本方向和任務。在立法目標上，當前要特別注重公眾健康和環(huán)境安全的保護，并逐步從單項生態(tài)要素的保護轉向生態(tài)系統(tǒng)整體存在價值的保護，從污染的末端治理轉向生產全過程控制，從注重生產領域的環(huán)境防治轉向生產、生活領域的綜合環(huán)境防治，從強調政府調控轉向政府調控、市場調節(jié)和社會調控機制相結合。在立法框架上，應當逐步形成由環(huán)境基本法或者政策框架法、單項實體法和程序法等構成的完整法律框架，并在條件具備的情況下，研究探索編撰環(huán)境法典。當前應當把有關循環(huán)經濟發(fā)展、生物多樣性保護、資源節(jié)約和有毒有害廢物監(jiān)管等作為法律制定或修改的重要領域。對每一單項實體法律，應當大力加強配套行政法規(guī)、規(guī)章和技術規(guī)范的研究制定工作，形成由法律、行政法規(guī)、規(guī)章和技術規(guī)范所構成的配套體系，強化法律的可操作性，為嚴格執(zhí)法和公正司法創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。根據我國各地區(qū)經濟發(fā)展和環(huán)境問題的復雜多樣性特點，強化地方環(huán)境立法，特別要根據各地區(qū)所面臨的突出環(huán)境問題，努力制定一系列更具有地方適用性和針對性的專項地方性法規(guī)。在法律制度上，應當逐步建立由政府調控、市場引導、公眾參與等構成的比較完整的法律制度框架。當前應當研究制定和完善在政府調控、市場引導、公眾參與方面的一些重大法律制度，包括強制性的以環(huán)境和資源標準為核心的產業(yè)指導和市場準入制度，環(huán)境保護和生態(tài)恢復的經濟補償制度，環(huán)境保護設施多元化投資、建設和運營制度、信息公開和公眾參與環(huán)境決策的法律制度，環(huán)境損害賠償制度等，以逐步形成政府調控、市場引導、公眾參與的環(huán)境保護長效機制。

5完善綠色經濟體系，促進循環(huán)經濟制度創(chuàng)新

當前，我國已建立并開始實行綠色信貸、綠色保險、綠色貿易、綠色證券為主體的環(huán)境經濟政策。表明我國環(huán)境經濟政策進入環(huán)保部門與多個經濟主管部門聯(lián)手設計、配套實施的實質性操作階段，要真正形成完善的環(huán)境經濟政策體系并使之轉化為長效管理機制和常態(tài)管理制度，急需充實和完善具體內容，加快研究制定相關標準、規(guī)范和政策實施對象等，建設體系的內部制度。

構建綠色經濟制度體系，促進循環(huán)經濟制度創(chuàng)新。新制度經濟學認為，制度是決定人們的相互關系設定的一些制約。制度構成了人們在政治、經濟、社會方面交換的激勵結構。制度及其變遷和創(chuàng)新是經濟發(fā)展的內在變量，有效的制度才能把土地、資本、勞動和技術、知識等生產要素的潛在生產力轉變?yōu)楝F(xiàn)實的生產力。有了制度，這些生產要素才能得以充分發(fā)揮其功能。

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