探討工程項目缺項單價審批管理辦法

［摘要］文章結(jié)合南寧至友誼關(guān)公路建設(shè)管理過程中，針對工程缺項細目的單價審定這一容易產(chǎn)生腐敗問題的環(huán)節(jié)作一些研究。總結(jié)在實際操作中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，并對由此產(chǎn)生的一些問題進行思考。希望能對今后在項目管理中類似問題有一定的借鑒作用。

［關(guān)鍵詞］工程項目；缺項單價；審批；南友公路

［作者簡介］廖常川，廣西高速公路投資公司工程師，碩士研究生，研究方向：高速公路建設(shè)監(jiān)理和項目管理，廣西南寧，530022

［中圖分類號］ TU71 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1007-7723（2009）04-0150-0003

一、前言

公路工程建設(shè)過程中，由于設(shè)計漏項或新增工程變更，經(jīng)常會出現(xiàn)合同清單中沒有的缺項單價。在《公路工程國內(nèi)招標文件范本》52.1條中雖然對此部分工程的作價有相應(yīng)的規(guī)定，但其定價方法和過程都比較籠統(tǒng)，可操作性不強。同時，缺項單價確定并非市場競爭的結(jié)果，因此又是最容易引發(fā)腐敗的一個環(huán)節(jié)。如何做好工程項目缺項單價的定價，是工程建設(shè)管理中一個重要課題。針對這一問題，筆者在南寧至友誼關(guān)公路項目建設(shè)過程中作了一定的探索和嘗試，有一定的經(jīng)驗。

二、南寧至友誼關(guān)公路的特點

南寧至友誼關(guān)公路（以下簡稱“南友公路”）是國家“五縱七橫”國道主干線衡陽至昆明公路的支線，是我國通往越南乃至東南亞地區(qū)最便捷的陸路通道，其建設(shè)具有重要的政治﹑經(jīng)濟﹑軍事意義。主線長179.913公里，連接線長47.476公里，工程概算37.14億元，其中利用亞洲開發(fā)銀行貸款1.5億美元，利用歐洲投資銀行聯(lián)合融資貸款0.5億美元。

由于使用外資項目，南友公路按亞行的要求采用了最低價中標的定標方式。但各投標人利用規(guī)則，在投標過程中大量使用不平衡報價法，使部分的清單細目報價大大偏離成本，報價總體水平偏低，僅為業(yè)主估價的63.5%。由于外資項目各項審批手續(xù)非常繁雜，從項目立項到開工建設(shè)，歷經(jīng)3年多的時間，沿線社會背景和地表情況發(fā)生了較大的變化。另外，由于南友公路處于廣西典型巖溶和寧明盆地典型膨脹土地區(qū)，地質(zhì)情況相當復(fù)雜，由于設(shè)計周期短、設(shè)計深度不足，導(dǎo)致施工過程中出現(xiàn)大量工程變更。而2004、2005年鋼材、水泥、柴油等建材大幅漲價，也增加了大量工程投資。

正因為以上一些原因，給項目實施過程中的投資控制造成了很大的困難。特別是在施工過程中出現(xiàn)大量的缺項或新增工程項目，由于原合同清單中無相應(yīng)的報價，必須重新協(xié)商確定。為保證定價過程中不出現(xiàn)腐敗問題，同時又不損害業(yè)主和承包人雙方利益，南友公路建設(shè)辦和總監(jiān)辦及上級管理單位擬定了缺項單價審批管理暫行辦法。

三、定價原則

缺項單價的定價必須堅持以合同為基礎(chǔ)，結(jié)合現(xiàn)場和市場實際情況具體分析的原則。

雙方簽認的合同及《技術(shù)規(guī)范》是項目實施的基礎(chǔ)，在任何時候都不能繞開合同談單價。合同中已明確有實際工作內(nèi)容相同、性質(zhì)不發(fā)生變化的合同單價必須執(zhí)行原合同單價；在《技術(shù)規(guī)范》中已明確包含在相關(guān)報價中的工作內(nèi)容一律不得重新定價，不論該項目報價是否合理。但有部分是由于業(yè)主或監(jiān)理的要求新增或變更的，不屬于合同條款范圍內(nèi)的工程；承包人在投標時無法預(yù)見的風(fēng)險，業(yè)主應(yīng)根據(jù)市場實際情況給予重新定價，但定價規(guī)則也必須建立在嚴格遵守合同的基礎(chǔ)上。

四、審核新增、缺項單價的思路

（一）根據(jù)合同和《技術(shù)規(guī)范》分析項目是否已包含在其他報價中

例如：某合同段認為棄土場的壓實修整在圖紙有標明，實際也發(fā)生了，但合同清單中沒有，應(yīng)屬缺項項目，要求增加該支付細目。經(jīng)監(jiān)理審核認為棄土場的水土保持屬承包人責(zé)任，已包含在環(huán)境保護和相關(guān)挖方費用中，故不予審批新增單價。

（二）合同中是否有類似項目報價

如僅是砼或砂漿標號不同，則在原合同清單相關(guān)章節(jié)已有的砼或砂漿標號單價基礎(chǔ)上，增減水泥用量的費用計算價差。例如：涵洞砼墻身由15號砼變更為20號砼，審批時就根據(jù)施工定額中水泥用量的差價再加上原合同清單中15號砼的單價。又如蓋板涵的基礎(chǔ)合同中沒有15號砼的報價，但其施工內(nèi)容和小橋基礎(chǔ)差別不大，審批中就可以直接采用原合同中小橋15號砼基礎(chǔ)的單價。

（三）采用定額分析

如果實際施工中出現(xiàn)的新增項目的確沒有包含在合同中，同時也沒有類似項目的，就應(yīng)按預(yù)算定額來估算。首先根據(jù)《概（預(yù)）算編制辦法》審核承包人的預(yù)算編制是否有誤，然后以經(jīng)審核的承包人預(yù)算單價乘以中標系數(shù)作為審批單價。中標系數(shù)是指承包人的中標價占招標時業(yè)主的估算價（或?qū)Ρ阮A(yù)算）的百分比。但目前預(yù)算定額的人工、材料基價已相當陳舊，而現(xiàn)在的原材料市場價格波動很大，以及很多新的施工技術(shù)的推廣應(yīng)用，很多時候按照預(yù)算定額計算出的單價與實際成本差別很大，業(yè)主和承包人比較難以接受。

（四）現(xiàn)場定價分析

新增項目雙方無法接受時，則采用現(xiàn)場核查施工定額的方式。即業(yè)主、監(jiān)理和承包人三方在現(xiàn)場對新增項目進行試驗施工，現(xiàn)場記錄單位工程量中的工料機消耗，然后按市場單價換算出該項的施工單價。這種方法擬定的單價業(yè)主和承包人都是比較容易接受的。比如南友公路在協(xié)商鋼護欄立柱鉆孔施工單價時就采用此辦法。但這種方法只能用于施工周期比較短、各種耗材價格都比較清晰的工程中。

（五）協(xié)商談判

對于部分施工周期長、工程數(shù)量大的新增變更項目，在雙方對監(jiān)理工程師提出的建議單價無法接受時，則由監(jiān)理工程師組織業(yè)主和承包人進行協(xié)商談判。談判過程中三方將自己報價的根據(jù)進行陳述，爭取達成一致意見。南友公路采用這種方法成功地解決了回填碎石土、掛網(wǎng)客土噴播、錨固噴射砼防護等幾項重大變更項目的定價問題，取得較好效果。

五、定價審批流程

為保證定價過程中不出現(xiàn)腐敗問題，盡可能減少人為因素，使整個流程完全公開化，同時必須明確各環(huán)節(jié)的職責(zé)，以免出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象。為此制定了以下流程：

（一）承包人上報材料

1.要求進行缺項單價審批的依據(jù)以及相關(guān)證明材料（圖紙、市場價格、發(fā)票等）。

2.要求審批的缺項單價包括的計量范圍及計量方法。

3.按預(yù)算定額編制的預(yù)算單價分析。

（二）駐地辦組織專工會審

主要審核承包人所報資料是否真實、可靠，并根據(jù)《技術(shù)規(guī)范》和經(jīng)驗提出針對性意見。

（三）總監(jiān)辦組織各部門會審

1.計量室：主要審核工、料、機套價的真實性和準確性，成本組成的合理性，各項費率套用是否正確，并提出建議審批價格。

2.監(jiān)理處：對新增項目的技術(shù)和質(zhì)量提出明確要求，并對由此產(chǎn)生的成本增加或減少提出意見。

3.合約部：對新增項目計量單位和計價范圍是否符合合同約定，預(yù)估價是否合理提出意見。

4.總監(jiān)：綜合考慮，從合同和工程技術(shù)角度審核新增項目單價是否合理。

5.業(yè)主：綜合考慮投資控制，決定是否接受監(jiān)理工程師的建議審批單價。

（四）張榜公示7天，接受公眾監(jiān)督，同時與承包人協(xié)商是否接受此定價。

（五）向承包人發(fā)出工作指令，確認變更意向，指令中須明確審批單價包括的計量范圍及施工技術(shù)要求。

缺項單價的審批執(zhí)行嚴格的時限規(guī)定，屬核實、復(fù)核的工作每個部門應(yīng)在5天內(nèi)完成，屬審核并提出意見的工作每個部門應(yīng)在7天內(nèi)完成，屬審批的工作應(yīng)在14天內(nèi)完成，整個審批過程一般不超過45天。在實際操作中，一般都能在28天以內(nèi)完成全部審批工作。

六、一些問題的思考

通過采取以上一些辦法和措施，南友公路在缺項或新增項目單價審批的過程中實現(xiàn)了公開、公正、公平的定價要求，較好地控制了工程投資，同時也讓誠實信用的承包人在資金方面保持正常運作。但是，在這個過程中，我們也發(fā)現(xiàn)一些問題是值得探討和思索的。

首先，絕對低標中標不適合目前我國國情。南友公路是外資項目，按亞行要求采用絕對低標中標的評標方式。為了防止惡意低價搶標，業(yè)主采用了提高履約擔(dān)保金額、交納現(xiàn)金擔(dān)保等手段。但各承包商為了搶占市場還是相互惡意低價搶標，同時大量采用不平衡報價，某個標段的借土填方（90%壓實度）項目報價僅0.2元/m3，15#砼基礎(chǔ)為20元/ m3，大大低于成本價。在實際施工中這樣的單價不可能完成任務(wù)，承包人就想出種種借口希望調(diào)整單價或轉(zhuǎn)包，不然就消極怠工、拖延工期甚至鼓動民工上訪，給現(xiàn)場監(jiān)理帶來極大的困難。雖然監(jiān)理工程師可以動用一些強硬手段（如通報批評、約見法人、強制分割等）迫使承包人就范，但無論怎樣都會使工程無法順利開展，工期不能保證，投資也難以控制，南友公路在這方面得到很多教訓(xùn)。從實踐來看，絕對低標中標目前的確還不適合國內(nèi)建筑市場的實際情況，建議在今后的招標過程中還是應(yīng)該采用相對低標的評標方式。同時在招標文件中應(yīng)對不平衡報價采取一定的限制手段。

其次，要減少缺項（新增）單價的產(chǎn)生最有效的辦法是加強設(shè)計深度。在南友公路施工圖設(shè)計中，由于設(shè)計周期過短，對沿線的路系、水系以及不良地質(zhì)情況的調(diào)查不夠深入，在實際施工中產(chǎn)生大量的變更，特別是膨脹土邊坡的處理過程中采用了多種新工藝。這些變更項目原合同中均無相應(yīng)報價，不得不通過議價的方式來確定單價。雖然通過以上一些辦法控制住了新增單價不至于虛高，但從投資控制和進度控制方面還是給管理者帶來了很多麻煩。

第三，應(yīng)認真執(zhí)行《合同通用條款》中第70.1條的有關(guān)規(guī)定，對生產(chǎn)周期較長的項目進行材料價差調(diào)整?，F(xiàn)在很多項目業(yè)主為減少管理上的麻煩和投資風(fēng)險，在制定《合同專用條款》中取消了《合同通用條款》中第70.1條關(guān)于材料價差調(diào)整的有關(guān)規(guī)定，將物價波動的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給承包人。但是，物價特別是基本建筑材料（柴油、鋼材、水泥等）的價格波動是國家甚至是全球大的經(jīng)濟環(huán)境造成的，不管承包人多么有經(jīng)驗都無法控制或準確預(yù)見，而由此造成的成本變化卻是相當巨大。如南友公路2002年招標時柴油價格僅2.45/升，但到2005年施工高潮時已漲到4塊多而且還供不應(yīng)求，承包人實在是無力承受如此巨大的成本開支。所幸南友公路在《合同專用條款》中允許材料價差調(diào)整并明確了調(diào)整辦法，使承包人心態(tài)都比較穩(wěn)定，施工高潮期間干勁十足，讓南友公路能夠順利實現(xiàn)提前通車的目標。雖然業(yè)主的成本有所增加，但總體投資還是控制在批復(fù)概算之內(nèi)，可以說此舉還是取得了相當好的效果。

七、結(jié)語

在公路工程建設(shè)市場競爭日益激烈的今天，很多承包人會采用不平衡報價、低價搶標等手段進行惡意競爭。由此導(dǎo)致缺項（新增）單價的確定成為項目管理中很難避免而且很難處理的問題，應(yīng)當引起管理者足夠的重視并加以研究，制定出相應(yīng)的制度。本文只是筆者在管理中一些不太成熟的經(jīng)驗和看法，希望能與廣大專家、讀者一齊研究探討。

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