廣電網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營的法律保障問題研究

依法行政是推進(jìn)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，全面建設(shè)小康社會(huì)的基礎(chǔ)和根本。廣播電視事業(yè)的繁榮發(fā)展，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深化改革，全面加強(qiáng)政策法規(guī)引導(dǎo)，不斷提升行政執(zhí)法效能，不斷提高管理水平與能力，促進(jìn)廣電事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的全面協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。可以說，依法行政是促進(jìn)廣播電視事業(yè)繁榮發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制與法制保障。

一、準(zhǔn)確地把握廣電執(zhí)法的重點(diǎn)

廣播電視主管部門在推進(jìn)社會(huì)主義精神文明、物質(zhì)文明和政治文明建設(shè)進(jìn)程中具有多重身份，擔(dān)當(dāng)了多種角色。隨著我國廣播電視事業(yè)的發(fā)展，聽廣播看電視已成為城鄉(xiāng)人民生活離不了的重要文化娛樂內(nèi)容。廣播電視行政執(zhí)法工作擔(dān)負(fù)著維護(hù)廣電法規(guī)尊嚴(yán)，執(zhí)行廣電法規(guī)規(guī)定，保護(hù)廣電事業(yè)健康有序發(fā)展和廣電財(cái)產(chǎn)不受侵害，服務(wù)人民群眾聽好廣播看好電視的神圣使命。

⒈規(guī)范企業(yè)有線電視站向社會(huì)盲目擴(kuò)網(wǎng)行為

我國有線電視誕生于上個(gè)世紀(jì)80年代。廣大人民群眾日益增長的精神文化需求成為有線電視發(fā)展的不竭動(dòng)力源泉，有線電視已成為社會(huì)主義精神文明建設(shè)的重要陣地，是黨和政府的聲音進(jìn)入城鎮(zhèn)千家萬戶的主要渠道，是確保廣播電視安全傳輸和中央政令暢通的重要基礎(chǔ)設(shè)施，也是國家信息化基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，具有很強(qiáng)的政治屬性。因此，廣電主管部門要把有線電視作為鞏固陣地，服務(wù)百姓，掌握發(fā)展主動(dòng)權(quán)的大事來對(duì)待。

當(dāng)前，一些企業(yè)有線電視站把自己的網(wǎng)絡(luò)當(dāng)做賺錢的“聚寶盆”，按純粹的產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營，忽略了有線電視網(wǎng)絡(luò)的政治屬性。他們對(duì)所屬有線電視網(wǎng)絡(luò)安全重視不夠，在管理方面力度不大，維護(hù)力量不足，有線電視網(wǎng)絡(luò)在這些地方成為廣播電視安全播出、安全傳輸?shù)谋∪醐h(huán)節(jié)，特別是分配網(wǎng)顯得更加薄弱。由于多方投資、多家所有、多頭管理，許多企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的網(wǎng)絡(luò)自成體系、管理松散，既給有線電視網(wǎng)絡(luò)的管理增加了難度，又給這些地方的有線電視網(wǎng)絡(luò)帶來了政治安全隱患，同時(shí)直接影響了整個(gè)地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)管理和服務(wù)水平。

山西大同地區(qū)企業(yè)有線站頻繁擴(kuò)網(wǎng)的案例，就能夠充分顯現(xiàn)出企業(yè)有線站向社會(huì)盲目擴(kuò)網(wǎng)帶來的負(fù)面效應(yīng)。大同市南郊區(qū)地處城市近郊，煤炭資源豐富，許多省屬、市屬大型企業(yè)和特大型企業(yè)分布于該區(qū)，這些企業(yè)的總?cè)丝诂F(xiàn)在已經(jīng)超過一百多萬，是大同南郊區(qū)27萬常住人口的三倍還多。在南郊行政區(qū)域內(nèi)，不僅駐區(qū)企業(yè)星羅棋布，而且還存在著大同市礦區(qū)政府一套行政系統(tǒng)。這種并列政府之間以及政府與管轄外企業(yè)之間相互交織在大同南郊區(qū)同一個(gè)地理區(qū)域內(nèi)，不可避免地存在著行政交叉和管理盲區(qū)。其突出表現(xiàn)在有線電視網(wǎng)絡(luò)自成一體又各自為政，紛紛擴(kuò)張各自的地盤，從而導(dǎo)致有線電視網(wǎng)絡(luò)的安全問題成為該地區(qū)整個(gè)廣電事業(yè)發(fā)展中最為嚴(yán)重的問題之一。

最為典型的是該地某大型公司口泉電視站的案例。該電視站在其經(jīng)營自己家屬區(qū)有線電視網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，面向社會(huì)大肆擴(kuò)網(wǎng)。利益驅(qū)使下的擴(kuò)網(wǎng)行為，變成赤裸裸的逐利行為，他們用壓低當(dāng)?shù)匚飪r(jià)局核定的初裝費(fèi)、收視費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)拉攏和發(fā)展有線電視用戶，用白條子收取用戶繳費(fèi)。他們還利用行政交叉中的空檔、矛盾來為自己的逐利行為制造合法外衣。由于傾心于牟利，忽略了網(wǎng)絡(luò)的安全管理，致使該有線電視網(wǎng)絡(luò)重大政治事故頻發(fā)，多次向用戶轉(zhuǎn)播境外廣播電視節(jié)目，甚至出現(xiàn)了向用戶播送黃色錄像的惡性事件，毒化了社會(huì)風(fēng)氣。這一事例表明，加強(qiáng)企事業(yè)內(nèi)部有限電視網(wǎng)絡(luò)的管理有著很強(qiáng)的必要性和緊迫性。對(duì)行政屬地內(nèi)的企業(yè)有線電視站，廣電主管部門要懷有高度的政治責(zé)任感和使命感，牢固樹立陣地意識(shí)，責(zé)無旁貸地挑起屬地監(jiān)管的重任。

⒉整治衛(wèi)星電視地面接收設(shè)施安裝使用和境外衛(wèi)星電視節(jié)目傳播秩序

我們還是以大同市南郊區(qū)為例。大同市南郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)山區(qū)占全區(qū)面積的百分之七十，山西同煤集團(tuán)的直屬大礦幾乎全都坐落在南郊區(qū)的這些山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中。這些山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人居環(huán)境和社會(huì)狀況十分復(fù)雜。由于受自然條件的制約，村民便效仿礦區(qū)居民或者與礦區(qū)居民共同使用衛(wèi)星地面接收系統(tǒng)，接收聲頻和視頻信號(hào)，這些衛(wèi)星信號(hào)地面接收系統(tǒng)當(dāng)?shù)厮追Q“小耳朵”。這些“小耳朵”由于功率、波長、頻率各不相同，接收到的聲頻和視頻信號(hào)也各不相同，其中播出的節(jié)目，特別是電視節(jié)目，五花八門、雜亂無章。因?yàn)殡y以對(duì)接收的內(nèi)容進(jìn)行有效的統(tǒng)一管理，給境外不健康甚至有害信息的傳播和文化垃圾的擴(kuò)散留下了許多漏洞。

對(duì)我國城鄉(xiāng)結(jié)合部等社會(huì)管理復(fù)雜區(qū)域，廣電部門要組建綜合執(zhí)法大隊(duì)，對(duì)區(qū)域衛(wèi)星電視地面接收設(shè)施的安裝使用進(jìn)行專項(xiàng)治理整頓，采取定期檢查和突擊檢查相結(jié)合的排查手段，對(duì)非法安裝使用衛(wèi)星電視地面接收設(shè)施進(jìn)行徹底清理。一是摸清底數(shù)，綜合執(zhí)法大隊(duì)要深入到每一個(gè)村鎮(zhèn)每一戶農(nóng)家，進(jìn)行摸底登記；二是開展專項(xiàng)普法宣傳教育，利用村中的有線廣播、黑板報(bào)和張貼標(biāo)語、傳單等對(duì)《衛(wèi)星電視廣播地面接收設(shè)施管理規(guī)定》等法規(guī)進(jìn)行有聲有色的宣傳普及；三是對(duì)非法安裝使用衛(wèi)星電視地面接收設(shè)施的用戶發(fā)放限期拆除通知書，督促其在限期內(nèi)自行進(jìn)行拆除；四是對(duì)知錯(cuò)不改的個(gè)別非法用戶、蠻橫無理的“釘子戶”，在逾期后果斷取締。

對(duì)非法安裝使用衛(wèi)星電視地面接收設(shè)施的行為，廣電部門要協(xié)調(diào)有關(guān)執(zhí)法單位在源頭上進(jìn)行根本性治理。特別是基層廣電部門，應(yīng)該積極拓展融資渠道，不等不靠不要，積極主動(dòng)地多方籌集資金，加大有線電視網(wǎng)絡(luò)建設(shè)資金投入，使有線電視網(wǎng)絡(luò)的光纜伸向每一座山村，從根子上鏟除安裝非法衛(wèi)星電視地面接收設(shè)施的客觀需求。通過多路微波聯(lián)網(wǎng)、光纜聯(lián)網(wǎng)、小片成網(wǎng)等方式，使邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民群眾能夠收看到的節(jié)目套數(shù)不斷增加，收視質(zhì)量明顯提高。

二、提升管理效能是廣電執(zhí)法的延伸和完善

廣播電視部門加強(qiáng)依法行政和依法管理，落腳點(diǎn)是加強(qiáng)行業(yè)管理和隊(duì)伍自身的能力建設(shè)。誠然，廣電行業(yè)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，既來自于法律法規(guī)的保障，也來自于先進(jìn)和科學(xué)的管理水平。先進(jìn)科學(xué)的管理是行政執(zhí)法的延伸、補(bǔ)充和完善，而嚴(yán)格的行政執(zhí)法又是先進(jìn)、科學(xué)管理的前提和基礎(chǔ)，二者相輔相成、缺一不可。

嚴(yán)格執(zhí)法的前提是進(jìn)行普法宣傳，使廣大用戶知道什么是違法使用網(wǎng)絡(luò)，違法使用網(wǎng)絡(luò)會(huì)給自己和其他用戶帶來什么負(fù)面影響等。著力營造廣大用戶自覺地合法使用網(wǎng)絡(luò)，自覺地維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全運(yùn)行的良好執(zhí)法環(huán)境，發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾、組織群眾依法建網(wǎng)、依法管網(wǎng)、依法用網(wǎng)，這是保證廣電網(wǎng)絡(luò)得以正常運(yùn)行的群眾基礎(chǔ)，也是提高廣電行業(yè)管理效能的群眾基礎(chǔ)。

切實(shí)加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)。落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，增強(qiáng)工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制的責(zé)任感和自覺性，確保行政執(zhí)法合法、規(guī)范和有效，切實(shí)把執(zhí)法責(zé)任制落到實(shí)處。必須對(duì)綜合執(zhí)法工作加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督和約束，對(duì)其進(jìn)行績效評(píng)估和考核，確立行政管理和執(zhí)法監(jiān)督聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的工作制度、機(jī)制，使廣播電視管理要求的落實(shí)不因執(zhí)法體制的調(diào)整而削弱。

始終堅(jiān)持執(zhí)法為民的理念。嚴(yán)防執(zhí)法工作陷入與群眾甚至某些群體發(fā)生矛盾沖突的可能，任何時(shí)候都要以理服人、以情感人，與執(zhí)法對(duì)象在國家法律的層面上搭建共識(shí)，打消違法違規(guī)者對(duì)抗執(zhí)法、發(fā)生沖突的心理動(dòng)機(jī)。需要注意的是：在具體的執(zhí)法過程中，嚴(yán)格執(zhí)法程序，是合法執(zhí)法的法律前提，不能在執(zhí)法中違法，人為地造成執(zhí)法難度。

建立完善科學(xué)的網(wǎng)絡(luò)安全管理規(guī)章制度。廣播電視節(jié)目從制作、播出、傳輸?shù)接脩?，環(huán)節(jié)多、路徑長，形成了龐大的廣播電視網(wǎng)絡(luò)，必須加強(qiáng)日常的安全監(jiān)管。嚴(yán)格網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部管理制度，加強(qiáng)用戶管理、投訴管理、物資器材管理和技術(shù)檔案管理，完善值班制度、播出保證制度和報(bào)告制度，制定安全管理應(yīng)急預(yù)案，對(duì)節(jié)目播出、傳輸、接收等各環(huán)節(jié)以及安全保衛(wèi)等方面可能出現(xiàn)的問題果斷進(jìn)行處理。積極主動(dòng)與公安、安全等部門以及街道、居民小區(qū)等單位加強(qiáng)溝通、加強(qiáng)合作，把廣播電視網(wǎng)絡(luò)安全納入社會(huì)綜合治理范圍齊抓共管、形成合力，建立落實(shí)日常巡邏制度和聯(lián)絡(luò)制度。

鐵面無私、嚴(yán)格自律，努力提高執(zhí)法水平。在執(zhí)法過程中鍛煉提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)，不斷提高執(zhí)法能力，做到有法必依、違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)，辦案鐵面無私。廣電執(zhí)法工作人員要恪守職業(yè)道德、秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法，并且要對(duì)執(zhí)法目標(biāo)任務(wù)情況及時(shí)進(jìn)行匯報(bào)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)廣電執(zhí)法活動(dòng)的檢查、考核和管理，主動(dòng)接受人民群眾和社會(huì)各界的監(jiān)督，保證先進(jìn)科學(xué)的管理措施落在實(shí)處，保證廣電行政執(zhí)法的正確和公正。

三、優(yōu)質(zhì)服務(wù)是廣電執(zhí)法的終極目的

執(zhí)法的主要目的就是為了更好地服務(wù)群眾、服務(wù)用戶。在管理執(zhí)法當(dāng)中要始終堅(jiān)持政治導(dǎo)向第一、社會(huì)效益第一、人民群眾的利益第一，特別是對(duì)低收入家庭和弱勢(shì)群體，通過各種優(yōu)惠和減免政策把黨和政府的溫暖送到他們的家里，保證低收入人群也能夠享受到高質(zhì)量的有線電視服務(wù)。

要堅(jiān)決明確執(zhí)法不是目的，服務(wù)才是最終目標(biāo)，懂得執(zhí)法是為了從根本上保障服務(wù)的高質(zhì)量?；鶎訌V電部門要依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)制定詳細(xì)的政策和制度，確保服務(wù)工作在高質(zhì)量、高水平、高效率的軌道上運(yùn)行。堅(jiān)持以人為本，把每一件好事辦實(shí)，把每一件實(shí)事辦好，把廣電管理執(zhí)法工作當(dāng)做德政工作、民心工作。

⒈建立嚴(yán)格的維護(hù)責(zé)任制度

調(diào)動(dòng)每位廣電職工優(yōu)質(zhì)服務(wù)的積極性和責(zé)任心，可以對(duì)傳輸網(wǎng)絡(luò)分片實(shí)行責(zé)任管理，建立落實(shí)責(zé)任追究細(xì)則。對(duì)用戶檔案實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，由各片責(zé)任人與用戶保持經(jīng)常性的溝通，改變過去不收費(fèi)不上門，板起面孔說話，拉下臉訓(xùn)人的官僚作風(fēng)，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)維護(hù)管理與安全巡查，實(shí)行收費(fèi)、維護(hù)、執(zhí)法管理一體化，即在收費(fèi)的同時(shí)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)巡查、維護(hù)維修。要做到內(nèi)部管理與外部管理的有機(jī)結(jié)合，對(duì)內(nèi)實(shí)行網(wǎng)絡(luò)安全承包責(zé)任制，對(duì)外實(shí)行群防群治，共同維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全。鼓勵(lì)用戶對(duì)廣電部門工作人員的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行投訴，讓群眾來監(jiān)督，讓社會(huì)來評(píng)判。

⒉組建高效的網(wǎng)絡(luò)維護(hù)服務(wù)隊(duì)伍

基層廣電部門要抽調(diào)事業(yè)心強(qiáng)并且有較高素質(zhì)的技術(shù)骨干，組建高效的快速反應(yīng)和維護(hù)服務(wù)隊(duì)伍，由他們挑起優(yōu)質(zhì)服務(wù)的大梁。一做宣傳隊(duì)，向用戶宣傳有關(guān)廣播電視行業(yè)的法規(guī)和條例，以誠懇的工作態(tài)度感化每個(gè)用戶；二做維護(hù)隊(duì)，以過硬的本領(lǐng)和精湛的技術(shù)及時(shí)處理廣電信號(hào)傳輸過程中出現(xiàn)的故障和問題；三做服務(wù)隊(duì)，受理用戶的投訴，進(jìn)行上門服務(wù)，對(duì)用戶做到熱情周到、認(rèn)真細(xì)致、處理及時(shí)；四做教導(dǎo)隊(duì)，靠他們的傳幫帶，把管區(qū)的工作、素質(zhì)帶起來，依靠大家的共同努力，把行業(yè)優(yōu)質(zhì)服務(wù)的形象樹起來、保持好。

⒊為網(wǎng)絡(luò)的安全運(yùn)行保駕護(hù)航

網(wǎng)絡(luò)的安全傳輸、安全運(yùn)行、安全播出，是優(yōu)質(zhì)服務(wù)的最主要內(nèi)容。在網(wǎng)絡(luò)的管理上，加大依法管網(wǎng)、依法治網(wǎng)的力度，建立監(jiān)督管理有線廣播電視臺(tái)(站)、賓館、飯店開辦視頻點(diǎn)播業(yè)務(wù)的長效機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)的外部執(zhí)法環(huán)境是動(dòng)態(tài)的經(jīng)常變化的，這就要求工作人員把所負(fù)責(zé)的網(wǎng)絡(luò)時(shí)刻置于自己的監(jiān)控視野之內(nèi)，在安全報(bào)警裝置上設(shè)置安全識(shí)別短信息告警，線路一旦出現(xiàn)故障或者出現(xiàn)其他信號(hào)即可及時(shí)報(bào)警。在網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部管理上，也要有律可循，在上下級(jí)工作人員之間和同級(jí)之間建立相互監(jiān)督的機(jī)制，確保各片網(wǎng)管內(nèi)外環(huán)境的和諧。廣播電視領(lǐng)域是科技含量很高的領(lǐng)域，因此在監(jiān)管手段上，要逐步提升技術(shù)裝備水平，這是進(jìn)行有效管理的重要物質(zhì)保障。

（作者系《晉陽學(xué)刊》編輯部副編審）