公共財政預(yù)算改革的繁難與突破

財政預(yù)算的公開與否本就直接關(guān)涉公民的基本權(quán)利，再進一步，其對官場貪腐之氣的蕩滌，對于中國公平、民主社會的構(gòu)建，對于當下已經(jīng)或即將外化的各種矛盾、問題的解決，對于相關(guān)不合理制度的修正與廢止，將起到基礎(chǔ)性、全局性作用。

兩會召開在即，各方人士登臺，各種話題演繹，建議層出不窮。在這樣一個一年一度政治人聚會的關(guān)節(jié)點上，相對于在具體事件上的論爭以及對于瑣碎的制度性缺憾的小修小補，真正具備重大推進價值及深遠戰(zhàn)略意義的財政預(yù)算改革，不能再“走過場”，理應(yīng)且必須成為今后兩會期間人大代表、政協(xié)委員們重點討論、質(zhì)疑、問責(zé)的根本性問題。

問渠哪得清如許，為有源頭活水來。隔靴搔癢、表面文章、形式主義甚至結(jié)黨營私、裹挾民意的政策性提案與討論，不單無益，甚至有害，而財政預(yù)算的公開與否本就直接關(guān)涉公民的基本權(quán)利，再進一步，其對官場貪腐之氣的蕩滌，對于中國公平、民主社會的構(gòu)建，對于當下已經(jīng)或即將外化的各種矛盾、問題的解決，對于相關(guān)不合理制度的修正與廢止，將起到基礎(chǔ)性、全局性作用。

過于技術(shù)性的闡釋難以為普通民眾所接受，那么，不妨將這一貌似復(fù)雜的問題，簡單化處理：一個家庭，由數(shù)兄妹構(gòu)成，有一個家長，那么，作為其中不可或缺、在經(jīng)濟上做了不小貢獻的一分子，一年來這個家庭的總體收入你總該大概知曉吧？一年過去了，家里的花銷到底有多大，這些錢基本上花在了哪些地方，去搞個清楚，應(yīng)該是不成問題的吧？

能夠?qū)ι厦鎲栴}做出否定回答的，或許是基于下面三種情況：第一，家長作風(fēng)太嚴重，人家就是不告訴你，沒理由；第二，你的權(quán)利意識不夠，加上你對這個不關(guān)心，認為掙了錢上交就行了，至于家長怎么花，那就不管了；第三，確實也想知道具體情況，但又無據(jù)可查、無法了解。

之所以作此類比，實在是因為，在邏輯上，國家的財政預(yù)算同樣具備這樣一個清晰的推導(dǎo)過程。告別計劃經(jīng)濟，迎來市場經(jīng)濟，在市場經(jīng)濟條件下，基本上所有公民都已被框入所謂納稅人的范疇之內(nèi)，強制性的稅收征管實為政府的一個基本職能，無可厚非，但政府征稅，征了多少稅，辛辛苦苦掙來的錢被強行征稅之后，這些錢到底計劃或者已經(jīng)用到了哪些地方，是果真“取之于民、用之于民”了，還是說被鋪張浪費在了非理性投資、轉(zhuǎn)手進了政府官員的口袋、變成了公務(wù)員的盤中餐，或者是，官員們拿著這些錢，買了幾輛好車，蓋了幾所豪華辦公大樓？

時下的公共財政預(yù)算，問題太重。

作為權(quán)利人主體的納稅人或“大而言之”中華人民共和國公民，其對權(quán)力機關(guān)及行政機構(gòu)的問詢、問責(zé)，是《憲法》明確告知且必須得到保障的基本權(quán)利，換言之，沒有權(quán)利、只有義務(wù)的國家與社會，是不可想象的，而預(yù)算的科學(xué)性、公開、透明以及決策過程的民主化、執(zhí)行過程的可監(jiān)督，這一系列問題，牽涉公民基本人權(quán)，更與國家的民主、法制、和諧唇齒相依，媒體與公眾人士須反復(fù)澄清、充分辯論，并假以時日待之以真正落實。

預(yù)算公開，治本之策，繁難之下，必將突破。

繁難

關(guān)于公共財政預(yù)算的所指，現(xiàn)有的中國學(xué)者對此存在不同認識，主要原因則是因為各自研究領(lǐng)域的不同，財政經(jīng)濟學(xué)家與憲政、法律學(xué)家對此問題的理解多有不同。有些學(xué)者說，公共預(yù)算就是把政府財政的錢用于公共服務(wù)的目的，于是叫做公共預(yù)算，該觀點更多指代的是款項的去向。大多學(xué)者并不贊成上述觀點，認為如此定義是片面的、錯誤的理解。如今學(xué)界較為主流且日益達成共識的簡單定義則是，政府花錢，它應(yīng)該是一個公共的過程，它首先應(yīng)該是一個經(jīng)由民主討論決定的過程，是一個公開、透明的過程，另外，是需要接受大家監(jiān)督的過程，而此時所謂的公共，更多指代的則是它的外部性。

本文的立場顯然支持后者。

財政必將關(guān)涉收與支。坦率而言，對于任何一個政府來說，它本身并不創(chuàng)造經(jīng)濟價值，但它卻是一個消費組織，那么，既然消費便需要去收錢，錢從哪里來？依照當今民主法制國家的一般方法，政府所有資金來源必須通過稅收的方式征取，收入的所有大賬必須納入法制化軌道，但中國目前的財政狀況混亂不堪，盡管國家已在一定程度上推進“費改稅”，但“費”的名目之繁多以及款項之龐雜，依舊讓人眼花繚亂?！百M”的缺乏民主監(jiān)督以及征收原因、方式的非科學(xué)飽受質(zhì)疑，“費”需統(tǒng)一納入“稅”的框架里來。

“稅”的重要性則簡單明了。計劃經(jīng)濟年代，政府所有征稅單位基本為國有企業(yè)和集體企業(yè)，工人在單位領(lǐng)工資，農(nóng)民在田里耕作，并不需要本人從自己腰包里向外掏錢繳稅，但在市場經(jīng)濟條件下，大家的普遍工資在提升，企業(yè)的所有制狀況也發(fā)生了諸多變化，國家的財稅來源不但出自國有企業(yè)，更有很大一塊來自民營企業(yè)，在這樣一個狀態(tài)下，個人需要繳納個人所得稅，企業(yè)需要承擔各種相關(guān)稅負，個人、企業(yè)與國家財政發(fā)生直接關(guān)聯(lián)。

既然“費”需要統(tǒng)一進“稅”的籠子里，而且地方政府的所謂“土地出讓金”亦需以稅收方式收攏國庫，那么“稅”的征收方式勢必需要法定化、科學(xué)化，不能“朝令夕改”，更不能想征多少就征多少。伴隨著稅收日漸走入公眾生活，關(guān)于公民被強制納稅之后對于國家稅收規(guī)模、稅收去向的關(guān)心自然是與前者一脈相承。財政預(yù)算的公開與否，決策是否民主化，錢花得到底合理不合理，對公眾明示、澄清，自然是政府財政的題中應(yīng)有之意，而目前的狀況則是，有關(guān)國家財政預(yù)算的編制及執(zhí)行，民眾不但無從了解詳情，甚至連政府官員都很難說清。

依據(jù)中國政法大學(xué)憲政研究所所長蔡定劍在接受本刊記者采訪時的表述，財政預(yù)算是一個國家至為重要的事情，但即便如此重要，卻根本未獲重視，其在程序操作上存在嚴重問題?！吧贁?shù)人坐在那里編預(yù)算，領(lǐng)導(dǎo)在那里拍板，在形式上他是拿到人大來了，橡皮圖章給你蓋一下，但這個預(yù)算我們還是不知道。你把我們的錢征去了，可你怎么花我們卻不知道。”

蔡定劍認為，對于政府官員貪腐風(fēng)氣的遏止，需從制度層面約束，而口頭上、文字上的限制，希冀借由所謂道德標準來規(guī)制公務(wù)員的行為，是靠不住的邏輯。“你發(fā)文件說，你們不許吃喝，但他手里有錢啊，他不吃喝？吃喝了你也不知道啊。老實說，之前的那些反腐敗措施，都是無效的，這個問題涉及到反腐敗的根本。如果政府官員在花錢上沒有規(guī)矩，那么，你這個社會還能叫法制社會？你的法制就是到街上抓老百姓、處罰老百姓？”

當下中國的財政預(yù)算是怎樣一個狀態(tài)呢？首先決策缺乏民主?；旧现v，我們的預(yù)算是財政部來編，政府領(lǐng)導(dǎo)來定，定了以后通過人代會的形式通過，走走過場。但人代會通過的到底是什么呢？其實，無非是一個預(yù)算報告，在之前數(shù)年，甚至只是一張紙，紙的上面開列幾項比較大的數(shù)字。比如，今年有多少收入，要花多少錢，要干什么。實際上，人大見不到真正的報告，也沒有預(yù)算的報表。在該報告中，不但每個項目具體花了多少錢沒有得以呈現(xiàn)，報告中政府各個部門的預(yù)算也是沒有的，更不要說每個部門下面各個機構(gòu)到底是怎么用錢的。據(jù)悉，國務(wù)院部門眾多，在早前的財政預(yù)算里，連這些部門的預(yù)算都沒有，民政部、教育部、財政部花了多少錢，下面機構(gòu)花了多少錢，一概語焉不詳。

據(jù)本刊記者了解到的情況，原來的預(yù)算是怎樣編制的呢？到了年終了，發(fā)一個通知下去，給各個政府部門，說，我們要編預(yù)算了，你們報吧。各個部門一報，財政部門把這些預(yù)算一拼，報的可能多了，然后就各砍30%或20%，稱作預(yù)算拼盤。你報得多就給得多，也不看具體目標和效果如何，而且各個部門所報預(yù)算并無科學(xué)依據(jù)，但你報預(yù)算，我就給你拼起來，你報了，我根據(jù)你權(quán)力的大小，往下砍，你權(quán)力大，就不敢砍你的，你權(quán)力小就多砍你一點。如此邏輯，嚴重違背科學(xué)原則，更是對公民繳稅效果的褻瀆。

突破

雖然有關(guān)體制性、制度性問題在當下政治氛圍內(nèi)看似無法更動，屬無可奈何，但財政預(yù)算朝著“公開”的方向與路徑延展是沒有任何問題的，行得通，也必須要走。在預(yù)算公開的過程中，民眾的主動參與、監(jiān)督，將順勢而為地刺激、推動與之連帶的各種相關(guān)問題得以解決，但決策的不公開、不透明以及監(jiān)督機制的缺位，將導(dǎo)致大量問題永無解決的時間表，且各種矛盾日益蓄積，存在風(fēng)險加大的可能。

財政預(yù)算無涉政黨政治，各方爭議較小，以預(yù)算改革為突破口，進而推進各種改革措施的落定，對于增強政府控制力、杜絕貪腐、優(yōu)化資源配置等諸多方面，具備深遠意義，而在此實施環(huán)節(jié)，能夠碰到的所謂困難與阻礙，其實無非某些地方政府對此的顧慮、心存念想貪官的抵制、利益群體的不合作等不可見光的因素。推開這扇窗戶，打破這些障礙，沿著正確的方向改革，一切將柳暗花明。

依據(jù)財政部財政科學(xué)研究所所長賈康對本刊記者的表述，如若打破已故經(jīng)濟學(xué)家楊小凱所謂中國經(jīng)濟“后發(fā)劣勢”之瓶頸，推進公共財政預(yù)算改革實為當下最佳切入點。賈康認為，財政預(yù)算改革需要重點關(guān)注以下幾個問題：首先，預(yù)算亟需公開，只有公開，后面的事情才有討論的基礎(chǔ)；其次，民眾、媒體等各方監(jiān)督不可缺位，且需對預(yù)算執(zhí)行情況提出評估意見；第三，預(yù)算的過程理應(yīng)是一個各方博弈、相互妥協(xié)后最終達成共識的最佳方案設(shè)計，盡量聽取各利益群體的聲音；第四，預(yù)算并非鐵板一塊，如遇緊急狀況，可提出修正，但需事前通報，而非事后告知。

中國政法大學(xué)憲政研究所所長蔡定劍認為，公共預(yù)算改革，第一是要科學(xué)、要細化，要做部門預(yù)算，這個預(yù)算應(yīng)該是完整信息的集合，但細化的含義并非瑣碎，要確保信息的可讀、可理解，讓人大代表看得懂；第二，預(yù)算要體現(xiàn)民主；第三，要增強人大的審議能力，人大要做一些實質(zhì)性的審議，而非走形式；第四，預(yù)算批準之后，在執(zhí)行過程中，要建立有效的監(jiān)督機制，用制度和措施來監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況。

“有些預(yù)算細化之后，比如廣東、河北、河南焦作。預(yù)算確實細化了，但預(yù)算很厚，廣州說了，預(yù)算已經(jīng)半人高了，每個部門的信息全都有了。這帶來一個新的問題：人大代表開兩天會，會期太短，根本看不懂。原來是一張紙，現(xiàn)在變成了好幾本書，在短短的幾天之內(nèi)，只能是看得一頭霧水。從民主監(jiān)督的角度，我們覺得，不單純要細化，還要科學(xué)地細化，要把某些信息過濾掉?！?/p>

蔡定劍認為，可考慮將人代會開會時間延長或?qū)徸h程序前移，前移到人代會專門委員會階段，確保人代會有事可干，實現(xiàn)真正意義上的審議。另外，可考慮增強人大代表對預(yù)算的裁量權(quán)，有權(quán)讓他們提出預(yù)算修正案。同時，在人大代表選舉機制無法變革的前提下，盡力打消人大代表不敢提供修正意見的顧慮，增強其專業(yè)技能的培養(yǎng)，也是需重點提及的一環(huán)。

不管在操作方式上如何實現(xiàn)，預(yù)算公開的大方向是確定無疑的，而這也是我們關(guān)注和呼吁的基點所在。關(guān)注財政預(yù)算改革，關(guān)注公民社會的構(gòu)建，我們需在討論中前進。因為，只要可以討論，只要程序民主，方法一定會成熟起來的。