公共財政預(yù)算改革適逢其時

預(yù)算民主是人大民主制度的堅實基礎(chǔ)，可以從根本上保障廣大人民群眾的利益分配權(quán)，要實現(xiàn)預(yù)算民主還要進一步健全人大的預(yù)算監(jiān)督和審查制度。

當(dāng)前金融危機波及中國，鑒于國家目前啟動的巨額投資救市方案，公共財政預(yù)算改革適逢其時。通過以對“財政預(yù)算案的審議”為突破口，真正實現(xiàn)對行政服務(wù)和分配過程的民主監(jiān)督。只有如此，才能有效防止腐敗和權(quán)力濫用。

高培勇：中國之所以走上了現(xiàn)在的道路，很大程度上是由以前二元的經(jīng)濟社會體制造成。這個成長環(huán)境，造成了不同所有制的問題。比方說1978年，中國財政收入中86.7%都是從國有企業(yè)來的，如果加上集體所有制，那就有將近99%。那時候財政收入的來源結(jié)構(gòu)是單一的，在那種條件下不可能講所謂的公共財政。

改革到今天，30年發(fā)生的最大變化，其中之一就是收支的來源結(jié)構(gòu)發(fā)生了翻天覆地的變化。現(xiàn)在的財政收入中，來源于國有部門的只有百分之十幾，即現(xiàn)在的收入來源多元化了，這意味著這個體制公共化了。當(dāng)財政收入來源是公共化的，自然就要求財政支出投向也必須是公共化的。上升到體制機制上，就是現(xiàn)在我們正在談的這種二元的體制逐步地向一元的體制轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變過程當(dāng)中，財政自然也要超出原有的范疇。比如現(xiàn)在提出公共財政覆蓋農(nóng)村，為什么？因為公共財政以前是不覆蓋農(nóng)村的。比如提中央財政覆蓋非國有制部門，也如此。

概括起來，這30年當(dāng)中發(fā)生的主要變化：第一，是由國有制財政走向多種所有制財政；第二，就是由城市財政走向城鄉(xiāng)一體化財政；第三，就是政府的主要責(zé)任從生產(chǎn)建設(shè)走向公共福利。這種變化的過程當(dāng)中必須把握，為什么現(xiàn)在討論公共預(yù)算問題？為什么要在公共預(yù)算的討論中凸顯“公共”二字。

在這樣一個體制下，再去想剛才描述的幾個特征，為什么它們都很重要？根本在于在過去是取國有制企業(yè)的財，辦自家之事。而現(xiàn)在已經(jīng)逐步建立多元化的收入來源結(jié)構(gòu)，所有的人都是公共收入的貢獻者。在這種環(huán)境下，財政方面的收入和支出自然而然就變成一種公共行為。

至于現(xiàn)在中國有沒有公共財政預(yù)算改革的意愿，我認(rèn)為是有的。一方面有主動的要求，另一方面也有外界的壓力、輿論的呼聲。那么怎么改？我主張還是要從大的框架上，從總體向局部改，或者兩頭并進也可以。

現(xiàn)在中國最大的問題有三個。第一個是“進籠子”的問題，即先得知道公共預(yù)算規(guī)模有多大，現(xiàn)在對公共預(yù)算規(guī)模沒有一個完整的概念。

第二個是必須改制度。改革說到底最重要的就是《預(yù)算法》。這個《預(yù)算法》是1994年頒布，1995年開始實施。那時候主要考慮的是不要把錢存起來，要趕緊花掉。而今天綜合的歷史因素有很多很多的變化，要把這個制度改變一下了。

第三，當(dāng)務(wù)之急是培訓(xùn)人大代表。首先樹立人大代表的意識，讓他們了解監(jiān)督政府工作有一條主線，就是政府的預(yù)算。只要從錢上把政府的收入與支出這個大事的脈絡(luò)把握住、監(jiān)督好，那么整個政府收支活動都可以得到有效控制，這是人大代表必須要切記的一條。其次，人大代表要確認(rèn)，他們主要是代表納稅人來監(jiān)督政府收支預(yù)算的。至于技術(shù)層面我覺得不是問題，可以請專家來幫助了解怎么審查怎么監(jiān)督。

趙樹凱：大致講，公共財政預(yù)算改革涉及兩個問題。一個是用人，一個是花錢。用人問題上也有兩個問題，一個是政府類的用人，一個是公務(wù)類的用人，即文官制度。現(xiàn)在好多問題是把這兩類相互混淆而產(chǎn)生的。此不展開。

花錢的問題。以前政府如何去花錢，實際上是控制不住的。事實上，從某種意義上講，管政府花錢比管政府用人可能還容易點，還便于操作一些。

花錢就涉及到預(yù)算問題。首先預(yù)算是一個政治過程，另外預(yù)算還是一個行政過程。說它是政治過程，就是說如何分錢是一個政治問題，不只是政府內(nèi)部的一個問題。

預(yù)算除了具有政治性的特點外，還有一些很具體的事情，一些技術(shù)問題，我認(rèn)為有些事情與看不看得懂表無關(guān)。比如有的地方政府，一年沒有多少財政收入，但可以拿一大筆錢去辦春節(jié)晚會。這種行為不用看得懂預(yù)算表就知道是有問題的。

現(xiàn)在講公共財政預(yù)算，首先是要有公眾參與來做，而不是幾個人批條子就可以。在這個基本理念下，這兩年我們說服了一些地方政府來推動公眾參與財政的項目。

這其中我們發(fā)現(xiàn)一個問題，改革的動力到底在哪？因為我們在實踐中發(fā)現(xiàn)，如果沒有主要領(lǐng)導(dǎo)人的決心和支持，這個事就做不起來。我們做的幾個試點，都是因為得到了地方一把手或者省委領(lǐng)導(dǎo)的批示，才能夠開始操作。

還有一個問題，就是落實到地方以后，比如要某個區(qū)拿出一筆錢讓老百姓共同討論怎么花，是建一個幼兒園、建一個醫(yī)院，還是搞一個老年活動中心，這個區(qū)經(jīng)常就會說，這個我沒法改，我的錢都已經(jīng)安排出去了。然后上面只好說行，我再給你50萬，你就負(fù)責(zé)改革。這個情況很普遍。

我們做了幾年，發(fā)現(xiàn)還是有一些效果的。最起碼，老百姓覺得政府花錢，以前從來沒找我們商量，現(xiàn)在找我們商量了。這是一個政府動員，或者說是一個訓(xùn)練。我們委托零點公司做了一個調(diào)查，在做了項目的地方，項目前和項目后，政府受信任的程度都有所提高。再一個就是，在項目的具體操作過程中，老百姓的關(guān)心和參與也比較多。

華生：公共財政實際上是一個很要害的問題，但是在我們的輿論界、學(xué)術(shù)界卻沒有得到應(yīng)有的地位，這是我們的困難所在。

我們說管國家跟管企業(yè)有類似的地方，也有不一樣的地方。類似的是，企業(yè)最主要的是財權(quán)。實際上有財權(quán)的那個人才是真正的老板。企業(yè)確實是講民主的，但如果這個企業(yè)有絕對控股的大股東，其他就全是形式了。如果不是絕對控股的大股東，只是相對控股，聲音就沒那么牛。如果連相對控股都沒有，那就純粹給別人打工，就要接受公眾監(jiān)督了。從這個層面講，共產(chǎn)黨是絕對控股的大股東，說投票或其他都沒有意義。

但是，確實存在一個逐步改進的過程，共產(chǎn)黨的絕對控股權(quán)逐步在下降，隨著代際轉(zhuǎn)移，權(quán)威逐年稀釋。從毛澤東時期到胡錦濤時期，到后面越來越多聽取意見和建議為什么？因為這絕對控股權(quán)不是通過血緣關(guān)系傳下來的。所以，后面一定會有漸進的改革過程。

我認(rèn)為公共財政是在中央政府跟地方政府中阻力都比較小的問題，而且它又是要害所在。那么大的要害長期被人忽略，實際上很不應(yīng)該。我相信把公共財政作為切入點確實是對的。在公共財政方面，相對來說已經(jīng)有了比較廣泛的共識，在這個問題上的分歧相對最小。

當(dāng)然改革也會涉及到敏感問題。所以，我建議可先從公共參與開始，別上來就拿最要命的關(guān)節(jié)開刀，那就搞不成了。

辜勝阻：預(yù)算民主是人大民主制度的堅實基礎(chǔ)，可以從根本上保障廣大人民群眾的利益分配權(quán)，要實現(xiàn)預(yù)算民主還要進一步健全人大的預(yù)算監(jiān)督和審查制度。

預(yù)算管理制度改革是一項長期、復(fù)雜、艱巨的任務(wù)，當(dāng)前推進預(yù)算民主需要從四方面入手：

一是實現(xiàn)全口徑政府預(yù)算管理，強化預(yù)算的完整性。目前，包括社會保障收入、土地收入、國有資產(chǎn)收益等大量的預(yù)算外資金和制度外資金的存在破壞了預(yù)算體系的完整性，人為縮小了政府的實際預(yù)算規(guī)模，強化了部門利益，弱化了規(guī)范的外部監(jiān)督約束和內(nèi)部自我約束，加重了社會經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，還為重復(fù)建設(shè)、擠占挪用、腐敗浪費等行為提供了條件。有專家估計：2007年各級政府納入預(yù)算的資金是5萬多億，而實際收入估計是8萬多億。為此，需要在建設(shè)和完善公共財政體制過程中，擴大預(yù)算編制范圍，通過進一步清理收費項目，將非稅收入納入預(yù)算內(nèi)，建立社會保障預(yù)算，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度等措施，建立覆蓋整個政府收支的完整預(yù)算體系。

二是提高預(yù)算管理的約束力，強化預(yù)算剛性。軟預(yù)算約束是我國預(yù)算制度的痼疾，存在人大對政府預(yù)算的監(jiān)督處于“程序合法，實質(zhì)虛置”的尷尬境地，部分項目預(yù)算與決算的偏差過大的問題依然存在。強化預(yù)算約束力最有效的方式是提高預(yù)算的法律地位，遵循預(yù)算法定原則，以法治財，減少行政干預(yù)，將預(yù)算管理監(jiān)督各環(huán)節(jié)全部納入法制化和規(guī)范化管理的軌道。杜絕財政資金“先用后報”、“邊用邊報”現(xiàn)象，還需要將預(yù)算剛性執(zhí)行的效果直接與政府官員的考評掛鉤，盡最大可能消除預(yù)算的“人治”痕跡。同時，還需要改革國庫管理體制，進一步收緊財政資金收付權(quán)限。

三是細(xì)化預(yù)算內(nèi)容，強化預(yù)算編制的規(guī)范性。預(yù)算編制項目過粗也是導(dǎo)致預(yù)算缺乏剛性的重要原因。細(xì)化預(yù)算內(nèi)容的首要任務(wù)是進一步細(xì)化支出科目，將提交人大審議的預(yù)算草案細(xì)化到“款”級科目，讓人大代表看得懂、看得清預(yù)算。要逐步建立以零基預(yù)算和績效預(yù)算為主體的預(yù)算編制體系，轉(zhuǎn)變重投入輕產(chǎn)出、重數(shù)量輕質(zhì)量、重速度輕效益的觀念，嘗試建立資金跟蹤反饋制度，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果展開績效評估。早編細(xì)編預(yù)算，將預(yù)算編制到部門、到項目，增強預(yù)算的公開性和約束力。要約束政府部門對超收收入較大的“自由裁量權(quán)”。

四是完善預(yù)算管理監(jiān)督體系，強化預(yù)算的透明度。人大應(yīng)該把預(yù)算審查和監(jiān)督放在更加重要的位置。同時，還需要其他相關(guān)主體的通力配合，將公共財政建設(shè)成為“陽光財政”。完善預(yù)算管理和監(jiān)管體系首先要進一步完善《預(yù)算法》，規(guī)范人大審查、辯論、批準(zhǔn)、修改、監(jiān)督預(yù)算的具體內(nèi)容和流程；第二，要探索建立向社會公眾定期、定例公布詳細(xì)的預(yù)算信息的制度，對預(yù)算的原則、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和測算方法等具體細(xì)節(jié)及各地、各部門預(yù)算金額進行公布；第三，建立一套完整的預(yù)算報告、審查、聽證、審計、問責(zé)和處罰制度，在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)之間形成分工合理、責(zé)任明確、相互制約、公開透明的權(quán)力制衡機制。

本文摘自《領(lǐng)導(dǎo)者》雜志總第25期《“公共財政預(yù)算改革”研討會》，標(biāo)題為編者所加