透明度誰說了算

“在預(yù)算實踐中，財政透明度的制度化將使人們需要建立對打擊腐敗至關(guān)重要的某種政府體系：即，一個獨立的、有效力、高效率的審計系統(tǒng)，一個內(nèi)部責(zé)任制會計體系和一個產(chǎn)生及時、準確資訊的信息系統(tǒng)?！?/p>

1998年，國際貨幣基金組織（IMF）正式通過了《健全財政透明度施行守則》（the Code on Good Practices on Fiscal Transparency， CGPFT）。而該《守則》與說明性的《財政透明度手冊》都基于以下四條原則：

第一條原則，政府角色與責(zé)任的透明度。該原則評估了：政府的非商業(yè)活動與其他經(jīng)濟活動的明確區(qū)分程度；行政、立法與執(zhí)法分支部門責(zé)任的定義明確程度；預(yù)算和預(yù)算外活動的協(xié)調(diào)與管理方式；對政府與非政府公共部門安排的明確程度；在私人部門中政府參與的明確程度與無差異對待情況；預(yù)算法規(guī)在界定義務(wù)與行政規(guī)則時的公開性與全面性；稅收法律框架的明確度、易得性和易懂性；公務(wù)員行為道德規(guī)范的定義明確程度與宣傳力度。

第二條原則，信息的公眾可得性。該原則涉及了在特定時期的綜合性財政數(shù)據(jù)和信息的公布，強調(diào)了以下事件的重要性：政府所有預(yù)算活動及預(yù)算外活動的公開發(fā)布；當(dāng)年預(yù)算與前兩年財政實際支出的比較以及與預(yù)測未來兩年的財政總額的比較；關(guān)于準財政活動、或有債務(wù)和稅收支出的評估；對于政府資產(chǎn)負債水平和構(gòu)成的全部信息以及各級政府合并賬戶信息的公開發(fā)布；財政數(shù)據(jù)公布的法律義務(wù)本質(zhì)與預(yù)先宣布財政公開發(fā)布日期的必要性。

第三條原則，公開預(yù)算的準備、執(zhí)行與報告。年度預(yù)算框架應(yīng)該包括對財政可持續(xù)性的評估，而且應(yīng)基于財政政策目標；財政規(guī)則應(yīng)當(dāng)明確；年度預(yù)算應(yīng)在一個全面、連貫且量化的宏觀框架中予以準備，且應(yīng)提供預(yù)算所隱含的主要假設(shè)；預(yù)算應(yīng)指明主要的財政風(fēng)險；報告預(yù)算數(shù)據(jù)的總額基礎(chǔ)應(yīng)將收益、支出以及融資區(qū)分開來，并將支出按照經(jīng)濟支出、職能支出以及行政支出的類別分類；非政府公共部門承擔(dān)了重大準財政活動的情況，應(yīng)在涵蓋公共部門的財政報告中予以反映；支付欠款應(yīng)予全面報告；政府采購和就業(yè)規(guī)制應(yīng)予標準化且面向各方；預(yù)算執(zhí)行應(yīng)予內(nèi)部審計，而且審計過程應(yīng)公開以備回顧；應(yīng)從法律上保護稅務(wù)管理免受政治導(dǎo)向影響，且應(yīng)向立法機關(guān)呈遞預(yù)算實行進展的年中報告。

第四條原則，確保數(shù)據(jù)完整。預(yù)算數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)反映近期的收入和支出趨勢、潛在的宏觀經(jīng)濟發(fā)展和明確的政策保證；年度預(yù)算和決算賬戶應(yīng)當(dāng)明確會計基礎(chǔ)（收付實現(xiàn)制或權(quán)責(zé)發(fā)生制）和在數(shù)據(jù)編制和報告中使用的標準，如果財政數(shù)據(jù)具有內(nèi)部一致性且已經(jīng)與其他來源的數(shù)據(jù)進行了協(xié)調(diào)，應(yīng)予以指明；應(yīng)由一家獨立于行政部門的國家級審計機構(gòu)向立法機關(guān)和公眾及時地提供關(guān)于財政賬戶財務(wù)公允性的報告；應(yīng)當(dāng)邀請外部專家來評估財政預(yù)測；應(yīng)由一家獨立的國家級統(tǒng)計機構(gòu)來核實財政數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

財政透明度和經(jīng)濟增長

亞當(dāng)·斯密認為，工商業(yè)的興起是在為一個無人擁有“足夠權(quán)力來干擾其運作”的“恰當(dāng)政府”鋪平道路。這一看法十分中肯。財政透明度缺失一般會使人想到腐敗橫行、監(jiān)管體系和機構(gòu)被強行接管的轉(zhuǎn)型國家。

IMF的《財政透明度手冊》強調(diào)了為實現(xiàn)高質(zhì)量增長而實現(xiàn)良好治理的決定性作用，并指出了財政透明度和良好治理之間的聯(lián)系。如《手冊》所言，“財政透明度應(yīng)使那些為財政政策的設(shè)計和施行負責(zé)的人更有責(zé)任感。而愈發(fā)強健可信的財政政策將會得到消息靈通的公眾的支持，使得進入資本市場者更加踴躍，并減少危機發(fā)生的可能性與嚴重程度?！?/p>

腐敗和尋租對于經(jīng)濟發(fā)展有著眾所周知的負面影響(Mauro，1995， Hall and Jones， 1998， Rodrik， 1998)。自然，避免腐敗是一套透明的財政制度的重中之重。正如Folsher所指出的：“在預(yù)算實踐中，財政透明度的制度化將使人們需要建立對打擊腐敗至關(guān)重要的某種政府體系：即，一個獨立的、有效力、高效率的審計系統(tǒng)，一個內(nèi)部責(zé)任制會計體系和一個產(chǎn)生及時、準確資訊的信息系統(tǒng)”(Folsher， 1999)。

Djankov et al (2004) 也指出，一個更加透明的政府由于承擔(dān)了控制經(jīng)濟失調(diào)的任務(wù)，而能使其經(jīng)濟承受更低的社會成本。此外，透明度很可能受到“公民資本”的影響，因此透明度越高，在有效選擇時因控制失調(diào)而付出的社會成本就越低。

衡量財政透明度

財政數(shù)據(jù)的質(zhì)量是衡量的第一個范疇。它包括四個部分：第一部分是預(yù)算真實性，評估主要包括：預(yù)算和實際的差異、對于債務(wù)的覆蓋情況、補足款的過度使用以及公用事業(yè)資金不足的發(fā)生情況。第二部分是預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，以及對事后數(shù)據(jù)質(zhì)量和控制過程的關(guān)注，其他需要關(guān)注的還有：數(shù)據(jù)是否經(jīng)過核對，暫記賬戶是否清空，欠款和非常規(guī)過程是否尋常、是否未經(jīng)報告。第三部分是財政活動的覆蓋情況。此時分析著眼于一般性政府?dāng)?shù)據(jù)覆蓋的全面與否。特別要注意的是政府?dāng)?shù)據(jù)在財政部和在央行賬戶中進行處理時的一致性、各級政府及時數(shù)據(jù)的質(zhì)量以及對私有化中收益的使用。此外，還需考慮將預(yù)算外資金和外部融資項目歸入財政報告和文件中。第四部分是外部審計，主要考慮決算賬戶的審計是否基于合意的模式，審計周期是否合理，實行審計的資源和技術(shù)能力是否充足，以及審計結(jié)果有無跟進等。

第二個主要類別是預(yù)算外活動。該類別由三部分組成：或有債務(wù)的完全覆蓋，與金融部門相關(guān)的準財政活動，以及與非金融公共企業(yè)相關(guān)的準財政活動。本類別關(guān)注的準財政活動與低于市場水平的利率、借款政策、貸款擔(dān)保和/或服從政治導(dǎo)向的個人借款決定有關(guān)。未報告的就業(yè)情況、價格設(shè)定、低于成本的定價以及公共公司的交叉補貼同樣應(yīng)予以考慮。

第三個類別有關(guān)稅收政策和實行的明確程度。該類別包括兩個部分：評定稅收支出是否在預(yù)算文件中予以公布；此外，分析稅收執(zhí)行過程是否依從行政裁量，研究其特征是否包含：模糊的規(guī)則，不適當(dāng)或官僚的上訴程序，執(zhí)行情況不佳的法律體制。

仿效Jones、Sanguinetti和Tomasi(1987) 的做法，我們將各個類別中各部分內(nèi)容進行加總來計算財政透明度指數(shù)。由于這三個類別共由9個部分組成，所以財政透明度指數(shù)的最高值為9，而最低值為0。在我們的樣本中，擁有最高透明度指數(shù)的國家是意大利，而最低指數(shù)的三個國家為喀麥隆、烏干達和烏克蘭。

王一丹根據(jù)Jorge Baldrich《財政透明和經(jīng)濟運行》編譯整理