美國：“進步時代”的預(yù)算革命

預(yù)算不僅是一種效率工具，還是現(xiàn)代市民社會中維系負責(zé)的民主政府的關(guān)鍵，它可以通過將權(quán)力限制在適當(dāng)?shù)姆秶约皩?quán)力公開分配到特定部門，從而消除腐敗。

預(yù)算是一種制度，它以復(fù)雜的技術(shù)、精確的數(shù)據(jù)告訴人民，他們的政府打算做什么、正在做什么、以及做了什么。正是通過數(shù)據(jù)和圖表，預(yù)算接頂了政府活動的范圍，確定了政府與社會之間的界限，話頂了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的邊界。

這樣一種預(yù)算制度是由知識精英發(fā)明的。威廉·艾倫、亨利·布魯埃爾、弗雷德里克·克里夫蘭乃至威廉·威洛比，就是這批智者的先驅(qū)。艾倫、布魯埃爾和克里夫蘭三人組成的著名的“ABC三人組”，以及1906年初創(chuàng)的紐約市政研究局，引領(lǐng)了美國最早的市政預(yù)算改革運動。身處經(jīng)濟迅速轉(zhuǎn)型、人口膨脹以及多元的城市工業(yè)社會，面對政府事務(wù)日益復(fù)雜、政府活動邊界日益模糊、人民日益遠離政府的現(xiàn)實，艾倫等知識精英帶著對古老代議民主的理想，立志于以一個單一的預(yù)算文件來詳細界定政府的職能與責(zé)任，進而界定政府的邊界，乃至重塑政府合法性的基礎(chǔ)。

無可比擬的工具

預(yù)算改革成為了紐約市政研究局中為數(shù)不多的改革者發(fā)起的一項獨特、連貫和有力的運動。預(yù)算改革區(qū)別于那個時代其他市民政治改革方案在于，它的成功緣于某個特定的明確定位的團體。研究局的研究人員不僅提出預(yù)算改革的思想，他們還賦予預(yù)算自身以意義和目標(biāo)。他們創(chuàng)造了預(yù)算改革的理念，并積極地將其推向整個紐約乃至全美國。他們區(qū)分了預(yù)算和簡單會計制度的概念，指出預(yù)算不僅是一種效率工具，還是現(xiàn)代市民社會中維系負責(zé)的民主政府的關(guān)鍵。僅在數(shù)年之內(nèi)，研究局的研究人員便改變了美國人看待政府和政府財政的方式。

在活動初期，市政研究局的研究人員明確提出了一項預(yù)算改革的基礎(chǔ)項目，以此創(chuàng)造了一套全新的公共形成話語，并發(fā)展了遍及全國的維護政治責(zé)任的新工具，改變了政府內(nèi)部以及政府與公民之間的權(quán)力與責(zé)任關(guān)系。其意義主要不在于財政管理的技術(shù)，而是關(guān)于代議民主制下政治權(quán)力與公民權(quán)的感覺。

然而，僅僅通過預(yù)算并不足以確保改革的成功。預(yù)算的理念是全新的，對預(yù)算的需求不是一目了然的。自殖民地時代起，紐約政府就沒有運用預(yù)算制度來管理其事務(wù)。預(yù)算通過賦予立法機關(guān)和公民促使其執(zhí)行機關(guān)及其官員對其行為負責(zé)，提供了某種政治責(zé)任分配的基礎(chǔ)，預(yù)算體系成為完善代議民主的手段。

從艾達·塔貝爾對標(biāo)準(zhǔn)燃氣公司抽問的披露，到路易斯·布蘭代斯對壟斷危險的譴責(zé)，“腐敗的發(fā)現(xiàn)”和對巨型企業(yè)使用極端的權(quán)力對付公共事務(wù)的恐懼，是“進步時代”改革的核心。當(dāng)企業(yè)試圖盜用本該屬于政府的權(quán)力時，企業(yè)成為民主的主要威脅。權(quán)力本身的危險要小于濫用權(quán)力的危險。腐敗不是由壞人掌管的權(quán)力，它在不屬于自己的地方才稱之為權(quán)力。正如人類學(xué)家瑪麗·道格拉斯所說，如果污點是指“不得其所的東西”，那么對于研究局的研究人員來說，腐敗就是“不得其所的權(quán)力”。預(yù)算可以通過將權(quán)力限制在適當(dāng)?shù)姆秶约皩?quán)力公開分配到特定部門，從而消除腐敗。

無論是公還是私，一項完善的預(yù)算制度，可以規(guī)范公私兩個領(lǐng)域的關(guān)系，將二者的行為適當(dāng)?shù)叵抻诟髯缘臋?quán)力范圍。預(yù)算的作用正是在于打擊違反界線的企圖，保護政府免受公司的過多影響。

預(yù)算也有助于精明的商人尋求保護自己的利益不受政府規(guī)制甚至直接公有化的影響。就像國保險公司在1906年發(fā)現(xiàn)的那樣，日益增加的報告要求事實上能夠使公司免受政府的干預(yù)。像JP·摩根、安德魯、卡耐基以及約翰·D·洛克菲勒這些人能夠聯(lián)合起來，支持市政研究局將預(yù)算改革引進城市政府的預(yù)算改革運動，就不足為奇了。

克里夫蘭相信，預(yù)算改革的理念作為代議民主無可比擬的工具，應(yīng)在民主文獻的圣典中占有一席之地。預(yù)算程序本身提供了被代表者與其代表之間的聯(lián)系，以形成并調(diào)節(jié)兩者間的信息流。布魯埃爾寫道，沒有預(yù)算，“關(guān)于政府活動結(jié)果的公共信息缺乏，對政府的公開控制就是盲目的、探索中的”。因此，民主政治要求預(yù)算成為公共政治話題的一部分。公民被要求只能通過預(yù)算文件來了解政府。

預(yù)算：改革的第一要務(wù)

研究局發(fā)動的預(yù)算改革運動還明確批評了如創(chuàng)制權(quán)、公民投票等直接民主改革，認(rèn)為如果公民沒有理解選舉所必需的信息，這些改革聽起來雖然宏偉但卻無用甚至有害。克里夫蘭強調(diào)，“足夠的宣傳”是“思考有關(guān)公共活動問題的所有事項中作為基礎(chǔ)的第一要件……沒有這，所有那些必須通過的法律，無論是運用創(chuàng)制權(quán)，或者取消公民投票、短期選舉、初級選舉、全民投票還是其他方法，必將證明是令人失望的”。預(yù)算塑造了公眾，并因此優(yōu)先于其他所有改革。

盡管對創(chuàng)制權(quán)和公民投票心存警惕，艾倫還是接受它們越來越普及的現(xiàn)實。根據(jù)研究局的典型風(fēng)格，他沒有對它們直接進行攻擊，而是試圖在選民與這些改革間介入預(yù)算。艾倫寫道，“創(chuàng)制權(quán)和公民投票的主要危險是人們看不到其不足”。艾倫實際上將教育作為民主的公民權(quán)的條件。一個蒙昧的或者好管閑事的市民，盡管他運用權(quán)利，也不是民主的朋友。要有真正的民主，一個選民必須由預(yù)算和類似于研究局這樣的市民機構(gòu)來“告知和引導(dǎo)”。換言之，預(yù)算過程界定了什么是和什么不是民意合法的表達。

在一個參加選舉人數(shù)減少的時代，預(yù)算改革進一步通過將投票服從于自我教育和監(jiān)督政府行為這一職責(zé)來破壞選舉。進步主義時代的選舉改革開始通過為投票設(shè)置程序和結(jié)構(gòu)障礙來侵蝕選舉參與率。預(yù)算改革終結(jié)了這一工作，使得投票從觀念上更加不可接近。也就是說，預(yù)算改革將投票的意義限定于中產(chǎn)階級的教育與監(jiān)督概念背景下，他們完全不同于大多數(shù)工人階級和移民選舉，后者普遍將投票作為一種保證“他們自己的”人掌權(quán)并獲取好處甚至直接任職于市政廳的手段。作為監(jiān)督工具，投票僅僅因為與工人階級利益較少相關(guān)而因此吸引力不夠。同樣，對于將教育和監(jiān)督置于首位的中產(chǎn)階級團體，預(yù)算改革也將投票降級為公民權(quán)的一個次級功能。

一種行政預(yù)算制度

至1916年，新成立的政府研究學(xué)會接過了市政研究局的魔棒，威洛比等繼承并超越了克里夫蘭們的改革，在界定政府與人民之間權(quán)力與責(zé)任關(guān)系的同時，將預(yù)算改革轉(zhuǎn)化為全國性運動。建立國家預(yù)算制度，重新界定政府內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系，其中尤其是總統(tǒng)與國會之間的權(quán)力關(guān)系，成為新一代知識精英的使命。

帶著這樣的使命，預(yù)算先驅(qū)們發(fā)明的預(yù)算制度是一種行政預(yù)算制度。它起源于人民利益的總管家——總統(tǒng)，與人民利益的個別代表——國會議員之間的權(quán)力之爭，確切地說，是從精力充沛的西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)向國會奪取創(chuàng)制權(quán)開始。羅斯?？偨y(tǒng)通過禁止政府各部門與國會議員之間的直接交易，開始實施對行政機關(guān)的全面控制。但實質(zhì)性的發(fā)展是由克里夫蘭和威洛比任職的塔夫脫委員會完成的，塔夫脫總統(tǒng)在前任的基礎(chǔ)上贏得了制定并向國會提交預(yù)算的權(quán)力，但終究沒有贏得預(yù)算立法的斗爭。1921年《預(yù)算與會計法》最終由國會通過并經(jīng)由哈定總統(tǒng)簽署，這場以行政預(yù)算為目標(biāo)的全國性預(yù)算改革運動算是取得了最后的勝利。

行政預(yù)算建立了一種以總統(tǒng)為終端的控制行政機關(guān)的權(quán)力金字塔。在這種新的權(quán)力金字塔中，存在著一種新的權(quán)力委托代理關(guān)系。國會相當(dāng)于公民，而總統(tǒng)相當(dāng)于地方政府；正如公民把制定預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算的權(quán)力委托給地方政府一樣，國會也把預(yù)算與指定預(yù)算的權(quán)力委托給總統(tǒng)?？偨y(tǒng)是整個行政機關(guān)的首長，他通過其代理機構(gòu)——預(yù)算局來領(lǐng)導(dǎo)與控制行政機關(guān)各部門。所有行政機關(guān)和機構(gòu)通過預(yù)算局對總統(tǒng)負責(zé)，向總統(tǒng)報告，從而形成現(xiàn)代意義上的行政首長負責(zé)制。其最直接的成果就是新成立的行政部門權(quán)力第一次同意集中的自覺運用——富蘭克林·羅斯福的新政。

這就是美國現(xiàn)代公共預(yù)算的故事。

楊政文根據(jù)美國喬納森·卡思著《預(yù)算民主》整理