牛津報(bào)告：臺(tái)灣財(cái)政透明度評(píng)估

根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織2002年末發(fā)布的《數(shù)據(jù)公布特殊標(biāo)準(zhǔn)》，臺(tái)灣地區(qū)的財(cái)政部門在網(wǎng)上公布了經(jīng)濟(jì)和財(cái)政數(shù)據(jù)，其發(fā)布的數(shù)據(jù)在范圍、合時(shí)性和周期性等方面很大程度地符合了特殊標(biāo)準(zhǔn)的要求。

民主化以來(lái)，臺(tái)灣地區(qū)的政府財(cái)政透明度有所改善，在財(cái)稅改革方面尤為顯著。2006年6月臺(tái)灣新任財(cái)政部長(zhǎng)為財(cái)稅政策專家，上任后進(jìn)一步推動(dòng)了稅基的合理化擴(kuò)大，逃稅現(xiàn)象有所減少，稅收增加。

2006年年中，臺(tái)灣就政府效率和財(cái)政改革等議題召開(kāi)會(huì)議。但是由于黨派政見(jiàn)不一，會(huì)議提出的立法建議有多少會(huì)得以實(shí)施，尚未可知。

通過(guò)實(shí)施針對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和或有負(fù)債的公共評(píng)估制度，臺(tái)灣可以有效地增強(qiáng)其財(cái)政透明度。盡管臺(tái)灣已經(jīng)實(shí)施了一系列反腐敗運(yùn)動(dòng)，但是成立一家獨(dú)立的反腐敗機(jī)構(gòu)，可以有助于改善政府部門政策的透明性。持續(xù)進(jìn)行的財(cái)稅改革或?qū)⒖梢允拐?011年前實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支平衡目標(biāo)。

角色、責(zé)任和目標(biāo)透明

預(yù)算活動(dòng)和預(yù)算外活動(dòng)的管理由臺(tái)灣行政院主計(jì)處負(fù)責(zé)。主計(jì)處主要負(fù)責(zé)預(yù)算制定、預(yù)算執(zhí)行和控制、預(yù)算撥款、管理儲(chǔ)備資金、追加預(yù)算撥款、評(píng)估、政府賬務(wù)、政府財(cái)務(wù)報(bào)表編制、審計(jì)報(bào)告及預(yù)算程序計(jì)算機(jī)化等工作。

主計(jì)處負(fù)責(zé)預(yù)算支出，財(cái)政部下屬部門國(guó)庫(kù)則負(fù)責(zé)監(jiān)管預(yù)算收入情況。財(cái)政部的主要職能包括財(cái)政、稅收和海關(guān)政策的實(shí)施，以及國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。這些職能分別由其分屬的相關(guān)部門，即國(guó)庫(kù)、稅務(wù)部門、海關(guān)和國(guó)有資產(chǎn)管理局等獨(dú)立執(zhí)行。有相應(yīng)資質(zhì)的銀行也可以代理市鎮(zhèn)級(jí)政府的國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)。

由于個(gè)體部門的基礎(chǔ)預(yù)算，預(yù)算支出部門會(huì)被授予一定的自主權(quán)，這種基礎(chǔ)預(yù)算并不指定為特定用途。另外，政府會(huì)不時(shí)提出“特別預(yù)算”要求立法院正式授權(quán)通過(guò)。在某些情況下，這些特別預(yù)算會(huì)被承諾作為非贏利性資金，包括農(nóng)業(yè)穩(wěn)定基金、高速路建設(shè)資金、股市平準(zhǔn)基金和原子能工業(yè)廢料處理資金等。

盡管政府正在對(duì)這類資金的信息透明度進(jìn)行改善，其較之預(yù)算活動(dòng)的信息披露仍然不足。有評(píng)論人士認(rèn)為，這類特別資金和實(shí)體盡管不是西方標(biāo)準(zhǔn)中的傳統(tǒng)預(yù)算工具，但在預(yù)算范圍內(nèi)是合適的，也是透明的。

來(lái)自主計(jì)處的資料表明，非贏利性特別資金包括在中央預(yù)算之中，但僅用于重大事項(xiàng)。財(cái)政部每3個(gè)月披露一次這些資金的信息。此外，每筆資金、每個(gè)機(jī)構(gòu)及國(guó)有企業(yè)都備有預(yù)算登記冊(cè)，詳細(xì)注明其預(yù)算情況且必須通過(guò)立法院批準(zhǔn)。

自2001年起，向地方政府劃撥的款項(xiàng)都被調(diào)整為普通補(bǔ)助款。地方政府根據(jù)其財(cái)政能力、人口數(shù)量和地域面積獲得補(bǔ)助配額。在新的配額制度下，下級(jí)政府部門可依據(jù)自身發(fā)展需要自由支配劃撥款項(xiàng)。地方政府可以舉借貸款和發(fā)行債券，但是貸款金額不能超過(guò)限定年度總支出的15%，累計(jì)負(fù)債要控制在全年支出的45%以下。

政府預(yù)算中有1%被指定用來(lái)作為重大災(zāi)難事件儲(chǔ)備金。然而，即使這樣數(shù)額相當(dāng)大的基金是可以自主支配的，它的分配仍必須遵照法律規(guī)定進(jìn)行。政府部門之間以及預(yù)算程序所涉及的不同經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)之間的角色和責(zé)任分工盡管已有很大改善，但由于存在職能重疊和對(duì)立而仍然不透明。

財(cái)政管理應(yīng)有清晰的法律和行政框架，臺(tái)灣的預(yù)算活動(dòng)遵循1998年頒布的《預(yù)算法》，其中規(guī)定了5步預(yù)算程序：一，行政院起草年度預(yù)算方案；二，政府各部門編制下一財(cái)政年度運(yùn)營(yíng)計(jì)劃；三，評(píng)估和批準(zhǔn)預(yù)算支出和撥款計(jì)劃；四，主計(jì)處編制綜合預(yù)算提案；五，立法院采納提案，當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人簽署公布。財(cái)政預(yù)算依據(jù)《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算執(zhí)行臨時(shí)條例》和《預(yù)算執(zhí)行指導(dǎo)方針》實(shí)施執(zhí)行。

信息公開(kāi)

公眾應(yīng)對(duì)政府過(guò)去、當(dāng)前和擬進(jìn)行的財(cái)政活動(dòng)的全部信息享有知情權(quán)。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織2002年末發(fā)布的《數(shù)據(jù)公布特殊標(biāo)準(zhǔn)》，臺(tái)灣地區(qū)的財(cái)政部門在網(wǎng)上公布了經(jīng)濟(jì)和財(cái)政數(shù)據(jù)，其發(fā)布的數(shù)據(jù)在范圍、合時(shí)性和周期性等方面很大程度地符合了特殊標(biāo)準(zhǔn)的要求。

臺(tái)灣地區(qū)財(cái)政部官方網(wǎng)站上公布的月度數(shù)據(jù)涵括了政府的運(yùn)營(yíng)和負(fù)債情況。政府運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)包含收入和贈(zèng)款、支出和凈貸款、結(jié)余、凈借款和現(xiàn)金余額使用等融資情況。

財(cái)政部也會(huì)在網(wǎng)上公布綜合月度財(cái)政統(tǒng)計(jì)，包括重要的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、國(guó)庫(kù)收入和支出以及地區(qū)和商品的凈稅收情況信息披露。

預(yù)算決算以漢語(yǔ)和英語(yǔ)兩種語(yǔ)言公布在官方網(wǎng)站上，通常會(huì)包括前一財(cái)年成果、當(dāng)期財(cái)年和下一財(cái)年的預(yù)測(cè)，網(wǎng)上也會(huì)發(fā)布前3年歷史數(shù)據(jù)。

根據(jù)預(yù)算法案，除非受其他法律許可，政府不得超過(guò)其財(cái)政預(yù)算分配范圍。任何政府預(yù)算外且期限超過(guò)一年的借款將被歸為公共負(fù)債。

所有政府運(yùn)營(yíng)活動(dòng)均在預(yù)算中列出解釋，但國(guó)防部、外交部和國(guó)家安全局等機(jī)構(gòu)的機(jī)密預(yù)算并不在此列。雖然近幾年來(lái)用于這些機(jī)密部門的預(yù)算已有明顯減少，但出于安全考慮，這些部門的財(cái)政不大可能完全透明化。每年國(guó)防部都會(huì)提交一份機(jī)密預(yù)算提案，2006年，臺(tái)灣擬定的國(guó)防預(yù)算為2530億新臺(tái)幣（合79.3億美元），其中572億新臺(tái)幣（合17.9億美元）被列為國(guó)防機(jī)密預(yù)算。

預(yù)算編制、實(shí)施和報(bào)告公開(kāi)

財(cái)政目標(biāo)由主計(jì)處和經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和發(fā)展委員會(huì)設(shè)定，并在預(yù)算文件中明確列出，在主計(jì)處網(wǎng)站上公布。新的財(cái)稅政策引入也應(yīng)該在預(yù)算中予以公布，相關(guān)部級(jí)機(jī)構(gòu)也會(huì)提供各部門的信息以供上傳網(wǎng)站。

主計(jì)處負(fù)責(zé)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)并將預(yù)測(cè)內(nèi)容編入預(yù)算文件中，經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和發(fā)展委員會(huì)則負(fù)責(zé)制定當(dāng)年經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。預(yù)算編制以凱恩斯模式為基礎(chǔ)，采用量化宏觀經(jīng)濟(jì)框架，主要經(jīng)濟(jì)參數(shù)是政府支出和收入、消費(fèi)、貨幣市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)和價(jià)格信息。

由主計(jì)處負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)25位成員組成的委員會(huì)評(píng)估和審定上述財(cái)政和宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)。同時(shí)委員會(huì)也會(huì)邀請(qǐng)獨(dú)立專家參加并定期組織會(huì)議就預(yù)算事宜、經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)及相關(guān)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題進(jìn)行討論。

預(yù)算文件中并沒(méi)有提及財(cái)政可持續(xù)性方面的信息。隨著臺(tái)灣近幾年的國(guó)債率由1990年的5%急劇增加到2005年底的33.1%，臺(tái)灣財(cái)政狀態(tài)的可持續(xù)性問(wèn)題成為了關(guān)注的焦點(diǎn)。

目前財(cái)政部仍在繼續(xù)進(jìn)行短期稅務(wù)改革措施，并將在近期努力推行其余改革措施的實(shí)施。臺(tái)灣政府聲稱所有改革將會(huì)按計(jì)劃完成，2011年臺(tái)灣將實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡。有評(píng)論認(rèn)為這項(xiàng)計(jì)劃十分艱巨，然而主計(jì)處表明2003年開(kāi)始實(shí)施的財(cái)政改革計(jì)劃已經(jīng)初顯成效。

2006年，臺(tái)灣政府的預(yù)算赤字減少到了1870億新臺(tái)幣（合57億美元），這標(biāo)志著7年來(lái)赤字首次被控制在2000億新臺(tái)幣（合61億美元）以下。此外，根據(jù)官方2007年-2010年中期預(yù)算預(yù)測(cè)系統(tǒng)預(yù)測(cè)，財(cái)政收入將會(huì)呈適度增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)施監(jiān)督也是主計(jì)處的一項(xiàng)職責(zé)。政府支出的具體程序在《政府預(yù)算執(zhí)行臨時(shí)條例》和《預(yù)算執(zhí)行指導(dǎo)方針》中有明確規(guī)定。預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃實(shí)施步驟緊湊，嚴(yán)格限定資金正確用途流向、設(shè)立儲(chǔ)備金、評(píng)估預(yù)算執(zhí)行績(jī)效和指導(dǎo)收入收繳，最后由行政院即最高當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人簽署預(yù)算決算。

主計(jì)處負(fù)責(zé)編撰中央政府半年度和全年度財(cái)政報(bào)告。報(bào)告提交臺(tái)灣政府審計(jì)署審核之后提交立法院審批。雖然對(duì)獨(dú)立專家的解釋要點(diǎn)存在有爭(zhēng)議，但預(yù)算統(tǒng)計(jì)信息總體應(yīng)是一致的、全面的和可信的。

來(lái)源：英國(guó)牛津大學(xué) 編譯：馮云