公共財(cái)政：政治改革的突破口

中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期面臨的主要問(wèn)題是社會(huì)分配不公平與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、黨政企權(quán)力交叉、官員滋生腐敗、政府權(quán)威削弱諸問(wèn)題。這些都與中國(guó)政經(jīng)體制改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)發(fā)展有關(guān)。其中，是否實(shí)施公共財(cái)政制度無(wú)疑乃重要的癥結(jié)所在。

2008年3月18日溫家寶總理在記者招待會(huì)上，縱論了一系列內(nèi)政外交和體制改革諸多要?jiǎng)?wù)。其中，有一項(xiàng)很少引起人們的關(guān)注：推進(jìn)公共財(cái)政的改革構(gòu)想。實(shí)際上，這是中國(guó)繼實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制改革之后，最為重大的革新舉措，將推演出中國(guó)整個(gè)社會(huì)管理和行政變革的新高潮。進(jìn)而，還將深刻地影響到中國(guó)政治體制改革的進(jìn)程和路向。

毫無(wú)疑問(wèn)，建立公共財(cái)政制度，是社會(huì)民主化的必由之路。

歷史沿革

在中國(guó)實(shí)行改革之前，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本運(yùn)轉(zhuǎn)是由指令性計(jì)劃統(tǒng)轄維系著的社會(huì)再生產(chǎn)模式。沖擊這一體制的改革則是從財(cái)力增量的分配格局調(diào)整入手，向地方政府放權(quán)，促使傳統(tǒng)體制出現(xiàn)松動(dòng)，為以后計(jì)劃、物價(jià)、工資、企業(yè)等方面的改革提供空間。

從1980年財(cái)政“分灶吃飯”到1984年打開(kāi)“突破口”之后的種種部署，為啟動(dòng)城市改革和宏觀、微觀配套改革準(zhǔn)備了條件。而后的“財(cái)政包干”體制改革，主要是調(diào)整財(cái)政的預(yù)算管理，改造資金規(guī)模并對(duì)國(guó)有企業(yè)開(kāi)征所得稅；形成多稅種配合發(fā)揮作用的復(fù)合稅制；改革基本建設(shè)資金管理辦法；改革行政事業(yè)單位管理體制與財(cái)務(wù)制度，強(qiáng)化支出約束機(jī)制等。

但是，“分灶吃飯”框架內(nèi)的財(cái)政包干制卻始終未能消除傳統(tǒng)體制的弊端，仍屬“行政性分權(quán)”，是從原來(lái)的“條條為主”改變到“塊塊為主”，以致各級(jí)政府熱衷于多辦“地方企業(yè)”和對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的過(guò)多干預(yù)，使經(jīng)營(yíng)權(quán)難以真正放到企業(yè)。進(jìn)而還造成大量的低水準(zhǔn)重復(fù)建設(shè)、地區(qū)封鎖、市場(chǎng)分割等等。

更其重要的是，中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期面臨的主要問(wèn)題是社會(huì)分配不公平與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、黨政企權(quán)力交叉、官員滋生腐敗、政府權(quán)威削弱諸問(wèn)題。這些都與中國(guó)政經(jīng)體制改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)發(fā)展有關(guān)。其中，是否實(shí)施公共財(cái)政制度無(wú)疑乃重要的癥結(jié)所在。

呼吁透明

公共財(cái)政制度表明政府部門要從企業(yè)和納稅人提取經(jīng)濟(jì)資源，再用于社會(huì)，從而保證社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。如果過(guò)程不透明，腐敗的產(chǎn)生可想而知。

長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政資金基本由政府支配和安排。而河南省焦作市的做法卻與眾不同。2007年底，焦作市政府征求各職能部門意見(jiàn)后，列出了60項(xiàng)與百姓密切相關(guān)的項(xiàng)目，放在網(wǎng)上讓大家投票，最終根據(jù)得票多少選出前10項(xiàng)。

目前焦作市90%的政府預(yù)算已經(jīng)通過(guò)直投等多種形式讓公眾參與決策。焦作市還在火車站、廣場(chǎng)等公共場(chǎng)所設(shè)立電子屏幕公開(kāi)全部預(yù)算信息，公眾可以隨時(shí)查詢重大項(xiàng)目的財(cái)政資金使用進(jìn)程。

焦作市財(cái)政局局長(zhǎng)申相臣說(shuō)，吸納公眾參與預(yù)算制定是焦作10年公共財(cái)政改革的一大突破。正是由于最大限度向民眾公開(kāi)，政府的錢花在了“眾目睽睽”之下，避免了過(guò)去很多政府部門“拼命向財(cái)政要錢”的現(xiàn)象，在民眾的監(jiān)督下，政府“花錢就是責(zé)任”的共識(shí)日漸形成。

參與焦作預(yù)算改革的中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)盧邁說(shuō)，焦作模式借鑒自全球最早在巴西推行的“參與式預(yù)算”，即通過(guò)定期舉辦各種討論會(huì)，將普通公眾吸納到政府對(duì)財(cái)政資金的分配和政策決策過(guò)程中，激勵(lì)行政體制改革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

專家指出，目前國(guó)內(nèi)正涌現(xiàn)出兩種不同模式的“參與式預(yù)算”試點(diǎn)。一種是焦作模式倡導(dǎo)的在預(yù)算編制層面引入公眾直接參與，目前江蘇的無(wú)錫、黑龍江的哈爾濱等地也在推動(dòng)類似改革；還有一種則是從人大監(jiān)管的層面吸納公眾參與，激活人大審議、監(jiān)督財(cái)政預(yù)算的作用。

浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)代表了后一種模式。從2005年開(kāi)始，新河鎮(zhèn)政府的財(cái)政預(yù)算草案提交鎮(zhèn)人大后，由人大向全鎮(zhèn)公開(kāi)，并邀請(qǐng)公眾參加為期3天的預(yù)算辯論會(huì)，討論結(jié)果向隨后召開(kāi)的人大會(huì)議宣布，人大代表?yè)?jù)此與政府進(jìn)行“面對(duì)面”詢問(wèn)，雙方共同修改預(yù)算，形成新的草案。

一直參與溫嶺預(yù)算改革的世界與中國(guó)研究所所長(zhǎng)李凡說(shuō)，新河鎮(zhèn)改革突出了人大的作用，促使人大在預(yù)算審議過(guò)程中真正行使其監(jiān)督和制約作用，與政府權(quán)力形成制衡。

在焦作，財(cái)政制度的創(chuàng)新也有效遏制了行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)財(cái)政資金隨意使用的現(xiàn)象，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)犯罪率大幅下降。焦作市紀(jì)委和檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字對(duì)比顯示：焦作公共財(cái)政改革10年來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)犯罪立案總數(shù)、涉案金額均大幅下降。立案總數(shù)從1999年的8起下降到2007年的2起，涉案金額從1999年的580.5萬(wàn)元下降到2007年的13萬(wàn)元。

在中國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的大背景下，專家們普遍認(rèn)為，這一改革模式與政府推行的預(yù)算體制改革在方向上是一致的，適于在全國(guó)縣鄉(xiāng)一級(jí)基層推廣。

問(wèn)題重重

在現(xiàn)代社會(huì)，財(cái)政是公共體系運(yùn)作的血液。要實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)公共體系進(jìn)行改革，就必須揚(yáng)棄舊式的指令性計(jì)劃及其內(nèi)部操作分配體制。其要害在于公共參與社會(huì)監(jiān)督。沒(méi)有公共參與，國(guó)家財(cái)政制度就很難有透明度。

近年來(lái)，中國(guó)在財(cái)政管理制度上進(jìn)行了一系列的重大改革，特別是《預(yù)算法》的頒布實(shí)施，使財(cái)政預(yù)算管理開(kāi)始向法制化的軌道邁進(jìn)。但是，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的財(cái)政資金分配方式和管理格局還未從根本上突破，加上地方財(cái)政預(yù)算管理科學(xué)化、規(guī)范化層次不高，不僅影響到財(cái)政預(yù)算管理法制化效果，而且也影響到了財(cái)政資金運(yùn)行品質(zhì)。

解決之道

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，當(dāng)前財(cái)政管理制度中存在的弊端越來(lái)越突出。這就要求加快財(cái)政管理制度改革。按照公共財(cái)政的要求，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方政府公共收入體系和公共支出體系，改革預(yù)算編制和財(cái)政資金管理制度，使政府公共預(yù)算和公共支出能夠反映出“體現(xiàn)政府職能，公平配置資源；科學(xué)編制預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算約束；提高資金使用效率，增強(qiáng)公共支出透明度”的特點(diǎn)。在實(shí)踐中構(gòu)建現(xiàn)代支出管理模式，主要有部門預(yù)算編制改革、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度和推進(jìn)政府采購(gòu)制度等三大舉措，這三大舉措緊密聯(lián)系，相互促進(jìn)，構(gòu)成了現(xiàn)代財(cái)政支出管理改革的主要內(nèi)容。

目前，政府預(yù)算權(quán)包括：預(yù)算編制權(quán)、審查批準(zhǔn)權(quán)、執(zhí)行與調(diào)整權(quán)、決策和審計(jì)權(quán)。顯然，這些權(quán)力必須在國(guó)家政治權(quán)力機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行合理分配，即在立法機(jī)關(guān)、政府、政府財(cái)政職能部門和其他職能部門之間進(jìn)行分配，以形成一個(gè)相互制約的運(yùn)作系統(tǒng)，強(qiáng)化對(duì)政府及部門預(yù)算權(quán)力的制衡與監(jiān)督。

為此，必須強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)的審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)。包括在人大通過(guò)預(yù)算之前，建立聽(tīng)證會(huì)程式，作為一個(gè)公眾的監(jiān)督機(jī)制或一個(gè)反映民意的管道，實(shí)行公眾對(duì)政府收支安排活動(dòng)的監(jiān)督；其次，人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)構(gòu)建以專業(yè)人員為主體的預(yù)算審核專門委員會(huì)或機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)預(yù)算的檢查與評(píng)估，從而形成一種“專業(yè)化牽制”。同時(shí)，明確政府預(yù)算的具體調(diào)整范圍，縮小“行政主動(dòng)權(quán)”，強(qiáng)化執(zhí)行中對(duì)政府的約束。還要健全政府內(nèi)部預(yù)算權(quán)力制衡機(jī)制。建立預(yù)算部門、政府會(huì)計(jì)部門和審計(jì)部門三者相對(duì)獨(dú)立、相互制約的結(jié)構(gòu)模式。此外，社會(huì)輿論的監(jiān)督與制約，都是十分必要的。