用預(yù)算改革界定政府邊界

對(duì)納稅人而言，最關(guān)心的不外是政府打算做什么、正在做什么、做了什么。每年《政府工作報(bào)告》就是要回答納稅人上述三問。不論是用文字、數(shù)字、圖表或符號(hào)，其目的都是讓納稅人了解政府行為，以進(jìn)一步納稅支持政府的下一步行為。

當(dāng)然，由于中國(guó)地域龐大，所需改革之事繁多，預(yù)算改革難以一帆風(fēng)順。貧富差距、教育醫(yī)療、人口老齡化等一系列問題，使得政府行政能力日益受到挑戰(zhàn)。

毫無疑問，政府需要處理的事務(wù)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，將會(huì)變得越來越復(fù)雜。這或許也是造成目前預(yù)算制度混亂不堪，且形同虛設(shè)的原因之一。

此情此景與美國(guó)進(jìn)步時(shí)代(1890年-1920年)相較，何其相似。中國(guó)的發(fā)展到了一個(gè)臨界點(diǎn)上，僅用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換取政治穩(wěn)定的做法不可持續(xù)，政府改革勢(shì)在必行，而預(yù)算制度又是政府改革中重要一環(huán)。目前預(yù)算模糊不清、納稅人圍觀又不明，不改革也將不足以應(yīng)付未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)變革和行政改善的要求。

預(yù)算制度何以如此重要?

一來，預(yù)算制度是一項(xiàng)技術(shù)性改進(jìn)，以提高政府行政的效率。政府會(huì)計(jì)制度的大規(guī)模實(shí)施最重要的是有助于防止腐敗，而腐敗被看做是阻礙政府行政效率的罪魁禍?zhǔn)?。將政府行為的成本?shù)字化，這將有助于穩(wěn)定納稅人的納稅行為，獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入。

二來，預(yù)算制度又不僅僅是數(shù)字的匯總，還涉及將政府變成一個(gè)“看得見、可問責(zé)”的政府，這涉及政府與納稅人關(guān)系的重構(gòu)問題。政府部門的工作作風(fēng)有所改善，但“門難進(jìn)、臉難看”的現(xiàn)象未有全局改善，公仆與主人的關(guān)系在政府與納稅人之間甚至被顛倒重置。而政府行政分支如果不能獲得納稅人的支持，始終處于一種緊張的矛盾狀態(tài)，將會(huì)危害和諧與穩(wěn)定。

預(yù)算制度如此重要，改革又當(dāng)從何入手?美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的政府預(yù)算改革或可借鑒。

首先，有識(shí)之士威廉艾倫、亨利布魯埃爾和弗雷德里克克里夫蘭等人組成的著名ABC小組(由三人姓氏的首字母組成)提供了預(yù)算改革的思想資源。他們界定了預(yù)算的意義和目標(biāo)，并將預(yù)算改革從紐約推至全美國(guó)。

其次，美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的預(yù)算改革由“紐約市政研究局”這樣的公共機(jī)構(gòu)來推動(dòng)，其獨(dú)立政府之身份是推動(dòng)可信政府預(yù)算改革的重要保證。最后，預(yù)算制度的試點(diǎn)改革從紐約開始。作為經(jīng)濟(jì)上成功的城市可以作為其他城市效仿的樣本。

中國(guó)學(xué)界對(duì)預(yù)算制度改革的呼聲不斷，用預(yù)算界定政府的邊界也成為共識(shí)。中國(guó)過往試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)也相當(dāng)成功，因此有理由期待中國(guó)預(yù)算改革盡快推行試點(diǎn)，為未來發(fā)展提供有效的政府支持。■

作者為上海金融與法律研究院研究員