東歐的社會保障制度轉(zhuǎn)型

1989年以前，東歐國家普遍實行國家保障型的社會保障制度，以憲法的形式保障公民的權(quán)益，所需資金由公共資金無償提供。1990年以后，中東歐國家開始了經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，原來的制度與新的經(jīng)濟已不相適應。更重要的是，轉(zhuǎn)軌時期連續(xù)幾年的經(jīng)濟滑坡使社會保障支出難以為繼。1990年，匈牙利按照傳統(tǒng)社會福利制度的支出在GDP中所占的比例達到28.4％，在國家預算中的比例達到46.3％；加上各種含有社會福利因素的經(jīng)濟補貼，如價格補貼等，使與社會福利有關的支出超過國家財政預算的一半。因此，國家財政不堪重負。

在巨大的財政壓力之下，中東歐國家開始重建社會保障制度，以獨立于國家預算外的社會保障基金取代由國家統(tǒng)包的大鍋飯式的社會保障，并在退休金儲備方面采取了極度自由化的試驗。原來基于保險和社會共同承擔的退休體系，被商業(yè)銀行和股票掮客來進行管理的個人儲蓄賬戶而取代。

“由于東歐國家同時面臨諸多挑戰(zhàn)，因而其養(yǎng)老金改革步伐可能邁得更大。”盧特考斯基說。這些國家在過渡期的其他挑戰(zhàn)包括實行市場經(jīng)濟以及發(fā)展金融市場等。

世界銀行在1994年的研究報告《防止老齡危機》中，推薦了多支柱型養(yǎng)老金制度，這種制度包括主要支柱是公共管理的養(yǎng)老金，以稅收的形式籌集；為所有年長者提供最低收入的強制性公共養(yǎng)老金，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制；支柱二是強制性的、完全積累的、由私人管理的養(yǎng)老基金，可采取個人儲蓄賬戶或職業(yè)年金計劃兩種形式；支柱三是自愿的職業(yè)年金或個人儲蓄計劃，為那些想在老年得到更多收入及保險的人提供額外保護。

這種多支柱的養(yǎng)老保險模式成為多數(shù)中東歐國家養(yǎng)老保障制度改革的首選方案。拉脫維亞最早建立了三支柱的養(yǎng)老保險體系。1995年11月，議會通過政府提交的養(yǎng)老保險改革方案。波蘭、匈牙利等國也在1996年以后建立了三支柱的社會保障體系。捷克發(fā)放的養(yǎng)老金由兩部分組成，一為固定部分，所有退休者數(shù)額相同，用來保證基本生活水平，它的水平取決于國家的具體經(jīng)濟情況、社會消費標準；二為浮動部分，取決于退休者的工齡、工資情況。

東歐國家的養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)型

19世紀末，德國首相俾斯麥首先創(chuàng)立了養(yǎng)老金制度，并在德國推行。絕大多數(shù)歐盟國家都采取主要基于社會保險的養(yǎng)老金體制。這種養(yǎng)老金制度在各個年齡層的社會成員之間引入了和諧和契約的機制。比如，很多國家規(guī)定了最低養(yǎng)老金數(shù)額，或是將接受脫產(chǎn)教育、失業(yè)、生病或產(chǎn)假等暫時離開工作崗位的情況都計算在工作年限內(nèi)。盡管女性平均壽命預期更長，但是她們和男性在同等基礎上領取養(yǎng)老金。

這些略有不同的作為“首要支柱”的養(yǎng)老金的共同之處在于，它們是在一個分配系統(tǒng)的框架下運行。這就意味著需要的養(yǎng)老金水平被政治限定了，必要的養(yǎng)老金支出是經(jīng)過對每個人一生的工作和社會整體工作人口的精確計算決定的。養(yǎng)老金體制隨著社會老年人的比例和社會和諧的政治觀點的不斷改變而不斷調(diào)整。這個系統(tǒng)的資金來源是基于“社會贍養(yǎng)”的基礎之上、現(xiàn)在的勞動者為今天退休的人們支付工資，而依靠未來的工作者來支付他們退休以后的退休金。

勞動者的退休金主要由工資水平和向社會保障系統(tǒng)支付的數(shù)額所決定。這些從前的社會主義國家年均最低養(yǎng)老金在歐洲屬于偏低水平，最低的是捷克的612歐元，而葡萄牙的年均最低養(yǎng)老金費用是2679歐元，奧地利的費用是單身每年8280歐元，有子女供養(yǎng)的老年夫妻為12671.88歐元。

絕大多數(shù)歐洲國家要求雇主和雇員都承擔支付養(yǎng)老金的義務。匈牙利學習了法國有制度，雇主和雇員的承擔比例為4：6，而波蘭則吸收了德國和匈牙利的經(jīng)驗，雙方各繳納一半。這些東歐國家現(xiàn)在正考慮取消或大量削減雇主應該承擔的部分，但是在目前的工資水平下，這一舉措將不可避免地導致貧困非失業(yè)人口大量增加。在這些國家里，繳存養(yǎng)老金占收入的比例也各不相同，波蘭依然同德國保持一致，為19.53％，匈牙利規(guī)定是26.5％，捷克為28％，拉脫維亞為33.09％。

歐盟國家的退休年齡一般為65歲，而女性的退休年齡往往更低。在東歐國家中，包括斯洛維亞和匈牙利在內(nèi)的很多國家的退休年齡都偏高，但現(xiàn)在正在逐漸放寬這些限制。在社會主義時期的捷克斯洛伐克和其他國家中，婦女的最低退休年齡相對較低，而且每多生養(yǎng)一個孩子，就可以提前一年退休，但現(xiàn)在這些優(yōu)惠政策都在逐漸消失。

對于來自東歐的歐盟新成員國來說，他們受到的主要威脅在于兼職工作的飛速擴張(尤其是女性)以及現(xiàn)在青年人工作不穩(wěn)定的狀況。工作不穩(wěn)定性的急速增長也對保險金賬戶的整體數(shù)字上帶來了巨大的沖擊。在斯洛伐克，將近20％的工作人口被認為是個體雇傭人口，這是因為他們的老板希望逃避勞動法規(guī)在解雇人員和超時工作上的限制，同時這也使得他們可以逃避對社會保障系統(tǒng)的義務，包括逃避繳納退休補償金。個體雇傭人員需要支付更高比例的養(yǎng)老金保險，因為他們同時需要支付傳統(tǒng)系統(tǒng)中的雇主應繳納部分，也要支付雇員應繳納部分。這顯然會刺激這些個體雇傭人員去偽造低報自己的收入，降低應付的稅費和社會保障費用來享受更高的實際工資。拿著低工資卻受著高失業(yè)率威脅的工人們已經(jīng)接受、甚至主觀肯定了這些危險。而未來退休后是否只能領到微薄的退休金，他們通常還拒絕去考慮這個問題。

由于人口結(jié)構(gòu)的變化，舊的

“退休即給付養(yǎng)老金”體制已變得不堪重負，東歐國家正在建設通過資本市場融資的新型私有化模式，從而使它們的養(yǎng)老金安排更具多樣性。

盧特考斯基解釋說：“如今，如果一個職工64歲而不是63歲退休，他將會多領取8～9％的養(yǎng)老金。

而在舊體制下，差額只有1～2％?！?/p>

養(yǎng)老金的第二支柱

除了公共社會保障安排支付的基本養(yǎng)老金以外，新加入歐盟的東歐國家還引入了補充養(yǎng)老金。在這些新自由主義的模型中，這是退休養(yǎng)老金的第二支柱。這些補充安排允許收人較高的工人在最低保障金的基礎上增加個人儲蓄，同時將養(yǎng)老金的責任向個人身上進行轉(zhuǎn)移。

至少在理論上，老牌歐盟國家的公司另外還有儲備年金來確保公司可以支付養(yǎng)老金，成為附屬的特別養(yǎng)老保險。在這種安排中，各種不同形式的養(yǎng)老金匯集到一起，增加勞動者退休后的個人收入。每位收益者在繳納同等養(yǎng)老金的基礎上，根據(jù)養(yǎng)老金提供的年限，無論年齡或性別，擁有同樣的享受這部分額外養(yǎng)老金的權(quán)利，這一附屬類型的養(yǎng)老金形式在英國、愛爾蘭、荷蘭和北歐國家這些具有很長職業(yè)養(yǎng)老金傳統(tǒng)的資本主義國家中被廣泛采用。

在資本主義世界里，雇主和政府多年來一直都嘗試將養(yǎng)老金的風險和責任轉(zhuǎn)移到勞動者身上，想要在所有的國家都實現(xiàn)“名義賬戶制度”對“固定收益”模式的取代，也就是說雇主和國家不再承諾勞動者退休之后支付養(yǎng)老金的固定數(shù)額，而是只承諾繳存養(yǎng)老金的比例。這樣，人們退休后能領到多少退休金就容易受到經(jīng)濟形勢等不確定因素的影響。從前，這樣的政策大多在南歐國家推行，而在世界銀行、國際貨幣基金組織和國際金融機構(gòu)的壓力下，新加入歐盟的前東歐社會主義國家也大多采取了這樣的模式。

由于受到了瑞典和拉美國家養(yǎng)老金改革的鼓勵，越來越多的東歐國家已經(jīng)通過法律將這些額外養(yǎng)老金形式安排到了絕大多數(shù)勞動者身上。

拉美國家給人們提供了由個人捐資的養(yǎng)老金制度模式。與拉美國家不同的是，東歐國家養(yǎng)老金的私人投資僅占個人養(yǎng)老金計劃的不到10％，其投資的很大一部分用于購買諸如股票的變量收入產(chǎn)品而不是政府債券。

“在起步時，大部分投資用于購買政府債券，這是可以理解的。但我估計，隨著時間的推移，股票投資將會增加，而實際上已呈上升趨勢。”盧特考斯基說。

目前，新制度下還沒有退休人員。在今后的幾年中，新制度的成效將不會顯現(xiàn)，因為只有50歲以下的人群才能轉(zhuǎn)入該制度。盧特考斯基說：“對那些已年滿50歲的人而言，轉(zhuǎn)入新制度已沒有意義，因為他們的工作年頭所剩無幾，無法從中受益?！?/p>

養(yǎng)老金統(tǒng)一安排制度的式微

在新自由主義理念的巨大勝利中，個人養(yǎng)老金儲蓄賬戶成為了退休金體制中的主要支柱，勞動者之間和一代代勞動者之間的“契約”被打破，勞動者們面臨著金融管理的風險。

在現(xiàn)實生活中，第二支柱養(yǎng)老金是一個強制個人儲蓄的系統(tǒng)。最終的收益不能也無法得到保障。正如在確定養(yǎng)老金的制度中，風險由公司和國家承擔一樣，在這個確定繳存比例的安排下，風險由保險金提供方來承擔，這也就意味著個人必須在工作生涯中同時做出可靠的投資決定。

養(yǎng)老金繳納人之間共享關系被打破，對于婦女來說有著明顯的影響，因為女性的平均壽命更長。當女性將自己一生工作中累積的養(yǎng)老金平均到每年的話，她可以領取的金額比男性要少，因為她的壽命更長。向第二支柱養(yǎng)老金方面的轉(zhuǎn)移也包含著巨大的反民主的操縱力量，第一支柱是基于“社會贍養(yǎng)”的基礎之上，沒有積累的資金來支付現(xiàn)在退休人員的養(yǎng)老金，我們這些工作者為已經(jīng)退休的人們支付工資，而依靠未來的工作者來支付我們以后的退休金。斯洛伐克的系統(tǒng)過去就絕對地遵守這一原則。而正相反的是，第二支柱有賴于個人儲蓄賬戶。所以今天的工人開始存錢放入自己的養(yǎng)老金賬戶，同時希望自己這一輩子能夠攢夠錢，過上體面的退休生活。在第二支柱中，沒有任何體制來為那些已經(jīng)退休的人，或是在退休前已經(jīng)沒有時間來建立第二支柱退休金的人提供養(yǎng)老金。

這就形成了社會保障體系中的一個巨大的黑洞：有些斯洛伐克的經(jīng)濟學家認為我們需要在舊有系統(tǒng)下面，找到額外的資金來支付20年的養(yǎng)老金收入。新自由主義的祖林達(Dzurinda)政府在將第二支柱的養(yǎng)老金體系引入后沒多久，就在大選中敗給了社會民主主義和民族主義聯(lián)盟政黨聯(lián)盟。而落敗的原因，也就在于這一政黨聯(lián)盟打出口號，承諾將會采取更有社會責任心的養(yǎng)老金管理方法。但祖林達政府已經(jīng)在世界銀行的建議下，在前幾年利用私人收入的一部分來為當前養(yǎng)老金系統(tǒng)中的不足提供資金。世界銀行的顧問預測，現(xiàn)在要再回到舊有養(yǎng)老金體系中可能已經(jīng)太晚，未來的政府不管持有哪種政治觀點，都被迫只能繼續(xù)養(yǎng)老金體制私有化或是大幅削減公共服務。

充足的工作機會消除未來黑洞

盡管退休金支出占社會保障費用的48％，并且占據(jù)了整個歐洲國民生產(chǎn)總值的12.6％，但是越來越多的人已經(jīng)開始無法取得合理數(shù)字的退休金。在15個老牌歐盟成員國中，65歲以上的人群里有17％的退休收入在所在國的貧困線以下。而這些人中絕大多數(shù)都是女性。在東歐的新歐盟成員國中，這一情況更為嚴峻。這些國家的退休福利金，比歐盟15國的平均水平普遍還要低40％。

年輕人越來越晚地進入勞動力市場，而老年人離開勞動力市場的時間卻越來越早。社會保障與未來養(yǎng)老金領取者的利益仰仗于當前的環(huán)境與條件。在處理現(xiàn)在已經(jīng)變得十分尖銳的養(yǎng)老金改革問題時，各國必須對就業(yè)情況進行協(xié)調(diào)，為年輕人進入勞動力市場提供便利，提供政策扶持?，F(xiàn)今，年輕人要找到工作已經(jīng)越來越難了，盡管他們的受教育水平已經(jīng)大大提高。斯洛伐克的年輕人中擁有大學學位的比例比1989年差不多翻了一番，但是這些年輕人畢業(yè)后往往只能拿到臨時合同和實習生的工作崗位，工資狀況也不盡如人意。

十幾年來，失業(yè)問題一直是困擾東歐各國政府和老百姓揮之不去的噩夢。2005年初，歐盟委員會公布的一項調(diào)查結(jié)果顯示，在東歐國家中一直被認為狀況最好的匈牙利，47％的居民認為失業(yè)問題是他們最大的煩惱。2005年初，匈牙利失業(yè)人口達到近6年最高峰，超過30萬，比前一年同期增加5.2萬；失業(yè)率達7.2％。失業(yè)者中一半已至少失業(yè)一年以上，失業(yè)時間平均達16.2個月。

難怪從2004年開始，數(shù)十萬年輕的波蘭人、斯洛伐克人和立陶宛人移民前往英國、愛爾蘭和瑞典。同時，歐盟居民中55歲到65歲之間仍然工作的比例也不足50％，因為他們已經(jīng)被提前解雇了。在東歐的歐盟新成員國中，這一情況甚至更嚴重。東歐國家中惡劣的工作條件、很低的健康標準和安全考慮使得更多的工人會受工傷或是過早離開工作崗位。

在任何情況下，國家都應該制定政策來為每個人提供優(yōu)質(zhì)的工作機會，而不再應該是短期、兼職或臨時性工作過剩。換句話來說，我們應該提供給人們機會，而不是看著他們受到不穩(wěn)定的雇傭狀態(tài)的困擾。因為今天在底層掙扎的工人，會在明天被卷入退休金的黑洞中。