論公共治理和諧視角下的法治政府建設(shè)

【中圖分類號】D630.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】B 【文章編號】1673-8209(2009)6-0164-02

作者簡介:楊文英(1963-)，女，佳木斯市人，佳木斯大學(xué)思想品德教研部教授，研究方向:思想政治教育、行政法學(xué)。

【摘要】政府是公共治理和諧的主導(dǎo)力量。實現(xiàn)公共治理和諧，必須建設(shè)法治政府。本文對公共治理和諧視野下的法治政府建設(shè)進(jìn)行初步探討。

【關(guān)鍵詞】政府;法治政府;公共治理;公共治理和諧;公共治理模式

在任何一個國家、任何一種政治體制下，在社會發(fā)展的任何一個階段，政府都承擔(dān)著重要的公共治理角色。在社會主義和諧社會的構(gòu)建中，政府治理亦是最為關(guān)鍵。在我國，各級政府都是公共部門中最主要的成員，是最具權(quán)威的公共機(jī)構(gòu)，支配和運(yùn)用著最廣泛的公共資源，掌握著國家權(quán)力中重要的行政權(quán)，擔(dān)負(fù)著大量重要的經(jīng)濟(jì)、政治、科技、文化等關(guān)系國計民生的管理任務(wù)。政府的公共治理理念、措施(包括公共政策及其他制度)、公共治理的水平高低，在很大程度上直接影響到公共治理和諧目標(biāo)的實現(xiàn)[1]。公共治理和諧是當(dāng)代中國社會主義和諧社會構(gòu)建的重要組成部分，是在社會主義制度下社會政治結(jié)構(gòu)內(nèi)在關(guān)系與整體運(yùn)行實現(xiàn)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展的動態(tài)平衡過程。實現(xiàn)公共治理和諧關(guān)鍵在于政府治理。建設(shè)法治政府，實現(xiàn)行政權(quán)力的法治化，是實現(xiàn)公共治理和諧的必由之路。本文將對法治政府與公共治理和諧的關(guān)系，如何建設(shè)法治政府等問題做深入的探討。

1 建設(shè)法治政府:實現(xiàn)公共治理和諧的必由之路

在以民主法治為基本價值取向的國度里，作為人民治理國家的代理者——政府，理當(dāng)成為法治政府。在當(dāng)代中國，造就一個法治政府，更是小康社會建設(shè)的必然要求和選擇。因為毫無疑問，法治政府是實現(xiàn)公共治理和諧的前提和保障。

1.1 建設(shè)法治政府，是解決政府公共治理不和諧的前提:改革開放30年來，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得了舉世矚目的巨大成就。同時，在我國政府公共治理過程中，也出現(xiàn)了許多不和諧的情況、問題、面臨挑戰(zhàn)。譬如，一些政府官本位思想嚴(yán)重，社會管理和公共服務(wù)意識比較薄弱;行政決策缺乏科學(xué)化和民主化，導(dǎo)致政治制度缺失、公共政策的偏頗;政府職能的無限擴(kuò)張導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的蔓延;濫用職權(quán)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題沒有完全解決，侵害人民群眾合法權(quán)益的現(xiàn)象比較嚴(yán)重;收入差距拉大，勞動就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療、住房、食品安全、社會治安、資源環(huán)境等關(guān)系群眾切身利益的問題比較突出[2]體制創(chuàng)新觸及深層次矛盾和問題，觸及利益關(guān)系的深刻調(diào)整;政府自身建設(shè)和管理水平，與人民群眾的期望存在差距，等等。解決這些問題，離不開法治政府的建設(shè)。

政府通過科學(xué)合理的制度安排，依法解決各種社會矛盾和問題方面，作用巨大。如，2008年四川汶川發(fā)生特大地震后，國務(wù)院及時發(fā)布并實施《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，各級政府依法采取各種應(yīng)急處置措施，控制、減輕和消除地震災(zāi)害引起的嚴(yán)重危害，依法解決因地震災(zāi)害而引起的各種矛盾和問題，有力地保障了抗震救災(zāi)各項工作規(guī)范、有序、有效進(jìn)行，為積極穩(wěn)妥恢復(fù)災(zāi)區(qū)群眾的生活、生產(chǎn)、學(xué)習(xí)、工作，促進(jìn)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的恢復(fù)和發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。

因此，我們要清醒地認(rèn)識到，依法行政、建設(shè)法治政府事關(guān)我們是否堅持立黨為公、執(zhí)政為民理念，事關(guān)黨和國家工作全局、改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局。

1.2 建設(shè)法治政府，是實現(xiàn)公共治理和諧的根本保障

1.2.1 建設(shè)法治政府是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)協(xié)調(diào)、有序發(fā)展的需要。公共治理和諧之所以要“建設(shè)”，正是因為它不可能自發(fā)產(chǎn)生，不可能單獨(dú)依靠市場機(jī)制或僅僅通過社會自治去實現(xiàn);相反，和諧社會的實現(xiàn)不能沒有政策引導(dǎo)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾疏導(dǎo)機(jī)制、社會控制機(jī)制和權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。而這些社會性機(jī)制只能由以政府為主體的法定政治機(jī)構(gòu)與社會公共組織及其公民社會來共同建立和發(fā)揮。其中，法治政府始終處于支配地位。譬如，社會和諧的基礎(chǔ)與前提是公平和正義，要實現(xiàn)社會的公平和正義，需要營造一個制度公正、機(jī)會公平、司法正義的社會環(huán)境，處理好不同階級、階層、集團(tuán)之間的利益關(guān)系;而在環(huán)境優(yōu)化和利益調(diào)整的過程中，政府的經(jīng)濟(jì)政策與社會政策引導(dǎo)和執(zhí)法示范，起著決定性的作用。又如，和諧社會必須是能有效化解各種矛盾的社會，特別是人民內(nèi)部的矛盾需要及時得到處理和化解，否則會引發(fā)社會沖突，危及社會穩(wěn)定。政府通過加強(qiáng)制度建設(shè)、暢通表達(dá)渠道、健全和實施行政復(fù)議制度等積極措施，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律的手段妥善而及時地疏導(dǎo)和解決人民內(nèi)部矛盾，對維護(hù)社會的穩(wěn)定與和諧將起著關(guān)鍵的作用。再如，和諧社會是建立在尊重人的權(quán)利基礎(chǔ)上的有秩序的法治社會。法治社會的根本特點(diǎn)是對公共權(quán)力實施有效控制和約束。行政執(zhí)法過程中存在的各種違法亂紀(jì)行為，嚴(yán)重侵犯了行政相對人的合法權(quán)益，不時引發(fā)社會沖突;政府通過完善行政考核、備案審查、執(zhí)法監(jiān)查等措施，對部門權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，同時自覺接受社會監(jiān)督，無疑會對公共權(quán)力的正確行使起到有效制約的作用。

1.2.2 建設(shè)法治政府是政府發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)籌規(guī)劃、積極推進(jìn)的主導(dǎo)性作用的需要。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)四位一體的現(xiàn)代化建設(shè)總體布局中，政府作為國家意志的執(zhí)行者，既要總攬全局、協(xié)調(diào)各方，又要統(tǒng)籌規(guī)劃、積極推進(jìn)。在正確處理效率與公平、德治與法治、發(fā)展與穩(wěn)定、人類與自然的矛盾方面，政府不但要協(xié)調(diào)好市場機(jī)制與社會機(jī)制、道德建設(shè)和法治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益、人文環(huán)境和自然環(huán)境之間的辯證關(guān)系，而且要協(xié)調(diào)好政府組織與非政府組織、公共組織與私人組織、政府管理與公共管理、行政手段與經(jīng)濟(jì)和法律手段之間的合作互補(bǔ)關(guān)系。[3]政府要通過不斷地自我革新和管理創(chuàng)新，向市場、社會和公民提供充足而高效的公共服務(wù)，才能有效調(diào)動各社會治理主體的積極性和主動性，發(fā)揮齊抓共管的綜合效能，實現(xiàn)社會公共事務(wù)的和諧治理。而政府全部職能的行使，無論是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管，還是社會管理、公共服務(wù)，都是建立在依法行政的基礎(chǔ)上。因此，建設(shè)一個依法行政的法治政府，將政府的行為嚴(yán)格限定在憲法和法律的范圍內(nèi)，才是保證政府有效行使公共治理職能，保持經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、快速、協(xié)調(diào)發(fā)展，充分調(diào)動各方面的積極性，發(fā)揮市場和社會的功能，進(jìn)而實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的根本。

2 建設(shè)法治政府的目標(biāo)模式與實現(xiàn)路徑

法治政府是在憲政理念指導(dǎo)下，依照憲法原則而構(gòu)建的國家行政管理與公共治理機(jī)構(gòu)。因此建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求應(yīng)是政府從決策到執(zhí)行及監(jiān)督的整個過程都納入法制化軌道;作為外在表現(xiàn)，必然是政府行為全面受到法律的約束，政府權(quán)力運(yùn)行有著明確的法律邊界。

2.1 建設(shè)法治政府的總體要求和目標(biāo)模式:建設(shè)法治政府的總體要求:以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持執(zhí)政為民，全面貫徹國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，忠實履行憲法和法律賦予的職責(zé)，維護(hù)憲法權(quán)威，按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)一致的要求，實施管理、履行責(zé)任、提供服務(wù)，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究、侵權(quán)要賠償，切實保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，為扎實推進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)，提供良好的體制環(huán)境和有效的制度保障。

建設(shè)法治政府的目標(biāo)模式:

(1)法治政府必須是民意政府。人民政府的宗旨是為人民服務(wù)，基本職能就是執(zhí)行民意，因此法治政府制定的所有的法律、所有的規(guī)范性文件必須反映人民的意志，法治政府必須按照人民的意志來行政和治理國家，判斷政府行為是否正當(dāng)?shù)母拘詷?biāo)準(zhǔn)是人民對行政是否滿意。

(2)法治政府必須是有限政府。法治政府的要義和精髓是保障人民的權(quán)利和自由，而要保障人民的權(quán)利和自由，就必須依法規(guī)范和限制行政權(quán)而非擴(kuò)大和強(qiáng)化之。政府的權(quán)力來源于人民的授權(quán)與委托和法律的規(guī)定。法治之下的政府權(quán)力和職能是有限的，政府的有所為和有所不為都限定在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，以法律作為自己的最終依據(jù)。

(3)法治政府必須是服務(wù)型政府。政府固然要管理，但管理不是目的，“公共服務(wù)”才是政府存在的理由。服務(wù)型政府是在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務(wù)者的角色，并通過法定程序，按照公民意志組建起來的以“為人民服務(wù)”為宗旨，堅持發(fā)展依靠人民、發(fā)展為了人民、發(fā)展成果由人民共享，并承擔(dān)著相應(yīng)責(zé)任的政府，是“三個代表”重要思想在政府管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。服務(wù)型政府的核心內(nèi)容是為公眾提供廉潔、公正、高效的公共服務(wù)。

(4)法治政府必須是陽光政府。政務(wù)公開是實現(xiàn)決策民主和依法行政的必然要求。政府信息公開化，是公民管理國家事務(wù)的基礎(chǔ)，離開了知情權(quán)，公民參與國家事務(wù)就是一句空話，政府信息不公開、不透明，造成政府部門和行政人員濫用職權(quán)，行政執(zhí)行隨意性強(qiáng)且缺乏監(jiān)督而極易導(dǎo)致腐敗。政府信息公開包括辦事內(nèi)容公開，辦事程序公開，適用法規(guī)公開以及辦事結(jié)果公開。凡與人民群眾利益密切相關(guān)的行政事項，除涉及國家機(jī)密、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定以外，都應(yīng)向社會公開;建立和完善在社會各階層廣泛參與基礎(chǔ)上的政策聽證制度，調(diào)動廣大人民群眾參政議政的積極性，實行開放式管理，接受社會監(jiān)督，為建立廉潔透明政府提供制度保證。

2.2 建設(shè)法治政府路徑

2.2.1 樹立“民本位”思想。建設(shè)法治政府，必須從理念上破除“官本位”意識，強(qiáng)化以民為本的服務(wù)理念。實行民主行政，實現(xiàn)政府與公民間的良性互動;搞好權(quán)能劃分，建立政府、市場、社會三位一體的公共服務(wù)機(jī)制;依法行政，加快行政程序立法，規(guī)范行政權(quán)力，增加政府行為過程的透明度，使行政過程發(fā)生在法律和人民的密切監(jiān)督之下，保障公民權(quán)利，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，真正做到“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”。

2.2.2 堅持以人為本，樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀，努力做好政府立法和行政決策工作。國務(wù)院及各級政府等行政立法機(jī)關(guān)，應(yīng)堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，圍繞全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，堅持以人為本，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，高度重視直接關(guān)系人民群眾切身利益的立法、以及經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管方面立法、社會管理、公共服務(wù)方面的立法以及促進(jìn)各項社會事業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展方面的立法，高度重視規(guī)范政府共同行為的制度建設(shè);健全政府行政決策機(jī)制，實行依法、科學(xué)、民主決策，這是法治政府建設(shè)的一項重要內(nèi)容;重大決策實施后實行評價和決策、行政過錯責(zé)任追究、行政首長問責(zé)等制度，嚴(yán)格追究責(zé)任[4]。

2.2.3 深化行政執(zhí)法體制改革，規(guī)范行政執(zhí)法行為。加大對重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)的執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法，加大對各執(zhí)法部門之間的協(xié)調(diào)力度，完善法規(guī)規(guī)章及相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明確責(zé)任，及時解決職責(zé)交叉重疊等問題，防止出現(xiàn)監(jiān)管職責(zé)不清問題;規(guī)范行政處罰裁量權(quán)，針對不同的違法行為和種類，制定公平、公正的行政處罰實施標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)行政執(zhí)法透明度;規(guī)范行政執(zhí)法程序，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要依照法律、法規(guī)的規(guī)定，區(qū)分普通程序和特別程序，分列執(zhí)法流程圖，明確各自執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法流程、執(zhí)法依據(jù)。

2.2.4 完善行政監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督制約。建設(shè)法治政府，確保執(zhí)政為民，必須強(qiáng)化對行政權(quán)力的監(jiān)督。國務(wù)院及各級政府在加強(qiáng)行政監(jiān)督方面，應(yīng)做好了以下幾個方面的工作:一是推進(jìn)政務(wù)公開，切實使政府在陽光下運(yùn)作，不斷加大新聞輿論、互聯(lián)網(wǎng)等的監(jiān)督力度。二是要加強(qiáng)層級監(jiān)督和責(zé)任追究。要從源頭上厘清政府和行政機(jī)關(guān)各項權(quán)力對應(yīng)的責(zé)任和行使程序，形成監(jiān)督制約關(guān)系。要整合現(xiàn)有的監(jiān)督資源，切實推行行政問責(zé)、行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究等制度，加大責(zé)任追究力度。三是要充分發(fā)揮行政復(fù)議化解爭議、維護(hù)公民權(quán)利、監(jiān)督政府的職能作用，構(gòu)建良好的政府自我糾錯機(jī)制。

2.2.5 建立有效的利益機(jī)制，解決社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定。在一個多元化的社會里，不同的利益群體為了自己的利益會產(chǎn)生競爭，出現(xiàn)矛盾，如何處理這些利益矛盾則成了關(guān)鍵。一方面，政府應(yīng)協(xié)調(diào)治理主體為不同的利益群體提供暢通的利益表達(dá)渠道，使他們有機(jī)會申訴其愿望和要求;另一方面，建立健全利益分配、利益整合機(jī)制，通過合法的形式、正規(guī)的渠道解決利益需求。人們的利益問題解決了，社會的穩(wěn)定運(yùn)行才有了基礎(chǔ)。

建設(shè)法治政府是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，既要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、分步實施，又要分清輕重緩急，突出重點(diǎn)。只有這樣，我們才會離公共治理和諧的目標(biāo)越來越近。

參考文獻(xiàn)

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