歐盟對科索沃政策的演變

“科索沃獨立”是2008年國際政治中的一件大事，其引發(fā)的爭議和產(chǎn)生的影響極其深刻。科索沃的獨立進程主要由內(nèi)部動力驅(qū)動，但外部力量的作用也不容忽視，歐盟作為科索沃爭端的主要調(diào)停者，其政策演變對科獨立產(chǎn)生的影響尤值得加以研究。

科索沃危機時期

冷戰(zhàn)時期東西方對立是主要矛盾，科索沃問題并不突出；西歐著眼于瓦解華約組織，拉攏屬于社會主義陣營的南斯拉夫，對科索沃沒有制定特別的政策。1980年鐵托逝世后，科索沃帶有強烈民族主義色彩的事件接連不斷發(fā)生，前南當局多次實行“緊急狀態(tài)”，均未奏效。20世紀90年代初的東歐劇變給前南地區(qū)形勢帶來進一步?jīng)_擊，1991年6月斯洛文尼亞和克羅地亞宣布獨立，揭開了南聯(lián)邦解體的大幕。歐盟作為調(diào)停人開始直接介入南政治事務，雖然它想盡力保持南聯(lián)邦的完整，但形勢明顯已不可逆轉(zhuǎn)：1991年10月科索沃議會宣布成立“科索沃共和國”，并立刻得到阿爾巴尼亞的承認，成為南斯拉夫獨立風潮中第一個得到外國承認的“國家”；不久，馬其頓、波黑共和國先后宣布獨立。在這樣的趨勢下，歐盟12國于1992年1月承認了斯、克兩國獨立。1992年4月，塞爾維亞和黑山宣布成立南斯拉夫聯(lián)盟共和國。至此，南斯拉夫社會主義聯(lián)邦共和國不復存在，但由于南聯(lián)盟的強硬態(tài)度，科索沃并沒有如愿從塞爾維亞獨立出來。

1992年4月波黑內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，歐盟又介入調(diào)解工作，但未取得實際效果，反而引來了美國的干預。最終在美國的主導下，有關各方于1995年10月簽署了關于波黑和平的《代頓協(xié)議》。波黑危機結(jié)束后，科索沃問題再次浮出水面。1998年2月底，南聯(lián)盟特警部隊與科索沃解放軍發(fā)生激烈的武裝沖突，科索沃危機由此爆發(fā)。此后，歐盟積極參與斡旋和調(diào)解工作，試圖在美國插手前和平解決科索沃問題(當時美正在醞釀解決科問題的“第二個代頓協(xié)議”，并不斷向歐盟施壓)。歐盟不愿看到美國在波黑問題上發(fā)揮的主導作用繼續(xù)擴大到科索沃，希望將科索沃問題完全納入自己的管轄范圍。為此歐盟向南聯(lián)盟施加以經(jīng)濟制裁為主、軍事手段為輔的壓力，促使其與之合作。同年3月舉行的歐盟首腦會議只是決定暫停對南聯(lián)盟的出口信貸和實施武器禁運，而沒有對美國關于由北約制定對科索沃軍事干預計劃的呼吁做出響應。在6月12日的前南問題國際聯(lián)絡小組會議上，西歐大國在軍事干預問題上再次同美國的主張形成對立，德、法、英等國都主張對科問題的軍事干預必須得到聯(lián)合國的授權(quán)。9月初，南聯(lián)盟向科索沃當局提出了一項為期3-5年的l臨時協(xié)議，應允給科一定程度的自治。在國際社會的調(diào)解和各方面壓力下，南聯(lián)盟和阿族中的溫和派進行了談判，但問題并沒有根本解決。1999年，危機再次爆發(fā)，年初國際聯(lián)絡小組外長會議就科索沃問題的政治解決達成協(xié)議，要求科沖突雙方于2月6日開始舉行談判，并在7天內(nèi)達成“允許科索沃實現(xiàn)實質(zhì)性自治協(xié)議”。但經(jīng)過兩輪談判，塞、阿兩族沒有達成一致，南聯(lián)盟不愿在所謂的“和平協(xié)議”上簽字。3月24日，在未得到聯(lián)合國安理會授權(quán)的情況下，以美國為首的北約對南聯(lián)盟進行空中打擊，科索沃戰(zhàn)爭爆發(fā)。

因臨時協(xié)議未奏效而對南聯(lián)盟心存不滿，加上危機爆發(fā)后美國的壓力和西方傳媒對科索沃問題的大肆渲染，歐盟對南聯(lián)盟的態(tài)度變得更為強硬，成員國中除希臘外都對北約的空襲表示支持。但隨著國際社會對北約狂轟亂炸的抗議與日俱增，北約內(nèi)部的分歧也日益公開化。歐盟委員會5月份發(fā)表聲明，提議建立歐洲重建機構(gòu)，以幫助科索沃及其周邊國家恢復經(jīng)濟；歐盟理事會則支持芬蘭總統(tǒng)阿赫蒂薩里代表歐盟赴貝爾格萊德進行斡旋。6月8日，西方七國加俄羅斯舉行八國外長會議就一項有關結(jié)束科索沃危機的決議草案達成一致，并決定將該草案提交聯(lián)合國討論；同日，南聯(lián)盟同北約簽署了從科索沃撤出軍隊的協(xié)議，北約宣布停止對南的軍事打擊。6月10日，聯(lián)合國安理會通過了政治解決科索沃問題的1244號決議；根據(jù)決議，南聯(lián)盟給予科索沃高度自治的權(quán)利，但西方國家及國際社會必須承認科索沃仍是南聯(lián)盟的一部分，尊重南聯(lián)盟的主權(quán)領土完整。與此同時，歐盟發(fā)起并主持了東南歐問題外長會議，會議通過了《東南歐穩(wěn)定公約》；7月30日的首腦會議批準了該公約，并就其實施做出了安排。從某種意義上說，《東南歐穩(wěn)定公約》是歐盟為實現(xiàn)東南歐的穩(wěn)定與發(fā)展而提出的一個方案，即試圖通過區(qū)域一體化把東南歐吸納到歐盟的框架內(nèi)，在統(tǒng)一的政治、經(jīng)濟和安全體系內(nèi)解決東南歐的地區(qū)安定與發(fā)展問題，這其中就包括科索沃問題。

科索沃問題對歐盟的共同外交與安全政策是一大考驗。在對科索沃政策上，這一時期歐盟一直謀求和平解決科問題，但力不從心；雖然采取了一些外交和經(jīng)濟手段，但都未能阻止科局勢進一步惡化；對于北約的軍事干預，歐盟曾一直強調(diào)要經(jīng)過聯(lián)合國的授權(quán)，但迫于壓力最終同意了美國的方案。不過，此時歐盟并不支持科索沃脫離南聯(lián)盟獨立存在，更多的還是支持其高度自治的地位。

北約維和時期

1999年6月，北約維和部隊和聯(lián)合國駐科索沃特派團進駐科索沃。此后，特派團實施了包括成立科索沃過渡行政委員會在內(nèi)的一系列措施，但這些措施明顯有利于科進一步走向獨立。2000年10月，科索沃在聯(lián)合國的監(jiān)督下舉行了地方選舉，溫和派魯戈瓦領導的科索沃民主聯(lián)盟獲勝。盡管南聯(lián)盟對選舉結(jié)果不予承認，但科索沃在北約維和部隊的“掩護”下，事實上已走向“獨立”。

這一時期歐盟在科索沃問題上的作用面臨邊緣化的危險，這促使歐盟進行反思。北約未經(jīng)聯(lián)合國授權(quán)空襲南聯(lián)盟的行為使歐盟認識到，自己之所以在解決科危機中淪為次要角色，主要原因是“由于歐洲防務虛弱”。痛定思痛，歐盟決定加快共同外交與防務制度建設，除了將西歐聯(lián)盟并入歐盟，還計劃建立一支能夠發(fā)揮新的防御作用的快速反應部隊。同時，歐盟也意識到必須在非軍事領域采取更多措施以促進科索沃爭端的解決，并增強自身的影響力。除了通過《東南歐穩(wěn)定公約》外，歐盟還積極參與并主導了科索沃的重建工作，但成效甚微。這既有科經(jīng)濟落后、基礎設施不發(fā)達等內(nèi)因，也與歐盟對科經(jīng)濟戰(zhàn)略的錯誤定位有關。科索沃戰(zhàn)爭結(jié)束前，歐盟就有意將科納入其東擴計劃，并對科地區(qū)各項經(jīng)濟指標進行了考察，因而在科經(jīng)濟重建的過程中有意以適應歐盟標準來塑造其經(jīng)濟，并將工作重點放在相應政策上，殊不知經(jīng)歷過戰(zhàn)火摧殘的科索沃之失業(yè)和貧困問題遠比適應歐盟標準更為急迫。

總之，在這一時期，歐盟明顯感覺到科索沃問題的復雜性：一方面，科政治局勢并沒有完全穩(wěn)定下來，反而有愈演愈烈的趨勢；另一方面，經(jīng)濟重建并未取得預期效果。此外，由于科并不是一個主權(quán)實體，其在對外貿(mào)易方面遭遇的瓶頸也很多。歐盟意識到科索沃最終地位的解決對其政治穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的重要性，但考慮到各種政治因素及連鎖影響，對該問題還是持比較保守的態(tài)度，即主張在維護南聯(lián)盟的主權(quán)條件下，實現(xiàn)科索沃地區(qū)的“高度自治”。值得注意的是，此時歐盟的態(tài)度已不像科索沃危機時那樣強硬了。北約和聯(lián)合國特派團對科各方面的改造有意使其向獨立的方向發(fā)展，這一定程度上對歐盟的政策產(chǎn)生了影響。

最終地位談判時期

在經(jīng)歷了科索沃重建的艱難之后，歐盟將解決科問題的著力點轉(zhuǎn)向科的國際法地位問題。在聯(lián)合國、歐盟及有關各方的推動下，科索沃最終地位問題的談判和解決逐漸被提上日程。

2002年年初，時任聯(lián)合國秘書長特別代表的米歇爾·施泰納提出“先標準后地位”戰(zhàn)略，即在進行有關地位問題的談判開始之前，實施一些重要的政治和社會發(fā)展標準，其實現(xiàn)的程度直接影響到科索沃地位談判的開始。該戰(zhàn)略提出后，很快成為國際社會在科索沃地位問題上的主導原則。2003年12月，新任聯(lián)合國秘書長特別代表哈里·霍爾克里與科自治機構(gòu)進行合作，在遵循上述原則的基礎上進一步修改制定了所謂的“科索沃標準”，以使之更符合該地區(qū)的形勢要求。但由于2004年3月科索沃的暴亂事件，“科索沃標準”的草案一直未能公布，因而阻礙了科地位問題談判的政治進程。2004年8月，聯(lián)合國秘書長特別代表耶森·彼得森一上任就明確表態(tài)，在地位問題上的決定不會無限期地拖延下去，并提出要“標準和地位并行”的戰(zhàn)略，即標準必須盡可能快地實現(xiàn)，地位問題的談判也必須在可預見的時間內(nèi)開始。2005年10月聯(lián)合國安理會發(fā)表主席聲明，正式啟動科索沃最終地位談判的進程，談判的主題是目前處于聯(lián)合國托管下的科索沃最終是實行“高度自治”還是走向“完全獨立”。

最終地位談判啟動后，各方的博弈再次顯現(xiàn)。歐盟作為危機的協(xié)調(diào)者和戰(zhàn)后主要的重建者，無疑在科最終地位上擁有很大的發(fā)言權(quán)，但如何平衡國際社會及內(nèi)部成員國之間的利益及如何最大程度地實現(xiàn)歐盟自身的利益，也極大地考驗著其對外政策。歐盟支持就科的地位問題進行談判，但對于是否應追求科最終獨立的地位卻有顧慮。盡管一些成員國在科獨立問題上有保留和反對意見，但最終歐盟成員國在集體通過的聲明中表達了一致立場，即強調(diào)要堅持標準戰(zhàn)略并排除科回到1999年戰(zhàn)爭之前地位的可能。隨著談判的深入及美國立場的日趨強硬，歐盟的態(tài)度也發(fā)生了一些微妙的變化，主張“在尊重塞爾維亞利益和維護其領土完整的權(quán)利的條件下，科索沃的獨立能為科索沃和地區(qū)的持久和平和穩(wěn)定提供最大的機會”。這一提法實際上把兩個對立的東西硬拼在一起，一方面贊成維護塞爾維亞的領土完整，另一方面又認為科索沃獨立更符合該地區(qū)的利益，并且后者是在前者成立的條件下，這在邏輯和事實上都是明顯矛盾的。除了美國的壓力，歐盟態(tài)度的這一轉(zhuǎn)變也有自身原因。2004年歐盟東擴后，由于新人盟的中東歐國家仍對俄羅斯懷有戒心，在外交和安全政策上追隨美國，從而對歐盟的對外政策包括科索沃政策形成了某種制約。

為了推進談判進程，歐盟以德國為首成立了科索沃基金會，并制定了科索沃“緊急戰(zhàn)略”，進而又提出“科索沃5年獨立計劃”，其立場漸漸滑向美國。歐盟表示支持美國有關方面提出的解決科地位問題的方案之一，即“帶附加條件的獨立”，即在不改變邊界的情況下朝著獨立的最終目標前進，亦稱“漸進式獨立”，條件是實行民主自管、尊重少數(shù)民族權(quán)利、負起地區(qū)責任?？扑魑知毩⒑髮碛型饨?、安全、財政和司法權(quán)。2006年6月黑山宣布獨立，這給科索沃、歐盟以很大的觸動，一方面科索沃要求獨立的愿望更加強烈，另一方面歐盟也在考慮是否可以用“黑山模式”來解決科索沃問題，以實現(xiàn)科索沃的獨立。

2007年2月，聯(lián)合國負責科未來地位談判的特使阿赫蒂薩里分別向塞爾維亞和科索沃當局遞交了科地位問題的協(xié)議草案。這份草案未公開提及科獨立和塞爾維亞對科領土和主權(quán)的要求，但規(guī)定科將通過憲法，并有權(quán)簽訂國際協(xié)定、加入國際組織。塞方對協(xié)議草案予以回絕，科索沃阿族則表示支持。歐盟在一份聲明中對協(xié)議草案表示贊同，并支持阿赫蒂薩里在該草案基礎上通過談判尋求長久的解決之道。7月，阿赫蒂薩里向聯(lián)合國安理會遞交了最終報告，即科索沃在國際監(jiān)督下實現(xiàn)獨立，但由于俄羅斯的反對，未能經(jīng)安理會表決。隨后美歐決定由六國聯(lián)絡小組推動塞爾維亞和科索沃之間進行120天的“追加談判”；由美國、歐盟和俄羅斯代表組成的“三駕馬車”特使主導新一輪會談，并在12月10日向聯(lián)合國秘書長匯報談判結(jié)果。

此時歐盟內(nèi)部在科索沃問題上仍存在意見分歧。12月lO日，科最終地位談判仍以失敗告終，對此歐盟深感失望。從其后來的行動看，歐盟有意通過“軟化”塞爾維亞來實現(xiàn)“科索沃獨立”，并在聯(lián)合國積極爭取將科問題地區(qū)化，使其重新回歸到歐盟的管理和協(xié)調(diào)范圍。2008年2月17日，科索沃宣布從塞爾維亞“獨立”，舉世嘩然。雖然塞浦路斯、希臘和意大利等國表示不愿支持科單邊宣布獨立，但多數(shù)歐盟成員國對科獨立表示支持。實際上，歐盟作為一個整體已經(jīng)開始了行動，在科宣布獨立前兩天，歐盟就通過了向科派遣文職使團的計劃，以援助科在國防和司法系統(tǒng)上的缺陷和不足，并幫助科當局從聯(lián)合國特派團手中逐漸接管權(quán)力。

科最終地位談判時期，歐盟的態(tài)度轉(zhuǎn)變較大：一開始支持“先標準后地位”的原則，后來在獨立與尊重主權(quán)完整中矛盾模糊地表態(tài)，再后來提出“科索沃5年獨立計劃”及支持科索沃“有條件的獨立”，最終以加速入盟為條件來勸說塞爾維亞允許科索沃獨立。最終承認“科索沃獨立”已成定局的聲音成為歐盟的官方表態(tài)。

綜上所述，歐盟對科索沃的政策經(jīng)歷了一個痛苦蛻變的過程：從最初尊重塞爾維亞的領土完整直到今天認為科的獨立已成定局?？扑魑謫栴}帶來的挑戰(zhàn)并未完全消除。應當說，在科索沃問題上歐盟是各利益相關方中犧牲較多的，因為無論科索沃是被聯(lián)合國托管還是獨立成國，歐盟都將背負上沉重的經(jīng)濟包袱；放寬塞爾維亞入盟標準，也將給歐盟經(jīng)濟發(fā)展帶來負擔，還會引起一些成員國的不滿，在一定程度上削弱歐盟的凝聚力。此外，雖然歐盟和美國宣稱“科索沃模式是特例，具有不可復制性”，但科的獨立是否會引起周邊國家的動亂和紛爭也極大地考驗著歐盟對外政策的成效。

(責任編輯：王棟)