奧巴馬政府對(duì)外政策走向

主張“變革”的奧巴馬入主白宮后，美國(guó)外交中帶有奧巴馬個(gè)人和民主黨特色的理念將逐漸體現(xiàn)。面對(duì)多重挑戰(zhàn)，奧巴馬政府外交調(diào)整的幅度將是有限的。在對(duì)華政策上，奧巴馬政府有望延續(xù)小布什政府的基本框架。

超越小布什的“務(wù)實(shí)”外交

奧巴馬當(dāng)選后，美國(guó)國(guó)內(nèi)媒體一邊倒地稱他為“務(wù)實(shí)主義者”。在外交政策領(lǐng)域，“務(wù)實(shí)”從一個(gè)不講究原則的貶義詞忽然變成了“明智運(yùn)用力量”的褒義詞，遭到輿論撻伐的則是小布什政府時(shí)期受“意識(shí)形態(tài)”驅(qū)使的僵硬外交。從奧巴馬近期關(guān)于未來(lái)對(duì)外政策的言論以及希拉里2009年1月13日在參院國(guó)務(wù)卿提名聽(tīng)證會(huì)上的言論看，新政府的“務(wù)實(shí)”外交將緊緊圍繞重振美國(guó)全球領(lǐng)導(dǎo)地位展開，為此將重新排列美外交優(yōu)先議題并調(diào)整外交手段。

一是運(yùn)用“巧實(shí)力”(Smart Power)，恢復(fù)美國(guó)國(guó)際聲譽(yù)。巧實(shí)力指全面運(yùn)用美國(guó)現(xiàn)有的各種力量工具，尤其是注重外交手段的運(yùn)用，避免像布什政府時(shí)期那樣過(guò)分依賴武力。首先，奧巴馬政府將重視國(guó)際合作。奧巴馬當(dāng)選后的一個(gè)舉動(dòng)是提名其外交政策心腹蘇珊-賴斯擔(dān)任駐聯(lián)合國(guó)大使。同時(shí)，美國(guó)將推進(jìn)國(guó)際金融體制的重組，使之能應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的需要。在國(guó)際合作方面，奧巴馬政府強(qiáng)調(diào)與盟友的合作。對(duì)美國(guó)與世界的關(guān)系，希拉里稱“美國(guó)無(wú)法單獨(dú)解決迫在眉睫的問(wèn)題，但沒(méi)有美國(guó)，世界也解決不了這些問(wèn)題”。其次，奧巴馬政府將與美國(guó)的敵人進(jìn)行對(duì)話。奧巴馬競(jìng)選期間公開提出愿意與伊朗、敘利亞、委內(nèi)瑞拉、古巴和朝鮮等“無(wú)賴國(guó)家”領(lǐng)導(dǎo)人“無(wú)條件”會(huì)面，他推崇肯尼迪的名言，“決不出于畏懼而談判，但決不畏懼談判”。在伊朗核問(wèn)題上，奧巴馬認(rèn)為與伊朗領(lǐng)導(dǎo)人直接對(duì)話比單純通過(guò)制裁等強(qiáng)硬手段更具建設(shè)性。希拉里在提名聽(tīng)證會(huì)上也表示，美國(guó)將采取新的方式同伊朗接觸。三是禁止虐囚、關(guān)閉關(guān)塔那摩監(jiān)獄。阿布格里卜監(jiān)獄虐囚丑聞、黑獄事件讓美國(guó)聲譽(yù)受到持久損害。關(guān)閉關(guān)塔那摩監(jiān)獄對(duì)恢復(fù)美聲譽(yù)能產(chǎn)生一些立竿見(jiàn)影的影響。奧巴馬稱該監(jiān)獄為“美國(guó)歷史上可悲的一章”，堅(jiān)決反對(duì)審問(wèn)恐怖嫌疑犯時(shí)使用酷刑。2008年11月16日，奧巴馬接受哥倫比亞廣播公司采訪時(shí)，重申要關(guān)閉該監(jiān)獄，視之為“讓美國(guó)在世界重獲道德形象”的一部分。

二是加緊清理伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)遺產(chǎn)，調(diào)整反恐戰(zhàn)爭(zhēng)重心。奧巴馬從一開始就反對(duì)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，稱之為“愚蠢和魯莽的戰(zhàn)爭(zhēng)”，是對(duì)生命和美國(guó)聲譽(yù)的巨大浪費(fèi)，轉(zhuǎn)移了美國(guó)對(duì)真正的敵人、盤踞在阿富汗和巴基斯坦的“基地”組織的注意力。因此，奧巴馬一貫主張盡快撤軍以結(jié)束伊戰(zhàn)，將反恐戰(zhàn)爭(zhēng)聚焦阿富汗。根據(jù)2008年底達(dá)成的駐伊美軍地位協(xié)定，從2009年7月開始，美將從伊拉克撤退戰(zhàn)斗部隊(duì)，2011年底撤退完畢。2008年塔利班和“基地”組織在阿富汗東部省份發(fā)動(dòng)的襲擊行動(dòng)增加了40％，阿富汗局勢(shì)惡化和孟買大規(guī)?？植酪u擊事件凸顯了南亞反恐的緊迫性。奧巴馬政府將增派更多戰(zhàn)斗部隊(duì)到阿富汗，推動(dòng)地區(qū)國(guó)家共同解決阿富汗問(wèn)題及阿富汗國(guó)內(nèi)和解。

除推動(dòng)美國(guó)反恐重心“東移”至阿富汗、巴基斯坦一線外，奧巴馬政府將重新定義美國(guó)的反恐戰(zhàn)略。布什政府以反恐為核心的國(guó)家安全戰(zhàn)略被認(rèn)為是夸大了恐怖主義威脅，造成美國(guó)反應(yīng)過(guò)度。布什政府動(dòng)輒將恐怖主義根源與伊斯蘭教相聯(lián)系的做法也受到詬病。奧巴馬的父親是肯尼亞穆斯林，奧巴馬小時(shí)候在印尼生活了四年，長(zhǎng)大后曾去過(guò)肯尼亞多次，大學(xué)期間去過(guò)巴基斯坦旅行。由于深入接觸伊斯蘭世界，奧巴馬深刻感受到穆斯林地區(qū)的貧窮落后，認(rèn)識(shí)到反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的復(fù)雜性，主張深入了解產(chǎn)生極端主義的環(huán)境和信仰，稱美國(guó)必須盡力輸出“機(jī)會(huì)”，使窮國(guó)人民有接受教育、醫(yī)療保健以及貿(mào)易投資機(jī)會(huì)，以消除恐怖主義滋生土壤。布什政府將推行民主作為與恐怖主義和極端主義相抗衡的致勝法寶，奧巴馬則認(rèn)為戰(zhàn)勝恐怖主義不能光靠民主說(shuō)教。因此，奧巴馬政府仍會(huì)將恐怖主義視為美國(guó)面臨的主要威脅，但在應(yīng)對(duì)措施上，不大可能從“戰(zhàn)爭(zhēng)”高度看待反恐，而將重視國(guó)家重建、減輕貧困問(wèn)題，多渠道推進(jìn)民主。

三是推出外交新議程，從全球議題人手，重塑美國(guó)負(fù)責(zé)任的全球領(lǐng)導(dǎo)形象。與布什政府上臺(tái)初期對(duì)氣候是否變暖抱有懷疑態(tài)度不同，奧巴馬高度重視氣候變化、能源、糧食等全球議題，稱“氣候變化是我們時(shí)代面臨的最大道德挑戰(zhàn)之一”，力主減少對(duì)石油等化石燃料的依賴，將新能源開發(fā)視為美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。奧巴馬當(dāng)選后承諾2020年將美溫室氣體排放降至1990年水平，并提名華裔科學(xué)家朱棣文擔(dān)任能源部長(zhǎng)，顯示其在氣候變化問(wèn)題上的行動(dòng)決心。奧巴馬重視貧困和艾滋病問(wèn)題，將貧困視為恐怖主義的重要根源，這與布什政府堅(jiān)決否認(rèn)兩者之間存在直接聯(lián)系有很大不同。奧巴馬承諾2012年將美國(guó)對(duì)外援助翻一番，達(dá)到每年500億美元到2020年時(shí)幫助建立一個(gè)“全球醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施”，同傳染病作斗爭(zhēng)；建立一個(gè)20億美元的全球教育基金。在接受《時(shí)代》周刊專訪時(shí)，奧巴馬強(qiáng)調(diào)要把對(duì)外援助作為一項(xiàng)國(guó)家安全議題來(lái)對(duì)待。在國(guó)際核不擴(kuò)散機(jī)制問(wèn)題上，奧巴馬政府態(tài)度積極。希拉里表示美國(guó)“必須”在維護(hù)核不擴(kuò)散機(jī)制上發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)”作用。預(yù)計(jì)奧巴馬政府將推動(dòng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)《禁止核試驗(yàn)條約》，在控制核武器材料擴(kuò)散和摧毀核材料販賣網(wǎng)絡(luò)方面加大行動(dòng)力度。

總體上，奧巴馬不像小布什那樣將世界簡(jiǎn)單以善惡劃分，而更正視世界的復(fù)雜性；較少像小布什那樣侈談“自由議程”，而更喜歡談?wù)摳纳迫嗣竦慕?jīng)濟(jì)前景、文明社會(huì)以及“尊嚴(yán)”；較少談?wù)撁绹?guó)利益第一，而多了一點(diǎn)普世關(guān)懷。其外交將淡化意識(shí)形態(tài)色彩，實(shí)現(xiàn)“原則”與“務(wù)實(shí)”的結(jié)合。

外交變革的限度

奧巴馬政府在很多方面難與小布什“決裂”，其對(duì)小布什外交的超越將是有限的。

第一，小布什政府現(xiàn)行外交路線與奧巴馬主張并無(wú)二致。奧巴馬對(duì)小布什外交的批評(píng)大部分只適用其第一任期。小布什第二任期開始，力主發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的新保派紛紛離開政府，美外交趨向務(wù)實(shí)溫和。在深陷伊拉克泥潭后，小布什出臺(tái)增兵、推動(dòng)教派和解、舉辦伊拉克問(wèn)題國(guó)際會(huì)議等舉措。美對(duì)阿富汗投入逐漸加大。2003年，美國(guó)花費(fèi)了7.37億美元用于裝備阿富汗軍隊(duì)，2007年此項(xiàng)開支增加到100億美元。2008年9月，小布什宣布從伊撤軍8000人并打算向阿富汗增兵；駐伊美軍最高司令彼得雷烏斯就任中央司令部司令，統(tǒng)管兩線反恐；在奧巴馬競(jìng)選中提出越境進(jìn)入巴基斯坦反恐后，小布什政府已付諸行動(dòng)。小布什政府在2007年底啟動(dòng)“安納波利斯”和談進(jìn)程，國(guó)務(wù)卿賴斯穿梭中東斡旋，這與小布什上任初期偏袒以色列、在巴以和談上無(wú)所作為截然不同。小布什第一任期拒絕與朝鮮舉行任何形式的雙邊接觸，但從第二任期開始趨向靈活，六方會(huì)談取得突破。在伊朗核問(wèn)題上，盡管美國(guó)內(nèi)開戰(zhàn)之聲不絕，但小布什政府還是按兵不動(dòng)。2008年7月，美國(guó)務(wù)院副國(guó)務(wù)卿威廉·伯恩斯首次參加與伊朗的核會(huì)談，被視為政府邁出了美伊直接談判的第一步。在美與盟友關(guān)系方面，隨著德國(guó)總理默克爾和法國(guó)總統(tǒng)薩科齊上臺(tái)，因伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)緊繃的美歐關(guān)系開始改善。

第二，奧巴馬難以無(wú)視小布什取得的外交成就。小布什外交也有亮點(diǎn)。在亞洲，小布什政府調(diào)整了前沿軍事部署并強(qiáng)化了同盟體系。美裁減了駐日美軍和駐韓美軍數(shù)量，增強(qiáng)了機(jī)動(dòng)性和靈活性。在應(yīng)對(duì)“失敗國(guó)家”、恐怖主義、核武器擴(kuò)散、氣候變暖等全球性挑戰(zhàn)及擴(kuò)展人權(quán)民主等方面，美日同盟向世界性同盟邁進(jìn)。美韓建立了外長(zhǎng)級(jí)的戰(zhàn)略對(duì)話機(jī)制，并簽署雙邊自由貿(mào)易協(xié)定。美澳同盟進(jìn)一步增強(qiáng)，簽署了《防務(wù)貿(mào)易合作條約》，澳可獲取美最機(jī)密的武器系統(tǒng)?！?·11”后，美加緊在關(guān)島修建海軍和空軍基地，大力強(qiáng)化軍事存在。小布什政府一改前任對(duì)印度核計(jì)劃的反對(duì)態(tài)度，轉(zhuǎn)而與印簽署核協(xié)議，默許印度擁核。小布什任內(nèi)設(shè)立了“千年挑戰(zhàn)賬戶”，單獨(dú)而不是通過(guò)聯(lián)合國(guó)框架對(duì)符合良政標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家實(shí)施援助。同時(shí)，美國(guó)大幅增加了對(duì)非洲發(fā)展援助和艾滋病防治費(fèi)用，小布什因而被視為是對(duì)非洲最友好的美國(guó)總統(tǒng)。

第三，奧巴馬外交變革面臨國(guó)內(nèi)掣肘和未知因素。美國(guó)正深陷百年一遇的金融危機(jī)，奧巴馬主要精力將集中在國(guó)內(nèi)，這將限制其在國(guó)際上實(shí)施變革的行動(dòng)能力。在阿富汗問(wèn)題上，美可以大幅增兵，但難以指望歐洲盟國(guó)增兵，美歐可能為此新生齟齬。增兵阿富汗后，美國(guó)是否要進(jìn)入巴基斯坦追捕本·拉登，美國(guó)國(guó)內(nèi)民眾是否能承受新傷亡，美軍是否會(huì)像冷戰(zhàn)時(shí)期的蘇聯(lián)軍隊(duì)那樣深陷阿富汗都充滿未知數(shù)。在伊朗核問(wèn)題上，奧巴馬當(dāng)選后對(duì)伊朗表態(tài)強(qiáng)硬，表示決不允許伊朗發(fā)展核武器，要實(shí)現(xiàn)美伊關(guān)系突破決非易事。

最后，奧巴馬很難完全擺脫美國(guó)霸權(quán)的內(nèi)在邏輯束縛。小布什2000年競(jìng)選期間，批評(píng)克林頓政府“傲慢”，提出將追求“謙卑”的外交政策，改善美國(guó)與盟友的關(guān)系等等。上任之后，言猶在耳，小布什便毫不猶豫地撇開盟友，采取一系列單邊主義行動(dòng)，乃至發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，將盟友關(guān)系完全拋諸腦后。奧巴馬和小布什在維護(hù)美“一超”地位上目標(biāo)一致，他雖然要對(duì)布什外交“糾偏”，但是當(dāng)維護(hù)美貴哦利益需要時(shí)，奧巴馬也會(huì)毫不猶豫地單干。為避免給共和黨留下民主黨總統(tǒng)外交軟弱的口實(shí)，不排除奧巴馬在特定國(guó)家安全議題上一味強(qiáng)硬。

對(duì)華政策可望保持延續(xù)性

如前所述，奧巴馬上臺(tái)后美國(guó)外交面臨調(diào)整契機(jī)，但在很多方面則需要保持延續(xù)性，對(duì)華政策即是一例。正如美國(guó)前負(fù)責(zé)東亞事務(wù)副助理國(guó)務(wù)卿柯慶生所說(shuō)，奧巴馬不需要在對(duì)華政策上做出改變。小布什政府任內(nèi)，中美關(guān)系取得了長(zhǎng)足發(fā)展。一是中美關(guān)系保持了穩(wěn)定。自“9·11”事件以來(lái)，中美關(guān)系已維持了長(zhǎng)期穩(wěn)定狀態(tài)，正在發(fā)展為一種“成熟”的伙伴關(guān)系，這一狀況是中美建交以來(lái)從未出現(xiàn)的。二是中美關(guān)系機(jī)制化取得重要進(jìn)展。中美建立了戰(zhàn)略對(duì)話和戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話兩個(gè)重要機(jī)制，極大增進(jìn)了交流和信任。三是中美合作領(lǐng)域大大擴(kuò)展。中美關(guān)系從過(guò)去雙邊層面擴(kuò)大到全球?qū)用?，相互依賴加深。在朝核、伊朗核?wèn)題、蘇丹達(dá)爾富爾、緬甸等涉及中美關(guān)系的“第三方”因素上，中美保持了密切交流和磋商。在氣候變化、能源等全球議題上，中美合作與日俱增。

這一局面與雙方共同努力密不可分，特別是與中美關(guān)系結(jié)構(gòu)發(fā)生一定改變有關(guān)。美國(guó)用“利益攸關(guān)方”來(lái)界定中國(guó)，對(duì)華戰(zhàn)略目標(biāo)不再局限于“將中國(guó)拉入國(guó)際體系”，而強(qiáng)調(diào)要讓中國(guó)在國(guó)際體系內(nèi)承擔(dān)責(zé)任。在全球?qū)用?，美?guó)需要中國(guó)維持其主導(dǎo)的國(guó)際體系穩(wěn)定；在地區(qū)層面，主要是在亞太地區(qū)，在反恐長(zhǎng)期化，美國(guó)力量陷入中東之際，美國(guó)需要中國(guó)穩(wěn)定地區(qū)安全局勢(shì)。如在解決朝核問(wèn)題上，美國(guó)有求于中國(guó)。由于近來(lái)中國(guó)更多地從美國(guó)面臨的“問(wèn)題”變成了美國(guó)解決其他問(wèn)題的“辦法”，維持中美關(guān)系的穩(wěn)定不再只是中國(guó)單方面的期望，而且也成了美國(guó)的期望。

當(dāng)前中美關(guān)系總體氣氛不錯(cuò)。2009年1月，中美隆重慶祝建交30周年，奧巴馬讓訪華出席紀(jì)念活動(dòng)的前總統(tǒng)卡特轉(zhuǎn)達(dá)他對(duì)中美關(guān)系的重視。希拉里也表示美國(guó)希望與中國(guó)發(fā)展“積極與合作性的關(guān)系”。但是，對(duì)于奧巴馬上臺(tái)后中美關(guān)系中的負(fù)面因素仍需給予關(guān)注。在經(jīng)貿(mào)問(wèn)題上，奧巴馬曾指責(zé)中國(guó)操控匯率，侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)。競(jìng)選期間，奧巴馬強(qiáng)調(diào)貿(mào)易應(yīng)遵守勞工標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，呼吁中國(guó)重組經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展，以減少美國(guó)貿(mào)易逆差，并提出人民幣升值、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等要求。奧巴馬上臺(tái)后，美國(guó)可能繼續(xù)拿中國(guó)的產(chǎn)品安全問(wèn)題做文章。在能源和氣候變化問(wèn)題上，奧巴馬政府將進(jìn)一步在高效利用能源和開發(fā)環(huán)保能源技術(shù)方面與中國(guó)合作，減小能源需求壓力，這有助于中美合作應(yīng)對(duì)全球變暖的危機(jī)。另一方面，奧巴馬將要求中國(guó)承擔(dān)更大責(zé)任，向中國(guó)提出保護(hù)環(huán)境，減少能源密集型生產(chǎn)等要求。在人權(quán)、西藏問(wèn)題上，奧巴馬在競(jìng)選期間批評(píng)中國(guó)政策，承諾將美國(guó)“重新變成自由的燈塔”，提出要“維護(hù)人權(quán)的普遍價(jià)值的理想”。鑒于民主黨政府有重視人權(quán)問(wèn)題的傳統(tǒng)，不排除雙方在此問(wèn)題上沖突再起。

(責(zé)任編輯：王棟)