基建項(xiàng)目公私合營(yíng)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

“公私合營(yíng)制度是指私人企業(yè)參與提供公共領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的特殊融資建設(shè)制度?？v覽歐盟新成員各國(guó)，提高現(xiàn)有投資利用效益來(lái)支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)尚有很大空間。文中提供日本北海道夕張市、法國(guó)洛林地區(qū)兩個(gè)城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中的融資案例，給中國(guó)提供了不少可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

公私合營(yíng)制度(PPP：PrivatePublic Partnership)是指私人企業(yè)參與提供公共領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的特殊融資建設(shè)制度。其典型結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過(guò)政府采購(gòu)形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同(特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營(yíng)公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司)，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。在該模式下，鼓勵(lì)私人企業(yè)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

以歐盟新成員國(guó)的挑戰(zhàn)與決策為例

為了尋求健康高速的發(fā)展，歐盟新成員國(guó)必須致力于吸引外來(lái)資金技術(shù)，提高生產(chǎn)率，并保持金融和財(cái)政穩(wěn)定。同時(shí)，它們還面臨著眾多的財(cái)政壓力，如：債務(wù)和財(cái)政赤字指標(biāo)限制及改革起始費(fèi)用；大力改善基礎(chǔ)設(shè)施的迫切要求；老齡化和衛(wèi)生領(lǐng)域資金缺口問(wèn)題等。

對(duì)于歐盟新成員國(guó)而言，國(guó)外資金是投資的重要來(lái)源，因而它們需要穩(wěn)定的財(cái)政政策，以便增強(qiáng)外來(lái)投資信心并支持國(guó)民儲(chǔ)蓄宏觀指標(biāo)。然而，它們多項(xiàng)宏觀指標(biāo)為危機(jī)國(guó)家水平，表明不存在放松財(cái)政政策的空間。這說(shuō)明在歐盟新成員國(guó)，提高生產(chǎn)率(包括政府投資的效率)，是促進(jìn)國(guó)民收入快速增長(zhǎng)并保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的關(guān)鍵。

在現(xiàn)有生產(chǎn)率水平的基礎(chǔ)上，為了讓人均收入國(guó)別差距在10～20年內(nèi)減半，總體投資需要增加12到15個(gè)GDP百分點(diǎn)，但這種戰(zhàn)略選擇是不切合實(shí)際的?？v覽歐盟新成員各國(guó)，提高現(xiàn)有投資利用效益來(lái)支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)尚有很大空間。因此，提高效率可以通過(guò)在維護(hù)保養(yǎng)現(xiàn)有資產(chǎn)和新增投資之間的合理分配，以及加強(qiáng)投資規(guī)劃及其有效實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)。相形之下，促進(jìn)民間投資是歐盟新成員國(guó)擴(kuò)大總體投資的重要途徑。

公私合營(yíng)制度的主要優(yōu)點(diǎn)與問(wèn)題

主要優(yōu)點(diǎn)

1、可以擴(kuò)大投資來(lái)源：在歐盟新成員國(guó)，PPP基礎(chǔ)設(shè)施投資從2001～2003期間的290億美元增加到2004 2006期間的440億美元。

2、具有提高項(xiàng)目效率和收益的潛力：有利于項(xiàng)目規(guī)劃和管理的先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新，有利于科學(xué)的費(fèi)用效益分析和有效透明預(yù)算約束，有利于開展促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的價(jià)格改革。

3、通過(guò)合作制理順風(fēng)險(xiǎn)分配(常見PPP風(fēng)險(xiǎn)分配)：私企一建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)和服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)；政府一政策風(fēng)險(xiǎn)。

主要問(wèn)題

1、籌資成本更高：信用和破產(chǎn)可能性通常低于政府。

2、交易成本更高：項(xiàng)目復(fù)雜，難以在合同中完全明確；存在重新談判問(wèn)題。

3、面臨財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：影響面廣，對(duì)于不良結(jié)果群眾反映壓力大，政府可能沒(méi)有退路；存在著政府官員利用PPP避開預(yù)算和債務(wù)限制的風(fēng)險(xiǎn)；國(guó)際上尚無(wú)完善的會(huì)計(jì)制度來(lái)有效控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，缺乏服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管和適度競(jìng)爭(zhēng)的PPP，難以獲得預(yù)期效果。

趨利避害的主要途徑

必要的法律和政策制度建設(shè)

1、完善必要法制基礎(chǔ)；

2、多樣化的城建公司；

3、引入充分的內(nèi)外控制度及由市場(chǎng)評(píng)價(jià)的信用等級(jí)制度(如南非、中國(guó)重慶)。

建立在合理費(fèi)用效益分析基礎(chǔ)上的科學(xué)決策

1、科學(xué)綜合對(duì)比政府投資和PPP：

2、獨(dú)立專業(yè)的標(biāo)書設(shè)計(jì)。

合理的合同條款

1、避免片面追求吸引資金，對(duì)投資者承諾固定的投資回報(bào)，或超長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)權(quán)；

2、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的明確和監(jiān)測(cè)；

3、投資回報(bào)凈現(xiàn)值指標(biāo)為核心。

公開、透明、競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)

1、資格認(rèn)證、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)并重；

2、理順報(bào)價(jià)制度，避免一味的最低價(jià)位上。

合理的風(fēng)險(xiǎn)分配和控制

1、避免過(guò)分依賴“行政許可”的經(jīng)營(yíng)管理模式；

2、定期公布PPP對(duì)政府直接和或有債務(wù)的影響(通過(guò)公眾監(jiān)督促進(jìn)科學(xué)決策)。

案例說(shuō)明及總結(jié)

城市轉(zhuǎn)型給PPP提供空間：如市場(chǎng)主導(dǎo)模式——美國(guó)；政府主導(dǎo)模式——日本；混合模式——?dú)W洲等。其實(shí)施途徑也比較多樣，可以選擇具有穩(wěn)定性的、透明度好的立法手段，也有見效快，隨意性強(qiáng)的政策手段。財(cái)政政策工具主要是稅收政策和開支政策。

案例一 日本北海道夕張市(Yubari)

該城市正處于煤城轉(zhuǎn)型時(shí)期。政府主導(dǎo)投資旅游產(chǎn)業(yè)，舉債大力興建博物館、游樂(lè)園、滑雪場(chǎng)、酒店等，并主辦國(guó)際電影節(jié)。2005年決算負(fù)債623億日元，稅收10億元，2006年7月被迫破產(chǎn)后中央臨時(shí)接管。

在此案例中，我們應(yīng)學(xué)習(xí)和吸取的主要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)有：政府透明度欠缺，假賬隱瞞赤字；創(chuàng)新和分散風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)機(jī)制欠缺；過(guò)度干預(yù)和限制產(chǎn)業(yè)空間(全面接管了一些虧損的公私合營(yíng)項(xiàng)目，買入虧損企業(yè))；沒(méi)有未雨綢繆為將來(lái)做儲(chǔ)備，礦山企業(yè)關(guān)閉的遺留負(fù)擔(dān)。

案例二 法國(guó)洛林地區(qū)(Lorraine)

該城市處于煤鐵化工城市轉(zhuǎn)型時(shí)期。政府聯(lián)合銀行創(chuàng)立專項(xiàng)發(fā)展和國(guó)土整治基金，開展國(guó)際合作，并通過(guò)給與投資和建設(shè)補(bǔ)貼等優(yōu)惠吸引外資，扶持中小企業(yè)、資助職工再培訓(xùn)，在保持客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下取得環(huán)境改善和吸引外資初步成就。

在案例二中，我們學(xué)習(xí)和吸取的主要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)有：政府著重催化作用，農(nóng)業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)和中小產(chǎn)業(yè)多元并進(jìn)，注重人員培訓(xùn)；拓寬融資渠道，如給排水領(lǐng)域以PPP作為有益補(bǔ)充；利用儲(chǔ)備性基金。

PPP不是天使，也不是惡魔。配合制度建設(shè)，科學(xué)合理地利用PPP可以攜政府和民間力量共同促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型中的融資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。