杭州事業(yè)單位人事制度改革市場(chǎng)化芻議

“政事不分”、“企事不分”與“政企不分”一樣，是社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)管理中過(guò)于強(qiáng)調(diào)計(jì)劃控制，并且計(jì)劃的制訂和執(zhí)行缺乏科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)物。事業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)寬、過(guò)廣，使其與國(guó)家機(jī)關(guān)的職能產(chǎn)生相當(dāng)程度的交叉和混同；事業(yè)編制人員的“鐵飯碗”也阻滯了人才的合理流動(dòng)，降低了人力資源使用的效率。為糾正這些弊端，十一屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家主導(dǎo)了一系列的事業(yè)機(jī)構(gòu)人事改革。

與全國(guó)性的機(jī)構(gòu)、人事改革相契合，杭州市地方事業(yè)單位人事改革也經(jīng)歷了長(zhǎng)期和循序漸進(jìn)的歷史，大體上經(jīng)歷了三個(gè)階段。1997年以前是第一階段，主要是對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行定編、定制管理以及進(jìn)行緩慢的人事改制，從整體上看人事政策以行政性和計(jì)劃性為主。2007年前的十年是第二階段，人事改革取得迅速進(jìn)展，主要舉措是以政事分開、事企分離的方式精簡(jiǎn)事業(yè)單位，以人事聘用合同的形式在單位和員工之間建立工作關(guān)系。2008年1月1日以來(lái)是第三個(gè)階段，《勞動(dòng)合同法》的生效明確勞動(dòng)法律原則上適用于人事聘用合同。從法理來(lái)看，事業(yè)單位與其員工之間的工作關(guān)系同時(shí)具有行政法律關(guān)系和勞動(dòng)法律關(guān)系的性質(zhì)。杭州市新時(shí)期的人事改革中可以建立勞動(dòng)行政合同性質(zhì)的人事聘用制度為目標(biāo)，并為此完善政府監(jiān)管和單位自治規(guī)則。以下粗淺介紹這三個(gè)階段的大致情況，并略陳筆者的意見(jiàn)：

1979—1997年 這個(gè)時(shí)期是對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行定編、定制管理以及進(jìn)行緩慢改制的時(shí)期。由于國(guó)家重點(diǎn)對(duì)地方事業(yè)單位進(jìn)行人事制度方面的統(tǒng)一定規(guī)、定制，在全國(guó)建立統(tǒng)一規(guī)范的人事法律和政策，地方進(jìn)行人事變革的自主權(quán)相對(duì)較小。杭州市人事改革的主要工作就是使全國(guó)性政策在本地得以具體化。該階段的工作重心有兩個(gè)：一是事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制管理，其所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)主要是明確事業(yè)單位性質(zhì)，控制事業(yè)單位數(shù)量，核定事業(yè)編制崗位及其職級(jí)等。二是進(jìn)行事業(yè)編制人員的職級(jí)、職稱和工資福利的規(guī)范。這階段的事業(yè)單位并沒(méi)有很大的用人自主權(quán)。盡管地方改制權(quán)力有限，杭州還是在后期制訂出一些體現(xiàn)人才市場(chǎng)需求的人事制度。如在薪酬福利上，杭州在將事業(yè)單位進(jìn)行分類管理、以崗定薪、適度競(jìng)爭(zhēng)上進(jìn)行了一定探索，并且給特殊人才以一定的靈活性政策優(yōu)惠。

1998—2007年 這段時(shí)期杭州市事業(yè)單位人事改革取得迅速進(jìn)展。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)，傳統(tǒng)的事業(yè)單位的行政化和計(jì)劃化人事制度成為被變革的對(duì)象。該時(shí)期的人事改革取向是精簡(jiǎn)事業(yè)單位，以人事聘用合同的形式在單位和員工之間建立工作關(guān)系。新人事制度的功能就是把事業(yè)單位的業(yè)務(wù)盡可能地推向市場(chǎng)，同時(shí)發(fā)揮人才市場(chǎng)的作用來(lái)引導(dǎo)人員的社會(huì)化配置。

首先，事業(yè)單位被分成監(jiān)督管理類、社會(huì)公益類(包括純公益類和準(zhǔn)公益類)、中介服務(wù)類、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和后勤服務(wù)類共四種類型。對(duì)前兩類事業(yè)單位的設(shè)立從嚴(yán)控制，依法管理；對(duì)后兩類事業(yè)單位原則上不再設(shè)立，把已有的逐步推向市場(chǎng)。

其次，在把屬監(jiān)督管理的職能翅歸有條件的行政機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上，對(duì)條件成熟的事業(yè)單位進(jìn)行轉(zhuǎn)企改制。轉(zhuǎn)企后，可以完全依照勞動(dòng)法來(lái)處理有關(guān)工作關(guān)系。當(dāng)然，在轉(zhuǎn)制過(guò)程要顧及公平，使原有事業(yè)編制人員的一些既得權(quán)利能被累積到新政策中去。與此同時(shí)，政府也開始有條件地逐步允許民營(yíng)資本進(jìn)入原屬于事業(yè)單位壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域。

最后，在保留下來(lái)的事業(yè)單位中，除某些監(jiān)督類單位仍比照行政機(jī)關(guān)來(lái)對(duì)待外，其他則全面推行人事聘用制，即采用與勞動(dòng)合同類似的聘用合同制度。與全國(guó)性的人事聘用制改革相比，杭州市在進(jìn)程上要快得多，早在1998年就根據(jù)全省的統(tǒng)一部署下開始試行，并且推行的速度在全省是領(lǐng)先的；在力度上也要大得多，明確適用勞動(dòng)法的規(guī)定，并且與國(guó)有企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系改革基本上同等對(duì)待。當(dāng)然，對(duì)原固定制員工有一些照顧措施。甚至有的事業(yè)單位直接與事業(yè)編制員工簽訂了完全受勞動(dòng)法約束的勞動(dòng)合同，不過(guò)這個(gè)做法后來(lái)被糾正。比照勞動(dòng)爭(zhēng)議處理規(guī)則，杭州市還對(duì)人事爭(zhēng)議處理進(jìn)行了規(guī)范。勞動(dòng)法的類推適用必然導(dǎo)致事業(yè)編制人員職級(jí)、職稱、工資福利和社會(huì)保障的社會(huì)化。在推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的同時(shí)，杭州市又不失時(shí)機(jī)地推行了住房分配貨幣化以及專業(yè)技術(shù)資格與職務(wù)評(píng)聘分開的政策。

2008年以來(lái) 2008年1月1日《勞動(dòng)合同法》生效后，杭州市事業(yè)單位人事改革進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。由于該法第九十六條明確規(guī)定：“事業(yè)單位與實(shí)行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動(dòng)合同，法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！边@樣，1998年剛開始實(shí)施的“人事聘用制度勞動(dòng)合同化”又重新找到了法律依據(jù)。從目前的實(shí)踐情況來(lái)看，有的單位開始與事業(yè)編制人員簽訂勞動(dòng)合同，而不是原有的人事聘用合同；有的其名稱雖然仍是聘用合同，但規(guī)定適用的法律是《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》，并明確爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)通過(guò)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁程序而非人事爭(zhēng)議程序解決。

確實(shí)，與《勞動(dòng)法》規(guī)定其原則上不適用于人事聘用關(guān)系相比， 《勞動(dòng)合同法》第九十六條則明確該法原則上適用于人事聘用合同，這是對(duì)《勞動(dòng)法》的一個(gè)重大修改。但是，該法也給人事聘用關(guān)系留下了例外性規(guī)定。比如，經(jīng)批準(zhǔn)按公務(wù)員管理的事業(yè)編制人員，不適用勞動(dòng)法的相關(guān)規(guī)定。此外，國(guó)務(wù)院人事部門尚有大量與《勞動(dòng)合同法》不相同的規(guī)定。

從杭州市以及全國(guó)性的人事制度改革的歷史來(lái)看，其所要解決的一個(gè)難題就是處理好人事聘用合同與勞動(dòng)合同的關(guān)系。杭州市和浙江省在1998年開始的改革中曾一度將兩者等同，但后來(lái)受到全國(guó)性政策的影響改變了這一做法。新時(shí)期的人事制度改革面臨的是同樣的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，從法理上看，事業(yè)單位與其員工之間確實(shí)應(yīng)該存在一種行政法律關(guān)系，因?yàn)槭聵I(yè)單位的地位和職責(zé)往往體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)民眾所承擔(dān)的公共管理或服務(wù)職能，這種職能決定了其對(duì)員工有一種行政管理關(guān)系，以防止人事聘用合同履行的糾紛影響到公共利益。不過(guò)，這種關(guān)系不會(huì)也不應(yīng)該成為事業(yè)單位與員工建立勞動(dòng)法律關(guān)系的障礙。事業(yè)單位公共事務(wù)職能的承擔(dān)者是單位和職務(wù)，員工只是通過(guò)對(duì)職務(wù)的履行幫助單位實(shí)現(xiàn)其角色功能的，兩者之間的勞動(dòng)關(guān)系是主要的；而行政管理關(guān)系則是從屬于事業(yè)單位的對(duì)外職能而產(chǎn)生的，因而是次要的。

其實(shí)在人事制度改革實(shí)踐中已經(jīng)在自覺(jué)或不自覺(jué)地逐漸承認(rèn)并建立這種雙重的勞動(dòng)行政合同關(guān)系。我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)中聘用員工中已經(jīng)有選擇地開始試行聘任合同制度，如聘任制公務(wù)員、聘任制書記員等，強(qiáng)調(diào)員工與單位之間的服務(wù)關(guān)系和合同關(guān)系。許多國(guó)有企業(yè)其實(shí)也有公共服務(wù)職能，但隨著國(guó)企改制的深化，其人事改革發(fā)展至今基本上都以勞動(dòng)合同來(lái)確立企業(yè)與員工的勞動(dòng)法律關(guān)系了?？梢?jiàn)，從事公務(wù)的員工與單位之間建立勞動(dòng)法律關(guān)系并不會(huì)妨礙公共組織宗旨的實(shí)現(xiàn)。而在司法實(shí)踐中，早在《勞動(dòng)合同法》出臺(tái)之前，各級(jí)法院已經(jīng)根據(jù)《勞動(dòng)法》的規(guī)定處理有關(guān)人事爭(zhēng)議的案件。就杭州市而言，在執(zhí)行全國(guó)性的這些規(guī)定中還有自己的創(chuàng)新，其成效也比較明顯。

總結(jié)全國(guó)和杭州市人事改革的經(jīng)驗(yàn)，并吸收國(guó)外類似制度的法理，筆者認(rèn)為，杭州市在新時(shí)期事業(yè)單位人事改革中努力建立勞動(dòng)行政合同性質(zhì)的人事聘用制度是可取的。主要可從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)人事聘用關(guān)系的規(guī)范：首先，明確人事聘用合同具有雙重的法律性質(zhì)，地方人事政策可從縱、橫兩個(gè)方面同時(shí)作出規(guī)范；其次，繼續(xù)有條件地將規(guī)范公務(wù)員的一些法律制度類推適用于人事聘用關(guān)系，這既保持人事政策的沿續(xù)性，又符合有關(guān)法理；再次，政府對(duì)人事聘用合同的規(guī)范重在考慮公共事務(wù)管理的有效性和對(duì)員工的公平和公正性問(wèn)題上，其他的問(wèn)題盡量留給人才市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)保障體系來(lái)解決：最后，要鼓勵(lì)事業(yè)單位制定和完善內(nèi)部規(guī)章制度促進(jìn)聘用制的具體化，政府主要是監(jiān)督規(guī)章制度制訂的民主化和合理化。