效率優(yōu)先 兼顧公平

隨著新年的到來，燃油稅已正式開始征收，標(biāo)志著從1994年開始的中國(guó)是否應(yīng)當(dāng)對(duì)燃油征稅的討論告一段落，同時(shí)也意味著醞釀十多年的燃油稅費(fèi)改革方案終于開始實(shí)施。此次征收燃油稅的方案本著多用路、多燒油就多納稅的原則，替代按車“一刀切”的公路行政性收費(fèi)。政府將取消養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)，并逐步有序取消已審批的政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)。在不提高現(xiàn)行成品油價(jià)格的前提下，將汽油消費(fèi)稅單位稅額由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元。同時(shí)，還將完善成品油價(jià)格形成機(jī)制，理順成品油價(jià)格。這些改革目的何在，它對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有什么意義，值得我們深思。

燃油稅費(fèi)改革是大勢(shì)所趨

改革開放初期，我國(guó)交通部門大膽進(jìn)行了公路規(guī)費(fèi)征稽體制改革，公路養(yǎng)路費(fèi)改為公路部門征收，確也了“誰養(yǎng)路，誰收費(fèi)”的征收體制，這些政策和措施給公路事業(yè)帶來了勃勃生機(jī)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用。然而隨著改革開放的進(jìn)一步深入，現(xiàn)階段實(shí)施的公路養(yǎng)路費(fèi)等征收政策，已不能滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，燃油稅費(fèi)改革是大勢(shì)所趨。

當(dāng)前我國(guó)交通收費(fèi)存在項(xiàng)目多樣化、分配主體多元化、收費(fèi)資金使用部門化的趨勢(shì)，并日益嚴(yán)重，公路“三亂”屢禁不止，路路設(shè)坎，車行效率大打折扣，嚴(yán)重制約了養(yǎng)路費(fèi)征收管理工作的正常發(fā)展。具體表現(xiàn)為：一是多部門多項(xiàng)目的征收體系使征收成本高、代價(jià)大。每個(gè)部門以各自的利益為重，都相應(yīng)設(shè)立屬于自己部門的收費(fèi)機(jī)構(gòu)和收費(fèi)部門，不能在政策上相互協(xié)調(diào)，效率低下，資源浪費(fèi)，冗員繁多，造成了地方嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是滋生腐敗，不利于廉政建設(shè)。很多收費(fèi)缺乏法律依據(jù)，沒有監(jiān)督約束機(jī)制，出現(xiàn)以權(quán)謀私、多收少報(bào)等腐敗現(xiàn)象是經(jīng)常的。三是負(fù)擔(dān)不均衡，沒有體現(xiàn)“多用路多收費(fèi)、少用路少收費(fèi)”的公平原則，分散了財(cái)力，不利于公路等公共交通設(shè)施的建設(shè)。

要解決上述問題，“費(fèi)改稅”征收燃油稅是一種較好的辦法。所謂燃油稅，即將現(xiàn)今普遍征收的養(yǎng)路費(fèi)和其他費(fèi)用合并成燃油稅，通過法律約定整合各部門間的利益關(guān)系，從而最大限度地規(guī)范收費(fèi)、節(jié)能減排、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和減輕負(fù)擔(dān)。目前世界上已有130多個(gè)國(guó)家開征燃油稅。

燃油稅費(fèi)改革出臺(tái)的漫長(zhǎng)歷程

盡管燃油稅費(fèi)改革是件利國(guó)利民的好事，但是由于種種原因，燃油稅政策在社會(huì)各界一次次激烈討論中、公眾的一次次期待中和長(zhǎng)達(dá)十幾載的漫長(zhǎng)“擇機(jī)”開征中，燃油稅方案一再因故難產(chǎn)，一直到2009年1月1日才正式開始實(shí)施。

關(guān)于燃油稅費(fèi)改革問題，早在1994年，國(guó)家就開始討論開征燃油稅事項(xiàng)，同時(shí)海南省作為試點(diǎn)在全國(guó)率先開始征收燃油附加費(fèi)。1997年全國(guó)人大通過《公路法》，首次提出以“燃油附加費(fèi)”替代養(yǎng)路費(fèi)等，當(dāng)時(shí)燃油稅是新一屆政府作為稅費(fèi)改革的突破口提出來的。1998年10月，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大審議的公路法修正案草案里，將“燃油附加費(fèi)”改為燃油稅。由于各界意見分歧較大，全國(guó)人大曾經(jīng)兩次否決了這個(gè)議案。經(jīng)過多方協(xié)調(diào)，1999年通過的《公路法》的修正案，修正了第36條，提出國(guó)家可以采取依法征稅的辦法籌集公路的養(yǎng)護(hù)資金，依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專項(xiàng)用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建。至此實(shí)施燃油稅得到了國(guó)家法律支持。但由于此時(shí)“費(fèi)改稅”重點(diǎn)轉(zhuǎn)移而沒有實(shí)施。

到2000年，國(guó)家下定決心準(zhǔn)備出臺(tái)燃油稅，但因國(guó)際油價(jià)突然大幅上漲而停滯下來。另外這次燃油稅推出功虧一簣，也與當(dāng)時(shí)需安置27萬路橋收費(fèi)人員有很大關(guān)系。在那之前，稅務(wù)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是12萬人，沒想到后來變成了27萬人。2001年又考慮到國(guó)際原油價(jià)格較高，為穩(wěn)定國(guó)內(nèi)油品市場(chǎng)，國(guó)務(wù)院分步實(shí)施改革方案。第一步，先行開征車輛購(gòu)置稅取代車輛購(gòu)置附加費(fèi)。第二步，根據(jù)國(guó)際市場(chǎng)原油價(jià)格變動(dòng)情況，擇機(jī)出臺(tái)燃油稅。但是遺憾的是國(guó)際石油價(jià)格從2001年28～30美元／桶到2008年近145美元／桶，一直呈飆升的態(tài)勢(shì)。油價(jià)高導(dǎo)致政府擔(dān)憂推出燃油稅后消費(fèi)者難以承受，而等待油價(jià)下調(diào)后推出可以緩解費(fèi)改稅的漲價(jià)壓力。

2008后半年因金融危機(jī)的影響，國(guó)際石油價(jià)格在攀升到超過145美元／桶的最高點(diǎn)后，一路下挫，目前已下跌至45美元／桶左右。開征燃油稅和國(guó)內(nèi)成品油定價(jià)機(jī)制改革良機(jī)方現(xiàn)，12月國(guó)家就《成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案(征求意見稿)》向社會(huì)公開征求意見，改革方案露出神秘的外紗。2009年1月1日成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案最終正式實(shí)施。

燃油稅費(fèi)改革的意義所在

為建立規(guī)范的稅費(fèi)體制和完善的價(jià)格機(jī)制，促進(jìn)節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)和結(jié)構(gòu)調(diào)整，公平負(fù)擔(dān)，依法籌措交通基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)和建設(shè)資金，根據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》等有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部、國(guó)家稅務(wù)總局特?cái)M定成品油價(jià)稅費(fèi)改革方案，并自2009年1月1日起正式實(shí)施。該成品油價(jià)稅費(fèi)改革是一項(xiàng)錯(cuò)綜復(fù)雜的工程，涉及財(cái)稅、交通、車主等方方面面，將給整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來重大影響，具有效率與公平的雙重意義。

意在規(guī)范政府收費(fèi)

目前在我國(guó)公路亂收費(fèi)現(xiàn)象屢禁不止，早已成為人們強(qiáng)烈反對(duì)的社會(huì)問題，并嚴(yán)重制約我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。根據(jù)改革方案，將取消公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)，并逐步有序取消已審批的政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)。這一改革內(nèi)容體現(xiàn)了規(guī)范政府收費(fèi)的意圖。用調(diào)增消費(fèi)稅替代養(yǎng)路費(fèi)等收費(fèi)，實(shí)際上是用“稅的外衣包裝收費(fèi)”一一通過將五花八門的政府收費(fèi)改為征稅，達(dá)到規(guī)范政府收費(fèi)行為及其機(jī)制的目的，有利于治理公路“三亂”，規(guī)范運(yùn)輸市場(chǎng)管理。

通過開征燃油稅，可以把養(yǎng)路費(fèi)等多項(xiàng)收費(fèi)統(tǒng)一為一種稅，既簡(jiǎn)化了征收，又增加了透明度而且開征燃油稅還可以降低征收成本，提高征收效率的需要。其實(shí)質(zhì)是對(duì)各種收費(fèi)和亂收費(fèi)進(jìn)行全面清理，簡(jiǎn)化、透明，既有效抑制了公路亂收費(fèi)現(xiàn)象，又能為公路建設(shè)和維護(hù)提供穩(wěn)定可靠的資金來源。貲改稅后，將結(jié)束政府多年違法征收養(yǎng)路費(fèi)的歷史，革除政府多年積弊，提高政府的征管效率，積極作用十分明顯。

凸顯節(jié)能減排意圖

近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾突出，節(jié)能減排的工作任務(wù)艱巨。而養(yǎng)路費(fèi)主要是由公路交通部門按車噸位計(jì)算按月向有車單位或個(gè)人征收，對(duì)不同排量的乘用車基本一視同仁，對(duì)用路多、用路少的車主一視同仁，無論出門與否，每輛車都要繳納相同數(shù)額的費(fèi)用，這些都不利于節(jié)約能源和減少污染。

此次改革就是要用燃油稅替代養(yǎng)路費(fèi)，建立起一種節(jié)約用油的約束機(jī)制，建立節(jié)約型生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式，促進(jìn)節(jié)能減排的意義不可估量。首先征收燃油稅可以形成“多用油多負(fù)擔(dān)。少用油少負(fù)擔(dān)”的機(jī)制，有助于小排量和節(jié)能環(huán)保汽車的發(fā)展，促進(jìn)公共交通發(fā)展，抑制浪費(fèi)。同時(shí)有助于節(jié)能減排，推動(dòng)汽車工業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于形成節(jié)約型的生產(chǎn)方式，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。其次燃油稅的開征，有利于調(diào)節(jié)社會(huì)組織或個(gè)人的購(gòu)車量和用車量，有利于鼓勵(lì)消費(fèi)者自覺購(gòu)買小排量車，有利于形成節(jié)約型的消費(fèi)方式，從而減少石油資源的消耗，減輕汽車尾氣對(duì)環(huán)境的污染，對(duì)推動(dòng)節(jié)能和環(huán)保型社會(huì)建設(shè)具有積極意義。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平原則

養(yǎng)路費(fèi)征收一般是按車量的噸位或運(yùn)營(yíng)收入計(jì)算的，實(shí)質(zhì)上是一種定額收費(fèi)。購(gòu)買車輛后不管跑不跑，都要繳費(fèi)；不管跑多少，同一個(gè)噸位級(jí)別的車就得繳納同樣的費(fèi)。這不能體現(xiàn)“多用路，多燒油，多納稅；少用路，少納稅；不用路，不納稅”的公平賦稅原則。只有對(duì)公路的使用實(shí)行科學(xué)量化收費(fèi)，才能體現(xiàn)出賦稅公平。而征收燃油稅無疑將在這方面邁出一大步。

開征燃油稅后，一方面車用多少油交多少稅款，受益最大的是行駛里程相對(duì)較少的車主，而像出租車、公路運(yùn)輸車及其他運(yùn)營(yíng)車輛的繳費(fèi)則相應(yīng)增加。這充分體現(xiàn)出多用多交的公平原則。另一方面，燃油稅開征后，小排量、環(huán)保型車輛的用車成本受燃油稅影響小，而那些大排量的、耗油量大的車主受燃油稅的影響大，會(huì)高于開征之前，而大排量、高耗油的大多數(shù)是中高檔車，這樣擁有中高檔車的高收入人群應(yīng)交的稅款要多于那些低排量的轎車，這樣使得富人多交錢，窮人少交錢，在二次分配中調(diào)節(jié)了貧富差距，有利于實(shí)現(xiàn)公平原則。

切實(shí)減輕消費(fèi)者負(fù)擔(dān)

發(fā)改委已明確表示在當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)油價(jià)水平下，實(shí)行稅費(fèi)改革以后各方面的負(fù)擔(dān)將會(huì)減輕的。首先在改革方案中，稅和費(fèi)的總量是平衡的，而現(xiàn)在國(guó)際油價(jià)確實(shí)是比國(guó)內(nèi)低，國(guó)內(nèi)成品油價(jià)相當(dāng)于國(guó)際油價(jià)的80美元，而國(guó)際油價(jià)僅為不到45美元，并且這一價(jià)格短期內(nèi)不會(huì)有大的變化，因此油價(jià)存在一定的降價(jià)空間。其次方案中的燃油稅實(shí)行從量征收，而不是此前傳說的按油價(jià)的30％～50％征收，表明政策充分考慮了消費(fèi)者的承受能力。也就是說，無論油價(jià)怎樣漲跌，消費(fèi)者要交的燃油稅只與他消費(fèi)的油量有關(guān)，而與價(jià)格無關(guān)。這樣，就可以避免因油價(jià)上漲給消費(fèi)者帶來的高油價(jià)和高稅負(fù)的雙重壓力。此外改革方案明確提出，國(guó)家將對(duì)糧農(nóng)、部分困難群體和公益性行業(yè)給予必要的扶持。根據(jù)改革方案，國(guó)內(nèi)成品油價(jià)按完善后的機(jī)制運(yùn)行后，當(dāng)年成品油價(jià)格變動(dòng)引起的農(nóng)民種糧增支繼續(xù)納入農(nóng)資綜合支部政策統(tǒng)籌安排；對(duì)種糧農(nóng)民綜合補(bǔ)貼只增不減，出租車在運(yùn)價(jià)調(diào)整前，繼續(xù)由財(cái)政給予臨時(shí)補(bǔ)貼；漁業(yè)、林業(yè)、城市公交、農(nóng)村道路客運(yùn)等補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)隨成品油價(jià)格的升降而增減。因此此次燃油稅費(fèi)改革是在充分考慮消費(fèi)者的利益的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧、切實(shí)減輕了消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)。

燃油稅費(fèi)改革的前景

開征燃油稅在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)有上百年的歷史，但在我們國(guó)家還是一個(gè)新生事物。它的開征涉及到方方面面的問題，因而改革實(shí)施的困難也是實(shí)實(shí)在在的，但是開征燃油稅是大勢(shì)所趨，意義重大，其方向是完全正確的。同時(shí)我們也要注意到，盡管燃油稅費(fèi)改革已經(jīng)出臺(tái)實(shí)施，但還需要不斷豐富和完善，這需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，不可能一蹴而就，更不可能畢其功于一役。需要在實(shí)踐中不斷完善燃油稅，最終取得燃油稅費(fèi)改革的最終勝利。