溫柔的“陷阱”：理性看待燃油稅

2009年1月1日燃油稅正式開(kāi)始全面實(shí)施，有人歡喜有人愁。1994年有關(guān)部門就正式提出開(kāi)征燃油稅的動(dòng)議，從提出到落實(shí)已經(jīng)過(guò)去了14個(gè)年頭，可謂是千呼萬(wàn)喚始出來(lái)，期間由于諸多原因不斷推遲，甚至兩任國(guó)家稅務(wù)總局局長(zhǎng)都多次公開(kāi)強(qiáng)調(diào)“即將實(shí)施”，一直未見(jiàn)其果，可見(jiàn)中間自有些紛爭(zhēng)。但無(wú)論如何，被譽(yù)為中國(guó)稅制改革前奏的燃油稅己然開(kāi)征，這到底對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、民生帶來(lái)了什么，對(duì)今后的影響又如何呢?

審視燃油稅

關(guān)于征收燃油稅，中國(guó)不是先例，更不是先進(jìn)，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家很早就已經(jīng)進(jìn)行稅制改革，燃油稅的征收已經(jīng)成為汽車稅種中的重要組成部分。燃油稅究竟是什么呢?這要從成品油價(jià)格的構(gòu)成談起。原來(lái)的成品油價(jià)格，也就是老百姓在加油站買到的汽油、柴油價(jià)格是由四部分組成：石油價(jià)格、加工費(fèi)、稅收和利潤(rùn)，燃油稅改革之后，現(xiàn)行的成品油價(jià)格體制仍然由這四部分組成，但在稅收中增加一項(xiàng)新的燃油稅，替代之前養(yǎng)路費(fèi)等六大費(fèi)項(xiàng)，完成“費(fèi)轉(zhuǎn)稅”的改革。由于現(xiàn)行的養(yǎng)路費(fèi)一般是按噸位和運(yùn)營(yíng)收入兩種計(jì)費(fèi)方法收取，實(shí)際上形成了一種定額費(fèi)，而對(duì)于用油大戶尤其是汽車來(lái)說(shuō)，道路使用率存在較大差距，因?yàn)闊o(wú)法測(cè)算每臺(tái)車的道路使用率，燃油稅通過(guò)將養(yǎng)路費(fèi)捆綁進(jìn)油價(jià)，將每輛汽車要交的養(yǎng)路費(fèi)轉(zhuǎn)換成稅費(fèi)，在道路等公共設(shè)施日益成為一種稀缺資源的大背景下，更多地體現(xiàn)了“多用多繳，少用少繳”的公平原則。

除去對(duì)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)省的作用，對(duì)消費(fèi)者的切身利益來(lái)講更是免去了6大費(fèi)項(xiàng)：公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)，對(duì)于一般的私家車用戶一年省去的費(fèi)用將近一千多元，而且“逐步取消過(guò)橋過(guò)路費(fèi)”政策的公布，給足了車主們消費(fèi)的信心。而燃油稅改革更深的影響是對(duì)整個(gè)汽車消費(fèi)市場(chǎng)帶來(lái)了一個(gè)重大利好，使得因?yàn)榻?jīng)濟(jì)危機(jī)而處于“冷凍”狀態(tài)的汽車市場(chǎng)突然升溫，“無(wú)車變有車，舊車換新車”的局面一下打開(kāi)。這一影響的意義是深遠(yuǎn)的，審視美國(guó)金融危機(jī)的形成和影響，是從資本市場(chǎng)的借貸開(kāi)始，到現(xiàn)在可以說(shuō)只是剛剛開(kāi)始，實(shí)體經(jīng)濟(jì)還沒(méi)有受到嚴(yán)重影響，而由于美國(guó)買車全額貸款的模式汽車產(chǎn)業(yè)必會(huì)在不久之后收到嚴(yán)重的沖擊，政府用利好提前穩(wěn)定中國(guó)汽車行業(yè)，可以說(shuō)是高瞻遠(yuǎn)矚、有備無(wú)患，為經(jīng)濟(jì)危機(jī)之下的中國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，尤其是正處于剛剛起步、高速發(fā)展的行業(yè)打了一針“強(qiáng)心劑”，也為刺激消費(fèi)、穩(wěn)定民生做了一定貢獻(xiàn)。

溫柔的“陷阱”

然而歷經(jīng)14年“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”的燃油稅真的具有“苦練”14年的功力嗎?筆者認(rèn)為，十幾年遲遲未有出臺(tái)的原因是復(fù)雜的，其中更多的是中央與地方政府利益的博弈，因此剛剛出臺(tái)的燃油稅僅僅是一個(gè)多重因素影響下的一個(gè)妥協(xié)方案，它就像硬幣的兩面，有利的一面清晰明了，但同時(shí)也有需要我們理性思考的幾點(diǎn)。

別讓舊費(fèi)添新稅

六大費(fèi)用的取消看似名目眾多，但是實(shí)際上對(duì)老百姓有實(shí)用價(jià)值嗎?以大多城市收費(fèi)為例，每個(gè)月交250元，一年3000元是養(yǎng)路費(fèi)。但其實(shí)每個(gè)月只有100元是養(yǎng)路費(fèi)，還有150元是公路建設(shè)貸款費(fèi)。所以，費(fèi)改稅后，一年的養(yǎng)路費(fèi)只能少交1200元。至于航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)五項(xiàng)收費(fèi)，對(duì)于普通人來(lái)說(shuō)基本不會(huì)遇到，因此對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)真正得到的好處還是在取消過(guò)路過(guò)橋費(fèi)這一重頭。

然而國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部等部門發(fā)布的燃油稅改革方案明文規(guī)定：“燃油稅將取代包括公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)。同時(shí)，撤銷政府還貸二級(jí)以下公路收費(fèi)站點(diǎn)”，現(xiàn)在變成了“逐步、有序進(jìn)行撤銷，由各省市按照自身實(shí)際情況制定時(shí)間表”。這個(gè)“逐步有序”到底是怎樣的步驟，到底需要多久時(shí)間呢?當(dāng)前，下放給地方政府權(quán)利大，中央政府在地方上控制力不足，在這場(chǎng)燃油稅而起的財(cái)政收入博弈中，地方的利益集團(tuán)明顯占據(jù)了強(qiáng)勢(shì)地位。在國(guó)家出臺(tái)政策之后，由于稅收收入劃撥與地方政府還未談妥，究竟這塊新財(cái)政收入的大蛋糕該切給地方多少遲遲未定，因此我們依然能夠看到高速公路收費(fèi)站紋絲不動(dòng)。至于“逐步”多長(zhǎng)時(shí)間，中央沒(méi)有設(shè)定時(shí)限，那就要看地方政府是如何把握了。但是面對(duì)如此豐厚的一份財(cái)政收入，很明顯地方政府將會(huì)一拖再拖，這就給老百姓帶來(lái)了舊費(fèi)新稅在一起的“費(fèi)+稅”模式，帶來(lái)了更大的負(fù)擔(dān)。

農(nóng)運(yùn)兩大產(chǎn)業(yè)新稅之下再增負(fù)

目前的改革方案無(wú)法解決公平效率問(wèn)題，這一方案具有以下三個(gè)特征：首先，實(shí)行定量征收，每公升油增加一元錢，所有使用成品油的消費(fèi)者，都必須繳納燃油稅。這個(gè)方案以形式上的公平，掩蓋了實(shí)質(zhì)上的不公平，其中農(nóng)業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)受到的影響最大。

農(nóng)用機(jī)動(dòng)車和其他不需要繳納養(yǎng)路費(fèi)的用戶生活、生產(chǎn)成本明顯無(wú)來(lái)由的增加，糧價(jià)上不去，但各種農(nóng)資、化肥、燃油、用電的價(jià)格卻不斷上漲，一旦開(kāi)征燃油稅，相當(dāng)于給農(nóng)業(yè)成本上漲加了個(gè)助推器，在這次改革中困難群體成為了犧牲品。這還將導(dǎo)致糧價(jià)的大幅上揚(yáng)，還會(huì)帶動(dòng)養(yǎng)殖、畜牧、農(nóng)產(chǎn)品深加工等的價(jià)格上揚(yáng)，導(dǎo)致農(nóng)民的利益受損，在國(guó)內(nèi)目前的物價(jià)構(gòu)成中，這將極大地推高物價(jià)，進(jìn)一步加劇通貨膨脹壓力。

交通運(yùn)輸業(yè)加重負(fù)擔(dān)。開(kāi)征燃油稅后，交通運(yùn)輸企業(yè)的成本會(huì)上升，特別是城市公交、長(zhǎng)途運(yùn)輸企業(yè)和出租車行業(yè)的成本會(huì)成倍提高，這樣本已失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的長(zhǎng)途運(yùn)輸企業(yè)將越發(fā)艱難。特別是出租車行業(yè)，去年11月份重慶出租車司機(jī)們就因?yàn)楣芾碣M(fèi)太高、收入太低無(wú)以維持生計(jì)而全市罷工，然而在燃油稅改革之后，每個(gè)月僅油費(fèi)就至少提高20％，勢(shì)必會(huì)引起巨大的影響。要解決的哥的姐的生存問(wèn)題只有提價(jià)，老百姓無(wú)疑是再一次成為負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁的對(duì)象。

燃油稅出臺(tái)之后如何保障農(nóng)民的利益?如何從政策上和技術(shù)上向農(nóng)用成品油傾斜?如何平衡公共交通運(yùn)輸業(yè)的利益，維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)?這是個(gè)“既可經(jīng)濟(jì)、又可政治”的大問(wèn)題。

新稅流向難以兼顧

據(jù)估算，燃油稅的出臺(tái)每年會(huì)為國(guó)家增加2000億左右的財(cái)政收入，一舉打破長(zhǎng)期以來(lái)“油價(jià)倒掛”、財(cái)政補(bǔ)貼的局面，然而這一大筆財(cái)政收入將去向哪里，這一問(wèn)題在中央與地方政府博弈這么多年之后更加需要深入思考。在燃油稅改革方案中提到了，改革之后會(huì)對(duì)農(nóng)民、部分困難群體和交通運(yùn)輸行業(yè)給予必要的扶持，我們不僅質(zhì)疑是否能夠落實(shí)?就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言有用于生產(chǎn)的燃油消耗，這一部分是理所應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)貼的，但是同時(shí)也有用于糧食運(yùn)輸?shù)葘儆趹?yīng)當(dāng)提倡“多用多交”原則范疇的用油，就不能夠給予補(bǔ)貼，那怎么區(qū)分兩者呢?顯然國(guó)家對(duì)此并沒(méi)有統(tǒng)計(jì)，想去統(tǒng)計(jì)也是不切實(shí)際，因此國(guó)家對(duì)兩者以一個(gè)名義定額進(jìn)行補(bǔ)貼，這樣帶來(lái)可能的結(jié)果就是應(yīng)得者未得，即使得到那也必定不足以補(bǔ)貼成本的上升。對(duì)貧困地區(qū)，我們國(guó)家雖有劃分的標(biāo)準(zhǔn)，但得到的結(jié)果勢(shì)必會(huì)與農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼情況類似，實(shí)際情況會(huì)與初衷差距很大。

油價(jià)接軌，經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后的油價(jià)將走向哪里?

國(guó)際油價(jià)最低時(shí)都降到50美元／桶以下，為什么中國(guó)的油價(jià)在漲價(jià)時(shí)堅(jiān)持“國(guó)際接軌”，跌價(jià)的時(shí)候就選擇性失明了呢?為什么現(xiàn)在我們國(guó)家的油價(jià)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出了美國(guó)的油價(jià)?不降油價(jià)就急著征收燃油稅，是不合理的。而需要大家認(rèn)識(shí)到的是：此次改革的并不是真正意義上的“燃油稅”，而是借消費(fèi)稅的殼成了“燃油稅”的名。取消養(yǎng)路費(fèi)的代價(jià)是通過(guò)提升消費(fèi)稅來(lái)實(shí)現(xiàn)的，而今后如果再開(kāi)征燃油稅時(shí)，意味著將必然出現(xiàn)用車成本大幅提升的現(xiàn)象。況且這次燃油稅改革是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中國(guó)際油價(jià)不斷創(chuàng)出新低的情況下進(jìn)行的，這個(gè)時(shí)機(jī)即使加上燃油稅，成品油價(jià)或許不會(huì)超出現(xiàn)有油價(jià)太多，但是試想經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇之后，國(guó)際原油價(jià)格再次拉高起來(lái)，作為從1993年開(kāi)始正式轉(zhuǎn)為石油凈進(jìn)口國(guó)的中國(guó)而言，油價(jià)“國(guó)際接軌”帶來(lái)的必然是成品油價(jià)繼續(xù)上漲，到時(shí)以上提到的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題將更加凸顯，甚至可能會(huì)影響到政治，潛在問(wèn)題可大可小。

探索中前行

開(kāi)征燃油稅在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)有上百年的歷史，但在我們國(guó)家還是一個(gè)新生事物，是關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)方方面面的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。它的開(kāi)征涉及到很多問(wèn)題，有利又有弊，但總體講來(lái)，在我國(guó)開(kāi)征燃油稅是形勢(shì)發(fā)展的需要，甚至是戰(zhàn)略發(fā)展的必然。眾多行政部門在燃油稅改革立法過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的矛盾，實(shí)際上是基于各自利益的博弈行為。在部門博弈上，只要這種博弈能夠建立在“公開(kāi)、公平、公正”有效的機(jī)制上，則無(wú)論政府部門也好，公民也罷，方能以平常心面對(duì)，出來(lái)的結(jié)果就能被群眾和社會(huì)所接納，因?yàn)檫@種結(jié)果是對(duì)全社會(huì)福利最有利的。

政府節(jié)能環(huán)保、珍惜資源的目的是好的，甩掉長(zhǎng)期以來(lái)的沉重包袱也是必要的，但是在如何平衡多方利益，尤其是補(bǔ)貼貧、農(nóng)、運(yùn)等方面要多加斟酌，切實(shí)做好工作，處理好民生問(wèn)題才是這次改革中的重中之重，在借助消費(fèi)稅巧妙避開(kāi)新稅立法程序加快推進(jìn)速度之后，是否能夠給大家一個(gè)滿意的答案，我們都拭目以待。