完善國有企業(yè)政府董事制度的思考

[摘要] 現(xiàn)行政府董事制度難以避免政府董事身份的官員化和管理行為的短期化，也難以避免國有企業(yè)管理固有的缺陷。加強我國大型國有企業(yè)董事會建設(shè)，首先要加強政府董事的作用，充分發(fā)揮政府董事決策過程全程參與、決策信息充分掌握、權(quán)責(zé)利比獨立董事明晰等優(yōu)勢。設(shè)計一個多層次、多維度、可操作性強的政府董事制度，有助于促進大型國有企業(yè)的長期穩(wěn)定的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 國有企業(yè) 政府董事 制度建設(shè)

自1993年《中華人民共和國公司法》頒布以來，以國有獨資公司為模式的國有企業(yè)改革進入了一個全新的時期。十幾年來，國有企業(yè)改革取得了較好的效果，經(jīng)歷了市場經(jīng)濟的考驗。然而，在實施公司化改革之后，國有企業(yè)固有的缺陷并沒有從根本上改變。2005年國務(wù)院國資委在寶鋼等7家央企開始了新一輪的改革。國資委對大型國有企業(yè)改革的思路是第一步：先在國有獨資公司內(nèi)建董事會，委派政府，引進外部董事；第二步，條件成熟時，再引進戰(zhàn)略投資者，進行股權(quán)多元化改制。政府董事是國務(wù)院國資委及地方各級國資委派到國有獨資企業(yè)或國有控股企業(yè)董事會的董事，是國有企業(yè)改革的一項重要舉措。政府董事能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，怎樣才能有效地發(fā)揮政府董事的作用，需要我們進行認(rèn)真地研究。

一、政府董事的性質(zhì)及有效性分析

1.政府董事的性質(zhì)

政府董事，是指國務(wù)院國資委及地方各級國資委派到國有獨資企業(yè)或國有控股企業(yè)董事會的董事，其職責(zé)是代表國資委行使股東權(quán)利，防止國有資產(chǎn)流失，促進國有資產(chǎn)保值增值，監(jiān)督國有企業(yè)經(jīng)理人員經(jīng)營行為。

大型國有企業(yè)政府董事的職能可以概括為以下幾點：第一，防止國有資產(chǎn)流失，促進國有資產(chǎn)保值增值。第二，政府董事依靠其專長和技能，為公司長遠發(fā)展戰(zhàn)略提出意見和建議。第三，在董事會運作過程中，與其他董事進行協(xié)作，并對內(nèi)部董事和獨立董事形成制衡。第四，對經(jīng)營者進行監(jiān)督，防止和制止“內(nèi)部人”控制問題。

在我國國有企業(yè)改制的特定階段，政府董事還將在大型國有企業(yè)中長期存在，他們對促進國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，完善國有企業(yè)董事會建設(shè)發(fā)揮了重要作用。強化大型國有企業(yè)董事會和政府董事的地位和功能，可以起到一箭雙雕的作用：既通過政府董事來化解由于經(jīng)營者兼任董事導(dǎo)致的內(nèi)部人控制，又通過強調(diào)政府董事的專業(yè)能力來提高國資委對大型國有企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展等重大事項的話語權(quán)。

2.政府董事制度有效性分析

目前，社會上對政府董事制度的有效性也存在一些質(zhì)疑的觀點。歸納起來，有如下三類：一是擔(dān)心董事會作用的強化，會削弱經(jīng)理人的地位和作用，由此可能產(chǎn)生企業(yè)運營的效率損失。持這種觀點的人認(rèn)為，政府董事如果不了解企業(yè)的真實運營情況，就很難做出正確的決策；而要了解這些信息，則必然又會介入企業(yè)內(nèi)部事務(wù)。實際上，新加坡淡馬錫公司或者香港政府企業(yè)的公司治理機構(gòu)安排及其所取得的成效就可以駁倒這類質(zhì)疑。但在現(xiàn)實中，由于這類質(zhì)疑多來自于現(xiàn)有制度的既得利益者，即現(xiàn)有企業(yè)的管理層，因此該類質(zhì)疑成為大型國有企業(yè)政府董事制度建設(shè)的一大絆腳石;二是秉持“只有私有化才是國有企業(yè)改革惟一出路”觀點的研究者，他們認(rèn)為國有企業(yè)董事會改革只是回避產(chǎn)權(quán)改革這一根本問題，如果沒有代表人格化資本的私人股東，董事會建設(shè)將徒有其表，國有企業(yè)的改革仍是走過場。然而，新加坡淡馬錫公司的實踐再一次對這類觀點構(gòu)成沖擊，僅從簡單的比較看，淡馬錫公司政府董事占多數(shù)的董事會制度至少有借鑒的必要;三是擔(dān)心改革的不系統(tǒng)或者無法配套協(xié)調(diào)，而使政府董事制度的改革不能達到目的，成為“照貓畫虎”或者“畫虎不成反類犬”。這類觀點并不是否定政府董事制度和董事會制度改革，相反卻是支持的。然而，他們擔(dān)心僅憑政府董事制度本身，難以達到國有企業(yè)改革的目標(biāo)。

歸結(jié)起來，這里的擔(dān)心主要涉及到三個主要問題:第一個問題，國資委目前在大型國有企業(yè)管理層的任免上、在重大投資決策上、在股東的收益分配上等諸多方面的權(quán)利并不充分。如何將國有資本的股東權(quán)利進行整合，規(guī)范國資委的權(quán)責(zé)職能，是大型國有企業(yè)政府董事制度建設(shè)的一大關(guān)鍵;第二個問題，國資委將有關(guān)股東代表權(quán)利授權(quán)給董事會之后，國資委如何對自身進行改革，怎么改革，如何與國有企業(yè)董事會分權(quán)，這也將影響到國有企業(yè)政府董事制度改革的成效;第三個問題，政府董事有違信托責(zé)任如何問責(zé)。一方面，國資委需要出臺有關(guān)大型國有企業(yè)政府董事正面激勵的辦法和措施，以與他們所承擔(dān)的責(zé)任相匹配;另一方面，需要在實踐中也引入香港、新加坡對違背公司治理的政府董事的懲戒辦法，切實加大對問題董事的查處和懲戒力度。

二、現(xiàn)行董事制度存在的主要問題

政府董事的設(shè)立對促進國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，完善國有企業(yè)董事會建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但是，現(xiàn)行的政府制度還存在國有企業(yè)固有的人事管理上的缺陷。

1.政府董事身份的官員化

主要表現(xiàn)為：第一，董事的來源政出多門。我國的大型國有企業(yè)董事會由于董事的來源單一，卻政出多門。這與公司法的有關(guān)規(guī)定相抵觸。第二，董事的資格模糊。我國目前對大型國有企業(yè)董事的任職資格尚無明確的規(guī)定。特別是我國經(jīng)理人市場的發(fā)育還不成熟，市場化選舉董事，依靠個人“商譽”體系來選擇董事似乎還不可能。第三，董事的選舉走過場。目前大型國有企業(yè)基本上沒有在董事會中設(shè)立提名委員會，即使設(shè)立了提名委員會，也擺脫不了大股東的干預(yù)。大型國有企業(yè)一般由政府主管部門提出董事候選人，對董事候選人的介紹也是只談能力與成績，不談缺點。

2.獨立董事圖章化

表現(xiàn)為獨立董事不能參與公司重大決策的制定，不能以專家身份診斷解決公司發(fā)展中所遇到的問題，不能及時發(fā)揮其監(jiān)督、協(xié)助、評價等功能。造成獨立董事圖章化的原因主要有三個：第一，信息不對稱。管理層不完全和歪曲的信息披露、信息誤導(dǎo)等行為會嚴(yán)重影響?yīng)毩⒍碌呐袛唷５诙?，時間不夠用。獨立董事多任職、兼任現(xiàn)象普遍，加之對國企的具體業(yè)務(wù)不熟悉，表現(xiàn)出時間和注意力不足。第三，經(jīng)濟不獨立。獨立董事與企業(yè)控股股東或經(jīng)理層之間存在經(jīng)濟利益聯(lián)系，導(dǎo)致獨立董事對監(jiān)督對象采取懈怠、放縱等行為。

3.下設(shè)委員會虛置化

主要表現(xiàn)為：第一，制衡作用未體現(xiàn)。按照國際慣例，薪酬與提名委員會、審計委員會的負(fù)責(zé)人應(yīng)由獨立董事?lián)?，可是現(xiàn)實情況是許多企業(yè)董事會下設(shè)委員會的負(fù)責(zé)人由董事長兼任。第二，專業(yè)性不強。由于我國大型國有企業(yè)董事選拔機制的不健全，委員會中往往出現(xiàn)不懂財務(wù)的搞財務(wù)，不懂投資的搞投資決策等現(xiàn)象。第三，協(xié)調(diào)功能難以發(fā)揮。董事會成員出現(xiàn)正面沖突時，下設(shè)委員會可以緩解沖突，但目前我國大型國有企業(yè)董事會的下設(shè)委員會很少發(fā)揮這方面的功能。

三、完善國有企業(yè)政府董事制度建設(shè)的途徑

1.政府董事的選聘與退出

在國有獨資企業(yè)，由國資委代行股東大會權(quán)力，直接提名并任命；在國有控股企業(yè)，由國資委代表政府股東提名政府董事候選人。目前，建立符合我國國情的健全的政府董事退出機制尚在探索中。一個有效的政府董事退出機制應(yīng)包括以下幾點：一是用法規(guī)的形式規(guī)定政府董事的任職年限?？山梃b獨立董事的任職年限，規(guī)定政府董事任職年限一屆為3年，政府董事在同一公司任職不得超過兩屆，屆滿自然退出;二是市場選擇。隨著政府董事資源稀缺狀況的改變，當(dāng)供求矛盾緩解后，市場機制和聲譽機制;完全形成的情況下，由市場來選擇政府董事，真正實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。三是建立政府董事協(xié)會作為民間自律組織。對那些由于各種原因無法繼續(xù)履行政府董事職責(zé)者，勸其退出；對那些瀆職的政府董事，應(yīng)依照有關(guān)法規(guī)和協(xié)會條例予以懲罰，視情節(jié)惡劣程度暫?；虻蹁N其從業(yè)資格。

2.政府董事的激勵與約束

政府董事的激勵主要靠三個機制來實現(xiàn)：一是薪酬機制。政府董事薪酬由國資委來支付，從國有企業(yè)以稅收形式上繳國家，然后再由國家返還給政府董事，真正實現(xiàn)“取之于民，用之于民”。至于支付形式，目前應(yīng)以津貼方式為主;二是聲譽機制。政府董事成員一般都有著較高的知名度和地位，十分關(guān)心自己在經(jīng)理人市場的聲譽，為了維護自己的聲譽，他們會積極地監(jiān)督經(jīng)理人和內(nèi)部董事;三是精神激勵機制。對政府董事的自治進行考核和認(rèn)定，對于業(yè)績和聲譽一直良好的表現(xiàn)優(yōu)秀的政府董事，政府董事協(xié)會可授予他們“終身政府董事” 稱號，以示褒獎。

政府董事的約束同樣要通過三個機制來實現(xiàn):一是經(jīng)濟約束機制。對于發(fā)放給政府董事的津貼，可規(guī)定當(dāng)期只發(fā)放其中的70%，其余30%上繳到行業(yè)協(xié)會作為賠償基金。等到該董事每任職年度后一定年限內(nèi)（如可規(guī)定3年內(nèi)）沒有因為該董事職務(wù)履行而使公司受到損害的，該賠償基金全部返還給受害者。否則，應(yīng)全部將其賠償給受害者。其次是法律約束機制。若有董事狀告董事會，如果法院判定董事會要付經(jīng)濟責(zé)任或法律責(zé)任，這時可以查董事會做出這一決定時的記錄，凡是沒有投反對票的董事，都要負(fù)連帶責(zé)任，政府董事也不例外。三是行業(yè)約束機制。在未來要建立完善的政府董事協(xié)會，在協(xié)會的監(jiān)督下，促使國家董事們嚴(yán)格自律，勤勉工作。一旦瀆職，將會被取消董事資格。

3.政府董事與其他董事的協(xié)作與制衡

政府董事與內(nèi)部董事的協(xié)作主要體現(xiàn)在他們共同參與制訂公司的發(fā)展戰(zhàn)略，共同利用自己的專業(yè)知識為公司經(jīng)營管理提供指導(dǎo)等。政府董事與獨立董事的協(xié)作主要體現(xiàn)在都具有外部性身份上，可以合作挑選、考核、獎懲在董事會兼職的經(jīng)理人員，有利于發(fā)揮外部性優(yōu)勢。

政府董事對內(nèi)部董事的制衡主要體現(xiàn)在避免董事與經(jīng)理人員高度重合，真正實現(xiàn)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分權(quán)制衡，保證董事會能夠做出獨立于經(jīng)理層的判斷與選擇，避免內(nèi)部董事尤其是其中的執(zhí)行董事自己挑選、考核、獎懲自己，防止內(nèi)部董事濫用權(quán)力行為的發(fā)生等。

為了避免董事會內(nèi)部化和董事會外部化現(xiàn)象的出現(xiàn)，出于董事會結(jié)構(gòu)上的考慮，董事會組成應(yīng)包括內(nèi)部的和外部的所有者代表、企業(yè)經(jīng)營管理者等，以提高企業(yè)戰(zhàn)略決策的科學(xué)性，企業(yè)管理的科學(xué)性。通過董事會的多元化，一方面有利于形成董事內(nèi)部相互監(jiān)督，相互制約的平衡機制，保持董事會的公平和公正;另一方面使董事會成員在技能和經(jīng)驗上形成互補，形成合力，迅速提高董事會的決策效率?？煽紤]將國有獨資和控股公司董事會的人數(shù)限定在7名～13名之間，并確定三類董事會的合理比例。(1)由出資人（國資委）代表出任的政府董事人數(shù)占三分之一；(2)由董事會提名并由出資人（國資委）批準(zhǔn)，在公司高管層中選拔的內(nèi)部董事人數(shù)占三分之一;(3)由董事會提名，在社會知名的財務(wù)、管理、金融及法律專業(yè)人士中聘任的獨立董事占三分之一。這樣的董事會能夠反映來自不同利益群體的聲音，達到有效制衡的效果。

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