認(rèn)真對(duì)待政治慣例

2008年5月5日，第四屆全國(guó)民間法、習(xí)慣法學(xué)術(shù)研討會(huì)在武漢召開(kāi)。與會(huì)學(xué)者在民間法、習(xí)慣法的框架內(nèi)，討論了不同民族、不同地區(qū)的草根習(xí)慣、民間規(guī)則，展示了豐富多彩的鄉(xiāng)土秩序，讓我們?cè)趪?guó)家頒布的正式法律體系之外，看到了另外一個(gè)生機(jī)盎然的規(guī)則叢林。而且，學(xué)者們針對(duì)民間法、習(xí)慣法的研究報(bào)告，大多源于社會(huì)調(diào)查，帶有鮮活的泥土氣息，體現(xiàn)了從真實(shí)生活出發(fā)的學(xué)術(shù)追求，在一定程度上，反映了法律人類(lèi)學(xué)、法律社會(huì)學(xué)的中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)趣味。

學(xué)者們的報(bào)告既讓我獲益良多，也讓我體會(huì)到某些不足。因?yàn)?，幾乎所有的發(fā)言者，都只討論習(xí)慣法的一個(gè)方面——民間習(xí)慣法，而對(duì)習(xí)慣法的另一個(gè)方面——政治習(xí)慣法，則缺乏足夠的興趣與關(guān)照。其實(shí)，與制定法相對(duì)應(yīng)的習(xí)慣法，既生長(zhǎng)于江湖之遠(yuǎn)，也流行于廟堂之上。國(guó)家的政治生活既要遵循正式頒行的憲法與法律，事實(shí)上也在遵循各種各樣的政治習(xí)慣。譬如，人代會(huì)與政協(xié)會(huì)“兩會(huì)”同時(shí)召開(kāi)的習(xí)慣、黨中央就政府領(lǐng)導(dǎo)人的建議人選征求各民主黨派意見(jiàn)的習(xí)慣、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部退休年齡的習(xí)慣、甚至包括像“第一代領(lǐng)導(dǎo)人、第二代領(lǐng)導(dǎo)人、第三代領(lǐng)導(dǎo)人”這種以“代”來(lái)修飾、概括政治領(lǐng)導(dǎo)人的習(xí)慣……諸如此類(lèi)的政治習(xí)慣，雖然并不見(jiàn)于正式的憲法與法律，但它們對(duì)當(dāng)代中國(guó)的政治生活，發(fā)揮著潛在而深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)代中國(guó)的法學(xué)研究，如果要立足于中國(guó)政治生活的現(xiàn)實(shí)，要結(jié)合中國(guó)法律生活的真實(shí)情況，適應(yīng)中國(guó)改革和發(fā)展的當(dāng)前需要和長(zhǎng)遠(yuǎn)需要，就必須直面這樣的政治習(xí)慣。如果要強(qiáng)調(diào)法學(xué)研究的“結(jié)合實(shí)際、有的放矢”，還有什么“實(shí)際”，還有什么“的”，比這些政治習(xí)慣更重要呢?

憲法學(xué)研究注重國(guó)家的政治生活，習(xí)慣法研究注重不成文的秩序與規(guī)則，把這兩個(gè)看似不相關(guān)的研究領(lǐng)域結(jié)合起來(lái)，就可以孕育出一個(gè)新的研究對(duì)象：政治習(xí)慣法。政治習(xí)慣法既可以理解為官方習(xí)慣法，也可以理解為憲法慣例或政治慣例；它既屬于習(xí)慣法的范圍，可以借此拓展習(xí)慣法的研究空間，也屬于憲法學(xué)的范圍，可以借此拓展憲法學(xué)的研究空間。正是在這個(gè)意義上，我們認(rèn)為，有必要認(rèn)真對(duì)待政治慣例。

從政治的類(lèi)型著眼，值得我們認(rèn)真對(duì)待的政治慣例主要有以下幾個(gè)方面。

首先，是政黨政治視野下的政治慣例。由于現(xiàn)代政治都是政黨政治，由于政黨對(duì)政治生活產(chǎn)生著越來(lái)越深入、越來(lái)越廣泛的影響，因此，政黨之間或政黨內(nèi)部的慣例就構(gòu)成了政治慣例的重要組成部分。一方面，在政黨之間，國(guó)外的兩黨制或多黨制，當(dāng)代中國(guó)由來(lái)已久的共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制，都體現(xiàn)了政黨之間的交往關(guān)系。就當(dāng)代中國(guó)的多黨合作制而言，雖然在統(tǒng)戰(zhàn)理論的框架下已經(jīng)產(chǎn)生了豐富的研究文獻(xiàn)，但是，法學(xué)思維方式、法學(xué)研究方法的引入，必將在多黨合作制度的理論研究中推陳出新，必將有助于完善多黨合作制度的運(yùn)行規(guī)則、運(yùn)行程序。另一方面，在中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部，盡管機(jī)構(gòu)眾多、活動(dòng)頻繁，但各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系，都沒(méi)有進(jìn)入國(guó)家法律的調(diào)整范圍。其中，有些關(guān)系在“黨規(guī)黨法”中已經(jīng)作了規(guī)定，但還有很多重要的、實(shí)質(zhì)性的交往關(guān)系，譬如，黨委與黨代會(huì)之間的相互關(guān)系、黨委會(huì)與黨的常委會(huì)之間的相互關(guān)系、黨委與紀(jì)委之間的相互關(guān)系、黨委內(nèi)部的議事與決策過(guò)程等等，在很大程度上，還是屬于政治慣例調(diào)整的領(lǐng)域。

其次，是議會(huì)政治視野下的政治慣例。在當(dāng)代中國(guó)，議會(huì)政治慣例主要體現(xiàn)在人民代表大會(huì)制度的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中。在這個(gè)領(lǐng)域，雖然已經(jīng)頒布了代表法、選舉法、組織法等國(guó)家成文法，但是，與之相并列的政治慣例依然引人注目。譬如，各地廣泛推行的人大主任由黨委書(shū)記兼任的慣例，就值得進(jìn)一步研究：這種慣例在多大程度上影響了當(dāng)代中國(guó)的政治生活?它對(duì)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“人民當(dāng)家作主”的關(guān)系，將會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響?專(zhuān)職人大主任與兼職人大主任各自的權(quán)利義務(wù)有無(wú)區(qū)分的必要?再譬如，兼職人大代表的問(wèn)題，在正式法律文本中也沒(méi)有直接的規(guī)定，它作為一個(gè)政治慣例，應(yīng)當(dāng)如何評(píng)價(jià)?應(yīng)當(dāng)在多大程度上限制兼職人大代表的比例，從而實(shí)現(xiàn)由“議行合一”到“議行分開(kāi)”的轉(zhuǎn)變?此外，議會(huì)議題的篩選方式，主任會(huì)議與常委會(huì)議各自的決策權(quán)限，選區(qū)的劃分過(guò)程與代表名額的分配機(jī)制，等等，都屬于當(dāng)下的議會(huì)政治慣例。

再次，是政府政治視野下的政治慣例。當(dāng)代中國(guó)政府承擔(dān)著多方面的政治使命，其中的一個(gè)重要使命是建立服務(wù)型政府。所謂服務(wù)型政府，就是要適度弱化政府的管制功能，努力強(qiáng)化政府的服務(wù)功能。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)政治目標(biāo)，政府有義務(wù)提供更多、更好的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。正是在這個(gè)過(guò)程中，逐漸形成了一些政治慣例：政府出面招商引資；每個(gè)政府部門(mén)都承擔(dān)著招商引資的任務(wù)；政府對(duì)那些在招商引資活動(dòng)中做出重大貢獻(xiàn)的個(gè)人按引入資金的某個(gè)百分比給予獎(jiǎng)勵(lì)，等等。這些習(xí)慣性的政府行為，已經(jīng)具備了政治慣例的性質(zhì)。除此之外，政府領(lǐng)導(dǎo)人選的醞釀過(guò)程，政府領(lǐng)導(dǎo)人的屆中調(diào)整，針對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)人的考核評(píng)價(jià)，政府內(nèi)部的決策過(guò)程，等等，都受制于不同的政治慣例。然而，針對(duì)這些政治慣例的法學(xué)研究文獻(xiàn)，還相當(dāng)匱乏。

最后，還有民族政治以及國(guó)際政治視野下的政治慣例。在民族政治領(lǐng)域，國(guó)家已經(jīng)頒布了民族區(qū)域自治法，一些民族自治地方還制定了自己的自治條例和單行條例。但是，在這些正式法律之外，還形成了若干處理民族關(guān)系的政治慣例。其中的一個(gè)比較典型的慣例是，國(guó)家定期派出“援藏干部”，支援西藏的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。

在國(guó)際政治領(lǐng)域，由于缺乏超國(guó)家的“世界立法機(jī)構(gòu)”，政治慣例調(diào)整的范圍就更加寬泛了。實(shí)際上，按照現(xiàn)有的國(guó)際法理論，慣例本來(lái)就跟條約一樣，構(gòu)成了國(guó)際法的主要淵源。因此，在國(guó)際政治領(lǐng)域，慣例的重要意義已經(jīng)得到了理論界的普遍承認(rèn)。

以上分析表明，在政治的各個(gè)領(lǐng)域，都流行著相應(yīng)的政治慣例。不僅如此，在政黨、議會(huì)、政府、民族等政治領(lǐng)域之間，還存在著更加復(fù)雜、更加繁瑣、更加多樣化的政治慣例，它們分別調(diào)整著政黨與議會(huì)之間、政黨與政府之間、議會(huì)與政府之間的相互關(guān)系。這些跨領(lǐng)域的政治慣例，也期待著法學(xué)理論的梳理與闡釋。

把縱橫交錯(cuò)的政治慣例與莊重嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽椃ㄎ谋鞠啾容^，可以發(fā)現(xiàn)，兩者既有一定的共性——都是調(diào)整政治生活，但也存在顯著的區(qū)別：憲法文本主要規(guī)定了國(guó)家政治生活的應(yīng)然狀態(tài)，政治慣例主要描述了國(guó)家政治生活的實(shí)然狀態(tài)。如果說(shuō)，憲法文本是主權(quán)運(yùn)行的應(yīng)然規(guī)則，那么，政治慣例就是主權(quán)運(yùn)行的實(shí)然規(guī)則。從這個(gè)層面上說(shuō)，通過(guò)政治慣例的閱讀與研究，有助于揭示主權(quán)運(yùn)行的真實(shí)規(guī)則，有助于體現(xiàn)法學(xué)研究對(duì)于“真”的追求。

除此之外，認(rèn)真對(duì)待政治慣例，還蘊(yùn)含著以下兩個(gè)方面的積極意義。

一方面，對(duì)政治實(shí)踐而言，認(rèn)真對(duì)待政治慣例有助于提升中國(guó)政治生活的可預(yù)期性。法治與憲政的價(jià)值不僅僅在于保障民權(quán)、限制公權(quán)，實(shí)現(xiàn)政治生活的可預(yù)期性也是一個(gè)追求的價(jià)值目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，就需要深入地理解、準(zhǔn)確地把握政治生活的真實(shí)規(guī)則。舉例來(lái)說(shuō)，我們都知道美國(guó)的政治生活中包含了一個(gè)違憲審查制度，但是，這個(gè)制度并不見(jiàn)于美國(guó)的憲法文本，它實(shí)際上是始于馬歇爾法官的一個(gè)政治慣例。如果我們只看美國(guó)的憲法文本，而忽視了這樣的政治慣例，就不可能有效地理解或預(yù)測(cè)美國(guó)的政治生活。同理，要理解當(dāng)代中國(guó)真實(shí)的政治生活，要解釋中國(guó)政治活動(dòng)的內(nèi)在邏輯，也不能僅僅依賴于憲法文本，而是要在憲法文本的背后，看到形形色色的政治慣例。只有通過(guò)閱讀這些政治慣例，并進(jìn)而找出這些政治慣例背后的內(nèi)在邏輯，我們才能提煉出這些政治慣例共同遵循的規(guī)律與規(guī)則，才可能為中國(guó)的政治探索未來(lái)。

另一方面，對(duì)法律學(xué)術(shù)而言，認(rèn)真對(duì)待政治慣例有助于實(shí)現(xiàn)多學(xué)科的交叉與融合，有助于在不同學(xué)科的交叉地帶培育出新的知識(shí)。前文已經(jīng)提到，政治慣例涉及憲法學(xué)、法理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、民族學(xué)等相關(guān)學(xué)科。但是，這些學(xué)科中的任何一個(gè)都沒(méi)有把政治慣例作為研究的重心。政治慣例既處在這些學(xué)科的邊緣地帶，也處在這些學(xué)科之間的交叉地帶。位置的邊緣性與交叉性，恰好為政治慣例的研究帶來(lái)了一種特殊的價(jià)值：通過(guò)政治慣例這個(gè)切入點(diǎn)，有助于整合相關(guān)學(xué)科的理論資源，實(shí)現(xiàn)多學(xué)科的相互融合。反過(guò)來(lái)，在多學(xué)科的支持下，也有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)于政治慣例的理解、歸納與提煉，這既是解釋中國(guó)政治現(xiàn)實(shí)的知識(shí)前提，也是完善中國(guó)政治現(xiàn)實(shí)的理論基礎(chǔ)。因此，本文的結(jié)論就是：通過(guò)政治慣例，有助于讀懂中國(guó)政治，發(fā)現(xiàn)主權(quán)運(yùn)行的真實(shí)規(guī)則，拓展中國(guó)憲法學(xué)的研究視野。

(本文編輯：李 焱)