地方政府在區(qū)域發(fā)展中的路徑選擇

[摘要] 區(qū)域經(jīng)濟是一種互動性的開放式經(jīng)濟，其發(fā)展要有賴于區(qū)域內(nèi)的互補與協(xié)作。但是，由于我國體制上的原因，以及行政區(qū)劃的存在，地方各自為政，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，而要打破這種局面，需要各地方政府通力協(xié)作，以區(qū)域發(fā)展的長遠目光來制定地方的發(fā)展方略。

[關(guān)鍵詞] 區(qū)域發(fā)展 地方政府 增長極 分工

區(qū)域發(fā)展與開發(fā)是當今世界各國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵問題，也是地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展所導(dǎo)致工業(yè)化、城市化的最主要的區(qū)域空間布局實體。區(qū)域發(fā)展不同于單一的地方發(fā)展，它比地方發(fā)展更具復(fù)雜性、多元性。一個區(qū)域的發(fā)展要涵蓋多個地方經(jīng)濟區(qū)，由于行政區(qū)劃原則與經(jīng)濟活動的地域分異規(guī)律之間沒有必然的聯(lián)系，因而這些在行政區(qū)基礎(chǔ)上形成的經(jīng)濟區(qū)域與客觀存在的經(jīng)濟地帶在地域空間上并不一致，有時從合理性上考慮應(yīng)該屬于同一板塊的經(jīng)濟區(qū)域卻被割裂成幾個不同的行政區(qū)，而每一個行政區(qū)在形成后就具有了相對的獨立性，以此分裂出各個具有相對獨立性的地方利益，進一步又產(chǎn)生了地方保護主義，阻礙了區(qū)域間各種經(jīng)濟要素的合理流動，妨礙了區(qū)域整體的進一步發(fā)展。因此要解決區(qū)域發(fā)展的問題，首先就是要保證區(qū)域間各個經(jīng)濟要素能夠合理流動，從而使區(qū)域間經(jīng)濟活動的連貫性、整體性不會因為行政區(qū)的不同而受到阻礙。筆者以為可以通過確定地方政府的區(qū)域發(fā)展路徑，增強各政府間的活動的耦合度，降低各種經(jīng)濟要素在區(qū)域間合理流動的成本，促發(fā)經(jīng)濟板塊的經(jīng)濟活動，使得地方的發(fā)展促進區(qū)域的整體發(fā)展，區(qū)域的整體發(fā)展又滲透和帶動地方的發(fā)展。

因為是從地方政府作為切入點，所以地方如何發(fā)展對區(qū)域的發(fā)展至關(guān)重要，筆者假設(shè)：各地方政府都迫切希望區(qū)域間能夠共同發(fā)展，同時他們還會主動的加入?yún)^(qū)域發(fā)展的合作中。筆者基于這樣積極的假設(shè)是因為:①地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人都是理性的。②經(jīng)濟活動具有擴張性，地方的經(jīng)濟總會不斷擴張到其它區(qū)域，迫使地方尋求合作。③長江三角區(qū)域經(jīng)濟板塊和珠三角區(qū)域經(jīng)濟板塊的巨大成功起到強烈的示范作用，使各地方政府看到區(qū)域發(fā)展的遠大前景。因此基于這幾點，筆者認為，地方政府會融入?yún)^(qū)域發(fā)展之中，根據(jù)區(qū)域的發(fā)展選擇適合本地區(qū)發(fā)展的道路。

區(qū)域的發(fā)展包括經(jīng)濟方面的發(fā)展、政治的發(fā)展、社會人文的發(fā)展，以及生態(tài)自然的發(fā)展等，但是在本文中，主要是以經(jīng)濟的視角出發(fā)，所以，本文的區(qū)域發(fā)展主要是指區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟板塊的形成具有客觀性（地理環(huán)境相連、共同區(qū)域利益），又有一定的歷史偶然性（各種政治歷史的作用），但是無論如何，區(qū)域經(jīng)濟板塊總是以既定的事實而存在，他們之間的聯(lián)系是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，各種社會要素、經(jīng)濟要素、人文要素總是有著錯綜復(fù)雜的聯(lián)系，如果我們忽略這些聯(lián)系，甚至刻意的去切斷這些聯(lián)系，必然會影響到整個區(qū)域板塊的協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域要良性發(fā)展，就需要培育出優(yōu)越的區(qū)域發(fā)展環(huán)境，那如何才是優(yōu)越的區(qū)域發(fā)展環(huán)境呢？筆者以為這幾條標準是必不可少的：①區(qū)域間的市場公平、開放、自由；②區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展具有可持續(xù)性，協(xié)調(diào)性，人與自然相處和諧；③區(qū)域間的分工合作明確，資源配置良好。根據(jù)這幾點，結(jié)合區(qū)域發(fā)展的經(jīng)典經(jīng)濟理論，筆者擬定出地方政府在區(qū)域發(fā)展中應(yīng)努力達成的三項任務(wù)：①構(gòu)建公平、開放、良性競爭的大環(huán)境；②確定好并培育增長極；③利用優(yōu)勢成本，做好地域分工和合作。

一、任務(wù)一：構(gòu)建公平、開放、良性競爭的環(huán)境

第一個任務(wù)，營造一個公平、開放、良性競爭的環(huán)境，這里的公平、開放、競爭不只是指各地的企業(yè)而言，同樣也是要求各地方政府要做到相互間的公平、開放、競爭。公平、開放、競爭這是任何市場經(jīng)濟的天然規(guī)則，任何處于市場中的主體都必須按照這個規(guī)則活動。政府做為市場中的一個主體，有其特殊性，尤其是我國政府，相對于其他市場主體而言，擁有著不對等的權(quán)利，這些特殊性，有的是我國政治體制原因而必須的，有的則是在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中遺留下來的產(chǎn)物。因為我國在過去的幾十年里實行的都是計劃經(jīng)濟，而在計劃經(jīng)濟中，政府是全部社會經(jīng)濟的掌控者，不僅參與經(jīng)濟的運行，而且可以制定經(jīng)濟運行的規(guī)則，相對于其他的主體，政府更具有強勢的地位。雖然我國現(xiàn)在已經(jīng)轉(zhuǎn)入了市場經(jīng)濟體制，但是由于政治轉(zhuǎn)型的相對滯后，政府在一定時期內(nèi)仍然很難轉(zhuǎn)變這種社會支配者的地位，而且也擁有各種可以影響市場經(jīng)濟公平運行的特殊權(quán)利。在這種情況下，由于個體普遍存在的自利性，某些地方政府就有可能運用這些特殊的權(quán)利，從既得的眼前利益出發(fā)，首先滿足本地的利益需求，破壞了市場的開放、公平，從長遠角度來說反而損害了地方的長遠發(fā)展?jié)摿Γ⑶胰菀滓鸬胤礁顒?，造成區(qū)域間的惡意競爭，最終嚴重影響了區(qū)域的整體發(fā)展。因此，公平、開放、競爭更是針對政府而言，尤其是公平，這是政府亟需解決的關(guān)鍵問題。地方政府在對區(qū)域發(fā)展路徑選擇中必須遵循這三個基本點，這是整個區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基本前提，失去這三個基本點作為基石，區(qū)域這個共同的平臺就等于失去了支撐點，區(qū)域間必然四分五裂，區(qū)域共同發(fā)展更無從談起。

二、任務(wù)二：確定地方增長極

第二個任務(wù)，確定地方的增長極，控制好聚集效應(yīng)和擴散效應(yīng)。這個任務(wù)確定的主要依據(jù)是增長極理論和擴散效應(yīng)理論。增長極就是具有推動性的經(jīng)濟單位，或是具有空間集聚特點的推動性單位的集合體。增長極理論認為：一個國家實施平衡發(fā)展不過是一種理想，在現(xiàn)實中是不可能在短期內(nèi)實現(xiàn)平衡發(fā)展的，經(jīng)濟發(fā)展通常從一個或數(shù)個“發(fā)展中心”逐漸向其他部門或地區(qū)傳導(dǎo)。因此，應(yīng)選擇特定的地理空間作為增長極，推動空間經(jīng)濟極化發(fā)展。優(yōu)先發(fā)展某些特定地區(qū)的目的是，通過對生產(chǎn)要素的集中使用，有利于集聚經(jīng)濟效益產(chǎn)生。集聚與集中能夠帶來生產(chǎn)要素的節(jié)約，使資源配置更加合理。

佩魯指出，增長極的形成至少需要三個條件：有創(chuàng)新能力的企業(yè)和企業(yè)家群體，規(guī)模經(jīng)濟效益和適當?shù)闹車h(huán)境。以此為參考，為了促進增長極的形成，政府可以通過影響人力資源、教育系統(tǒng)、金融資本、基礎(chǔ)設(shè)施等幾個要素出發(fā)，促進增長極條件的形成，筆者認為可以通過以下幾點措施達成：

1.發(fā)展教育與專業(yè)培訓(xùn)，通過政府財政在這方面的傾斜，為增長極地區(qū)儲備更多的人才，形成人力資本上的優(yōu)勢，保持增長極具有持續(xù)的發(fā)展能力。地方政府要提升增長極的產(chǎn)業(yè)水平，強化教育和培訓(xùn)機構(gòu)是最有遠見、也是最具有可行性的手段。尤其是為了保持產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，地方政府應(yīng)當圍繞產(chǎn)業(yè)需求大力發(fā)展專業(yè)性培訓(xùn)，并通過制定政策鼓勵產(chǎn)業(yè)自行發(fā)展專業(yè)教育訓(xùn)練，同時地方政府應(yīng)當實施人才戰(zhàn)略，制定吸引專業(yè)能人的政策。

2.加強與高?？蒲袡C構(gòu)的合作，地方政府在高?？蒲袡C構(gòu)研究發(fā)展上進行大量投資，無論是采取直接撥款或者通過政府基金，還是以合約方式進行研究計劃，對提升經(jīng)濟競爭力會有很大幫助；通過政策激勵具有創(chuàng)新成果的人才或企業(yè)，注重專利技術(shù)的保護。

3.增長極要形成規(guī)模經(jīng)濟，必然需要大量的資源，而金融資本作為最稀缺性的資源更是必不可少的，要形成大量的金融資本，優(yōu)良的金融環(huán)境是關(guān)鍵，而優(yōu)良的金融環(huán)境又是吸引優(yōu)秀企業(yè)家的一個重要條件，因此如何發(fā)揮好地方政府在金融服務(wù)方面的職能，對增長極的形成至關(guān)重要。馮濤教授認為：地區(qū)財政分權(quán)程度越大，國有經(jīng)濟所占比重越大，財政收支的壓力越大，地方政府對地方金融信貸干預(yù)越強，越不利于地方的金融發(fā)展。為了更好地發(fā)揮金融對經(jīng)濟的促進作用，在國企改革、財稅體制改革等其他一系列宏觀經(jīng)濟改革同步完善的同時，應(yīng)明晰政府的權(quán)責，減少其強制性功能，增加其服務(wù)性功能，減少對資源分配的影響，協(xié)調(diào)促進金融制度改革，使金融機構(gòu)回歸金融功能，在商業(yè)化經(jīng)營的條件下，融入市場競爭，以社會效率為目標，發(fā)揮配置社會資源的作用。

4.加強政府投資基礎(chǔ)設(shè)施的科學(xué)合理性。在基礎(chǔ)設(shè)施相應(yīng)短缺的情況下，增加基礎(chǔ)設(shè)施投資會有良好的經(jīng)濟回報或明顯改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，創(chuàng)造出適合培植增長極的環(huán)境。范前進認為政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模的大小對于一個區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展非常重要。公共基礎(chǔ)設(shè)施投入多，相對來說該國家或地區(qū)的工資率就高，中間品（指代某種產(chǎn)業(yè)的專業(yè)產(chǎn)品）的價格就低。同時，公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的大小會影響專業(yè)化分工程度和產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)模。因此，地方政府選擇適當?shù)幕A(chǔ)設(shè)施投入對當?shù)匾?guī)模經(jīng)濟的形成具有重大影響。

三、任務(wù)三：發(fā)揮優(yōu)勢成本，注重地域分工，區(qū)域整體發(fā)展

如果說第二個任務(wù)的出發(fā)點是地方政府更多的出于自利性的考慮，那么第三個任務(wù)則是出于地方政府的理性，假設(shè)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人有足夠的理性，能夠預(yù)期區(qū)域的整體發(fā)展給本地區(qū)帶來的利益，各地方在區(qū)域內(nèi)的合作發(fā)展更有利于本地區(qū)的長遠發(fā)展。這個任務(wù)簡要概括起來就是發(fā)揮優(yōu)勢成本，注重地域分工，區(qū)域整體發(fā)展。

合理的地域分工協(xié)作可以使各地區(qū)合理的利用各種資源最大限度的發(fā)揮各個地區(qū)的優(yōu)勢和節(jié)約社會勞動。斯密的絕對成本說認為，每一個國家都有其絕對有利的、適于某種特定產(chǎn)品生產(chǎn)的條件，如果每個國家都按照“絕對有利的生產(chǎn)條件”去進行專業(yè)化生產(chǎn)，然后彼此進行交換，這將使各國的資源、勞動力和資本得到最有效的利用，從而提高勞動生產(chǎn)率，增加社會財富，這對各國都有利。

然而“大而全、小而全”和不合理的重復(fù)建設(shè)是我國經(jīng)濟運行中存在的深層次問題，反映在區(qū)域上就是地區(qū)分工受阻，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象。雖然出于理性，各地方政府會有合作的愿望，但是這種理性是有限的，在大多數(shù)情況下，地方政府更多地會出于自利性的考慮，只希望有利于本地區(qū)的商品和要素進出而不顧及其他地區(qū)的利益，設(shè)置流通上的障礙，采取許多地方保護措施，人為地阻隔市場，降低了要素的流動性和市場對資源的配置效率。在理論上，由于一個行政區(qū)的地方政府無權(quán)過問和干預(yù)其他行政區(qū)的事務(wù)，因此，一切以本行政區(qū)為核心、著眼于本行政區(qū)的利益行為，自然被該行政區(qū)的地方政府視為合乎邏輯的理性行為。但由于這種理性行為是有限的，并不總能與各地區(qū)的共同利益和國家宏觀經(jīng)濟目標達成一致，因而造成你保護我也保護的典型的“囚徒困境”，減少各方的實際所得。為了打破這種“囚徒困境”的局面，增強地方政府的理性，使區(qū)域能夠更協(xié)調(diào)的發(fā)展，筆者以為地方政府應(yīng)通過創(chuàng)新組織，改變政策、制定規(guī)則等方式，改變地方政府的“囚徒困境”。

1.各地方政府共同建立高層次的對話平臺?！扒敉嚼Ь场碑a(chǎn)生的一個必要條件就是囚徒必須是隔離的，他們都不知道對方在想什么，也不知道對方的下一步行動。如果各地方政府能夠在一個平臺上多進行溝通交流，共享信息，必然能做出更理性的行動選擇。

2.建立跨行政區(qū)的專項管理機構(gòu)。該機構(gòu)需要各地方政府及中央政府聯(lián)合組建，其基本職能可以包括：提出區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)的建議并報請中央與立法機構(gòu)審批；與地方政府合作協(xié)調(diào)不同地區(qū)利益主體間關(guān)系并約束地方政府行為；統(tǒng)一管理專門的區(qū)域基金(需要設(shè)立)或約束有關(guān)部門的區(qū)域資源的使用方向；組織研究重大區(qū)域問題：審查和監(jiān)督區(qū)域政府間自主達成的區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況等等。這是地方政府打破“囚徒困境”的組織保證。

3.建立區(qū)域內(nèi)各地方政府共同遵守的規(guī)則。內(nèi)容可包括：區(qū)域生產(chǎn)力布局原則和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展準則；開放共同市場，促進人才交流規(guī)則;建立協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一開發(fā)利用自然資源，統(tǒng)一整治和保護環(huán)境；建立協(xié)調(diào)與管理制度，在戶籍制度、住房制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、教育制度、社會保障制度等改革方面加強行政協(xié)調(diào)，聯(lián)手構(gòu)建統(tǒng)一的制度架構(gòu)和實施細則，以此協(xié)調(diào)各地區(qū)的政策行為；在招商引資、土地批租、外貿(mào)出口、人才流動、技術(shù)開發(fā)、信息共享等方面，營造無特別差異的政策環(huán)境。待時機成熟再將這個公約上升為區(qū)域發(fā)展與管理法，實現(xiàn)區(qū)域制度架構(gòu)的融合。這是地方政府打破“囚徒困境”，在區(qū)域中合理分工，共同發(fā)展的制度保證。

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