跨國(guó)銀行監(jiān)管的法律現(xiàn)代化

[摘 要] 當(dāng)今，金融國(guó)際化、全球化的趨勢(shì)不斷發(fā)展，資本的全球化自由流動(dòng)趨勢(shì)繼續(xù)加強(qiáng)，金融業(yè)國(guó)際化的迅猛發(fā)展對(duì)世界經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和金融的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的積極作用。跨國(guó)銀行作為金融全球化的中堅(jiān)力量，越來(lái)越成為世界經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)交易的重要組成部分。不論是資本的國(guó)際化與金融創(chuàng)新，還是銀行業(yè)務(wù)的交叉與金融網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，都離不開跨國(guó)銀行的作用，也正因?yàn)榭鐕?guó)銀行在金融業(yè)中的特殊地位，跨國(guó)銀行又成為金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的最為集中的地方。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)日益高度融入世界經(jīng)濟(jì)的浪潮中，中國(guó)金融業(yè)的國(guó)際化和跨國(guó)銀行的大量涌入是歷史必然的選擇。因此，加強(qiáng)對(duì)跨國(guó)銀行監(jiān)管制度的研究，從法律上為跨國(guó)銀行的發(fā)展和交易安全提供制度保障、防止跨國(guó)銀行風(fēng)險(xiǎn)，是我國(guó)金融與法學(xué)研究的一項(xiàng)永恒課題。

[關(guān)鍵詞] 跨國(guó)銀行 監(jiān)管 金融 現(xiàn)代化

一、跨國(guó)銀行的法律特征

關(guān)于跨國(guó)銀行的定義，存在多種觀點(diǎn)。觀點(diǎn)一認(rèn)為“跨國(guó)銀行是以國(guó)際業(yè)務(wù)為主并采取跨國(guó)經(jīng)營(yíng)方式的銀行?！?觀點(diǎn)二認(rèn)為“跨國(guó)銀行必定是在注冊(cè)地之外的國(guó)家或地區(qū)同時(shí)設(shè)有若干分支機(jī)構(gòu)的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)?！?觀點(diǎn)三借鑒聯(lián)合國(guó)跨國(guó)公司曾經(jīng)提出過(guò)的定義，“跨國(guó)銀行是至少在五個(gè)國(guó)家或地區(qū)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)或附屬機(jī)構(gòu)的銀行” ，或稍加變通，例如認(rèn)為“跨國(guó)銀行指世界級(jí)的大銀行在全球范圍內(nèi)五個(gè)或五個(gè)以上國(guó)家和地區(qū)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)和附屬機(jī)構(gòu)，進(jìn)行廣泛活動(dòng)的金融組織。” 或者認(rèn)為“跨國(guó)銀行必須要在六個(gè)以上的國(guó)家或地區(qū)設(shè)有機(jī)構(gòu)?！庇^點(diǎn)四認(rèn)為“只要一國(guó)銀行跨出本國(guó)國(guó)境在境外進(jìn)行活動(dòng)或經(jīng)營(yíng)的即屬跨國(guó)銀行?！?筆者認(rèn)為，觀點(diǎn)一未能明示跨國(guó)銀行的主體資格的復(fù)雜性及其內(nèi)部統(tǒng)一性，觀點(diǎn)二回避了銀行海外業(yè)務(wù)的比重問(wèn)題，觀點(diǎn)三僅僅突出了機(jī)構(gòu)數(shù)量，觀點(diǎn)四僅僅強(qiáng)調(diào)了跨國(guó)性，都有所不足。筆者贊同以下觀點(diǎn)“跨國(guó)銀行是指在兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)家或地區(qū)設(shè)有分支機(jī)構(gòu)或附屬機(jī)構(gòu)，從事國(guó)際貨幣信用經(jīng)營(yíng)，境外業(yè)務(wù)占有一定比例，并在一個(gè)決策機(jī)構(gòu)下進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的銀行。” 這一定義，明確了跨國(guó)銀行的跨國(guó)性、主體資格的復(fù)雜性及其內(nèi)部統(tǒng)一性以及海外業(yè)務(wù)的比重屬性，是一個(gè)表述精煉，較為可取的定義。

二、跨國(guó)銀行發(fā)展引起的監(jiān)管問(wèn)題

跨國(guó)銀行大規(guī)模的發(fā)展，在國(guó)際金融市場(chǎng)上發(fā)揮著愈來(lái)愈大的作用。近20年來(lái)，跨國(guó)銀行發(fā)展給監(jiān)管帶來(lái)許多新問(wèn)題主要表現(xiàn)有：

1.跨國(guó)銀行在金融自由化 浪潮下如魚得水，興風(fēng)作浪，增加了金融風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)際金融市場(chǎng)不穩(wěn)定因素。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方銀行業(yè)出現(xiàn)了加速下滑的趨勢(shì)。銀行信用級(jí)別降低，銀行收益狀況惡化，大量裁員，資產(chǎn)質(zhì)量惡化，貸款風(fēng)險(xiǎn)增加。90年代以來(lái)出現(xiàn)了一系列銀行倒閉和兼并浪潮，加劇了世界經(jīng)濟(jì)、金融動(dòng)蕩，例如國(guó)際商業(yè)信貸銀行破產(chǎn)、巴林銀行倒閉；而跨國(guó)銀行的兼并則顯現(xiàn)了巨型化的特征，1995年大通曼哈頓與美華的合并涉及金額逾百億美元，就算是較大的并購(gòu)了；1996年三菱銀行與東京銀行合并后總資產(chǎn)高達(dá)6960億美元；1997年瑞士銀行和瑞士聯(lián)合銀行合并后總資產(chǎn)也達(dá)5921億美元，1998年德意志銀行收購(gòu)美國(guó)信孚時(shí)，總資產(chǎn)超過(guò)8200億美元，同年美國(guó)國(guó)民銀行和美洲銀行合并，涉及總資產(chǎn)5700億美元；1999年日本興業(yè)銀行、第一勸業(yè)和富士銀行宣布合并時(shí)總資產(chǎn)達(dá)到12000億美元；2000年4月東京三菱銀行和三菱信托銀行宣布合并，涉及總資產(chǎn) 8413億美元；2000年9月美國(guó)大通銀行出資360億美元收購(gòu)JP摩根。巨型兼并案的增多甚至引起了反壟斷當(dāng)局的關(guān)注，例如美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)主席羅伯特?比托夫斯基在美國(guó)國(guó)會(huì)作證時(shí)就指出，令聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)擔(dān)心的并不是兼并案件數(shù)量增多，而是巨型兼并案件的不斷增加。

2.跨國(guó)銀行層出不窮的金融創(chuàng)新?！敖鹑趧?chuàng)新與金融監(jiān)管是一隊(duì)矛盾體。金融發(fā)展史表明，創(chuàng)新與監(jiān)管是金融業(yè)發(fā)展的永恒主題。監(jiān)管——?jiǎng)?chuàng)新——再監(jiān)管——再創(chuàng)新，由此推動(dòng)金融業(yè)不斷向前發(fā)展?！?/p>

3.跨國(guó)銀行監(jiān)管的國(guó)際協(xié)調(diào)。由于各國(guó)法規(guī)對(duì)跨國(guó)銀行的監(jiān)管存在著差別，客觀上就存在國(guó)際監(jiān)管合作的需要，在 WTO 法律框架內(nèi)，有關(guān)金融的國(guó)際協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）中。但在跨國(guó)銀行監(jiān)管方面，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）的作用不及《巴塞爾協(xié)議》。1974年兩家著名的跨國(guó)銀行前聯(lián)邦德國(guó)赫爾斯塔銀行（Herstatt Bank）和美國(guó)的富蘭克林國(guó)民銀行（Franklin NationalBank）相繼倒閉，促使各國(guó)金融當(dāng)局加強(qiáng)跨國(guó)銀行監(jiān)管的國(guó)際合作，十國(guó)集團(tuán)于1974年底成立了巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)。該委員會(huì)自成立以來(lái)，以跨國(guó)銀行的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管為核心，先后制定、達(dá)成了一系列原則和協(xié)議，例如《對(duì)銀行國(guó)外機(jī)構(gòu)監(jiān)管原則》（1975）、修改后的《對(duì)銀行國(guó)外機(jī)構(gòu)監(jiān)管原則》（1983）、《統(tǒng)一資本計(jì)量與資本標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際協(xié)議》（1988）、《國(guó)際銀行監(jiān)管最低標(biāo)準(zhǔn)法》（1992）、《對(duì)跨國(guó)銀行有效監(jiān)管的核心原則》（1997）。其中前三個(gè)文件習(xí)慣上被稱為《巴塞爾協(xié)議》，或稱巴塞爾第一、第二、第三協(xié)議。最為著名的就是 1988年發(fā)布的《統(tǒng)一資本計(jì)量與資本標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際協(xié)議》。88年資本協(xié)議自發(fā)布以來(lái)，經(jīng)過(guò)了多次的補(bǔ)充和修正，新的巴塞爾協(xié)議最終有效文本將于今年公布，2006年底開始正式生效，離現(xiàn)在還有３年多的時(shí)間?！栋腿麪枀f(xié)議》“盡管不具有國(guó)際法的效力，但許多國(guó)家的金融監(jiān)管當(dāng)局和金融業(yè)已把它作為一種公認(rèn)的經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)則”， 它已成為國(guó)際間各國(guó)政府對(duì)跨國(guó)銀行監(jiān)管進(jìn)行國(guó)際協(xié)調(diào)的經(jīng)典之作。

三、 對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管存在的不足

我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管已取得了一定成績(jī)，但也存在以下不足

1.對(duì)外資銀行監(jiān)管的原則不明確。目前，外資銀行在我國(guó)同時(shí)享受“超國(guó)民待遇”與“非國(guó)民待遇”。外資銀行與內(nèi)資銀行在政策上的不平等性主要表現(xiàn)在稅收和業(yè)務(wù)范圍上。在稅收上，外資銀行享受超國(guó)民待遇。稅率方面，國(guó)有商業(yè)銀行統(tǒng)一征收33％的所得稅和 8％的營(yíng)業(yè)稅，外資銀行則享有優(yōu)惠稅率或零稅率。在一些中間業(yè)務(wù)中，中外資銀行所享受的待遇也有很大差異。非國(guó)民待遇主要體現(xiàn)在本幣業(yè)務(wù)上，國(guó)家對(duì)此在資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)條件、服務(wù)對(duì)象上對(duì)外資銀行做出了嚴(yán)格限定。對(duì)外資銀行準(zhǔn)入的審批程序繁雜不透明，只規(guī)定了行政審批程序，沒(méi)有司法審查手段的救濟(jì)。

2.外資銀行監(jiān)管法規(guī)體系還不完善。首先體現(xiàn)在，《中國(guó)人民銀行法》對(duì)外資銀行的監(jiān)管未做出特別的法律規(guī)定，使外資銀行專門立法在《中國(guó)人民銀行法》中缺乏必要的基本法依據(jù)。其次，《商業(yè)銀行法》與《條例》相互關(guān)系不夠明確，法律規(guī)范中存在的漏洞體現(xiàn)在對(duì)外資銀行監(jiān)管的業(yè)務(wù)范圍、資本標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部管理制度、信息披露等方面的評(píng)估缺乏配套規(guī)定，使監(jiān)管工作難于操作，各地對(duì)外資銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一。最后，《中國(guó)人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》本身監(jiān)管立法的不完善也造成了對(duì)外資銀行保密規(guī)定、存款保險(xiǎn)制度、最后貸款制度、銀行接管制度等問(wèn)題的監(jiān)管缺乏法律依據(jù)

四、 完善對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的立法建議

1.“總則”性質(zhì)內(nèi)容的完善

(1)關(guān)于外資銀行監(jiān)管立法的目標(biāo)

各國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管立法的價(jià)值取向源于對(duì)監(jiān)管價(jià)值目標(biāo)的認(rèn)識(shí)，從各國(guó)立法實(shí)踐來(lái)看，對(duì)外資銀行監(jiān)管的目標(biāo)主要有：構(gòu)建安全的金融體系、保護(hù)存款人和投資者的利益、促進(jìn)金融業(yè)開展公平競(jìng)爭(zhēng)、提升金融運(yùn)行效率等。上述目標(biāo)在一國(guó)不同的歷史時(shí)期可以有不同的側(cè)重。以美國(guó)為例，20世紀(jì)30年代的大危機(jī)時(shí)，監(jiān)管目標(biāo)致力于維持安全的金融體系、保護(hù)存款人和投資者的利益。70年代過(guò)度嚴(yán)格的金融監(jiān)管導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)效率下降和發(fā)展困難，監(jiān)管目標(biāo)開始重新注重金融運(yùn)行效率。90年代則發(fā)展到有效控制風(fēng)險(xiǎn)、注重安全和效率平衡?！督鹑诜?wù)現(xiàn)代化法》出臺(tái)后，“現(xiàn)在又發(fā)展到了為增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力而監(jiān)管”。

考慮到我國(guó)金融業(yè)的現(xiàn)狀，入世背景下外部的經(jīng)濟(jì)、金融形勢(shì)，目前我國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管立法的目標(biāo)定位上仍然要把構(gòu)建安全的金融體系放在首位。這是因?yàn)?，首先，包括美?guó)在內(nèi)的發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的歷史已反復(fù)證明，沒(méi)有金融安全就沒(méi)有國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。其次，優(yōu)先配置“安全”目標(biāo)仍然是當(dāng)今世界各國(guó)金融監(jiān)管立法最普遍的作法。最后，我國(guó)的金融安全已經(jīng)承受了內(nèi)外雙重風(fēng)險(xiǎn)的壓力，在內(nèi)我國(guó)已出現(xiàn)10多起問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)事件，客觀上存在發(fā)生銀行危機(jī)的可能；在外，入世背景下，面臨跨國(guó)銀行從國(guó)際金融市場(chǎng)傳導(dǎo)而來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)：例如產(chǎn)生資金漏出，外資銀行把在我國(guó)的資金調(diào)出境外，完全放棄對(duì)我國(guó)營(yíng)運(yùn)資金的使用權(quán)（即把資金存放在總行或存放在我國(guó)境外的銀行），靠“吃利息”盈利；例如沖擊我國(guó)的貨幣政策，因?yàn)橥赓Y銀行的業(yè)務(wù)是世界范圍的，它的外匯業(yè)務(wù)會(huì)影響我國(guó)外匯的收支平衡和國(guó)內(nèi)貨幣供給，導(dǎo)致中央銀行宏觀調(diào)控難度增大，管理更復(fù)雜

(2)關(guān)于外資銀行監(jiān)管的立法原則

各國(guó)由于各自的經(jīng)濟(jì)、文化、法律等條件不同，對(duì)外資銀行監(jiān)管奉行不同的政策性原則?；旧嫌腥N政策性的監(jiān)管原則，即保護(hù)主義原則、互惠原則和國(guó)民待遇原則。保護(hù)主義原則是指對(duì)外資銀行監(jiān)管意在保護(hù)本國(guó)銀行業(yè)，使其免受外資銀行的干擾和控制，有限開放甚至不開放本國(guó)銀行業(yè)市場(chǎng)?；セ菰瓌t是以對(duì)等互惠的政策和措施來(lái)對(duì)待外資銀行，即東道國(guó)是否對(duì)外資銀行開放本國(guó)市場(chǎng)，取決于該外國(guó)銀行的母國(guó)是否對(duì)東道國(guó)的銀行也開放了同樣的市場(chǎng)。國(guó)民待遇原則又稱公平競(jìng)爭(zhēng)原則，其核心內(nèi)容是東道國(guó)對(duì)外國(guó)人(包括自然人和法人)在特定事項(xiàng)上給予本國(guó)人一樣的待遇，在外資銀行上，體現(xiàn)為外資銀行和東道國(guó)銀行享有平等待遇，接受與本國(guó)銀行一樣的監(jiān)督措施。

(3)關(guān)于監(jiān)管理念的調(diào)整

在全球金融業(yè)由分業(yè)格局向混業(yè)格局演變的過(guò)程中，機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念逐漸被功能監(jiān)管理念取代。由于外資銀行實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)，我國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管的理念也必須逐步實(shí)現(xiàn)這一調(diào)整，以應(yīng)對(duì)入世條件下的現(xiàn)實(shí)需要。依據(jù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念，監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照金融機(jī)構(gòu)的類型來(lái)設(shè)置，不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管不同的金融機(jī)構(gòu)，某一類別的監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)干預(yù)其他類別金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)。但在混業(yè)經(jīng)營(yíng)的大趨勢(shì)下，不同金融機(jī)構(gòu)之間的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)界限日漸模糊，這種監(jiān)管模式因權(quán)責(zé)不清必然造成監(jiān)管真空或多重監(jiān)管。當(dāng)然，混業(yè)經(jīng)營(yíng)改變的不是金融體系的基本功能，它改變的只是功能的實(shí)現(xiàn)形式——這種組織形式比分業(yè)更富有效率。

因此，如果轉(zhuǎn)而依據(jù)金融業(yè)務(wù)的功能來(lái)設(shè)置專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管各種不同的業(yè)務(wù)，就可明確金融產(chǎn)品的監(jiān)管歸屬，避免原有監(jiān)管模式的弊端。這就是功能監(jiān)管理念的核心。與機(jī)構(gòu)監(jiān)管相對(duì)比，功能監(jiān)管有如下優(yōu)點(diǎn)：1.超前性和可預(yù)見(jiàn)性。因?yàn)樗幌袂罢吣菢影熏F(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)看作是給定不變的，它只關(guān)注如何最有效率的實(shí)現(xiàn)金融體系的基本功能，制度結(jié)構(gòu)的變化并不會(huì)妨礙監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，故它有利于金融創(chuàng)新。2.由于金融體系的基本功能基本不變，按照功能要求設(shè)計(jì)的監(jiān)管規(guī)則更具有連續(xù)性和一致性，無(wú)須隨制度結(jié)構(gòu)的變化而變化，從而能靈活適應(yīng)不同的制度環(huán)境，有利于金融監(jiān)管的國(guó)際合作。3.由于它的連續(xù)性和一致性，減少了金融機(jī)構(gòu)的“監(jiān)管套利”的機(jī)會(huì)主義行為，該行為浪費(fèi)資源，降低監(jiān)管效率。當(dāng)然，由于混業(yè)環(huán)境下交易結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，外部監(jiān)管所需的信息成本將明顯增加，為提高功能監(jiān)管的效能，還需加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的信息披露的自律監(jiān)控。

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