北部灣經(jīng)濟區(qū)促進高技能人才發(fā)展的公共政策分析

[摘 要] 隨著北部灣經(jīng)濟區(qū)的構建和發(fā)展，對高技能人才的需求逐漸增加。本文結合北部灣經(jīng)濟區(qū)高技能人才就業(yè)的特點，分析了產(chǎn)業(yè)政策、財稅政策、人事政策和勞動和社會保障政策等公共政策對高技能人才發(fā)展的影響，從公共政策的角度分析如何通過促進高技能人才發(fā)展來推動北部灣經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

[關鍵詞] 北部灣 高技能人才 公共政策 公共管理

2008年1月14日，國家批準實施《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標志著北部灣經(jīng)濟區(qū)（以下簡稱：“北部灣”）正式納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。北部灣地處我國沿海西南端，由南寧、北海、欽州、防城港四市組成。廣西作為西部欠發(fā)達的省份，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化水平較低，經(jīng)濟總量小，產(chǎn)業(yè)結構層次較低，面臨著來自東盟地區(qū)和國內各省份競相發(fā)展的競爭壓力。按照《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)2008年～2015年人才發(fā)展規(guī)劃》，今后8年是北部灣社會經(jīng)濟實現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要時期，加強區(qū)域人才開發(fā)與合作，是加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。

一、新公共管理理論的啟示

新公共管理在西方被冠以不同的稱號，如管理主義、企業(yè)型政府等，它緣于1979年英國撒切爾政府。新公共管理的出現(xiàn)意味著政府的管理模式從公共行政向公共管理的轉變。新公共管理注重“顧客”導向、結果導向，強調績效導向，即以經(jīng)濟、效率、效果三大變量來對績效進行測量與評估。在公共服務方面倡導市場導向，重視人力資源管理，不以固定職位而以實績?yōu)橐罁?jù)進行管理。

社會是政府的來源，服務社會是政府的職責和價值取向，新公共管理所提倡的“有限政府”、“服務型政府”、“市場導向型政府”等理念，反映了政府與社會互動關系的合理發(fā)展趨向。新公共管理理論可以指導政府運用市場機制和經(jīng)濟學的方法來管理公共事務，確立行政服務的理念，整合各方利益，從而提高公共服務的效率。

當前我國的市場經(jīng)濟基礎還很薄弱，市場還無力全面負責公共性很強的活動，政府仍需承擔必要的公共管理職能，這就要求政府在引入市場機制、培養(yǎng)市場力量的同時，還要規(guī)范市場管理，使市場得到健康、良好的發(fā)展，以便承擔更多、更重的公共服務，同時還要把政府建設成為真正全心全意為人民服務的政府——服務型政府。

為促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，北部灣可以通過轉變政府職能、調整公共政策、促進高技能人才的發(fā)展，進而促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，在理論上是有依據(jù)的，在實踐上也是可行的。

二、區(qū)域內高技能人才發(fā)展面臨的機遇和挑戰(zhàn)

1.北部灣經(jīng)濟區(qū)對高技能人才需求旺盛

人才是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展成敗的關鍵。目前北部灣的人才隊伍現(xiàn)狀和人才資源開發(fā)工作無法適應北部灣經(jīng)濟區(qū)加快開放開發(fā)的需要，無法適應推動泛北部灣區(qū)域合作的需要，無法支撐起區(qū)域經(jīng)濟社會的跨越式發(fā)展。

按照《廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的發(fā)展目標，北部灣在石化、林漿紙、能源、鋼鐵和鋁加工、糧油食品加工、海洋產(chǎn)業(yè)、高技術、物流和現(xiàn)代服務業(yè)等九大重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)對相關人才需求較大。而發(fā)展沿海工業(yè)需要的技能人才等嚴重匱乏，已成為制約北部灣經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的“瓶頸”。

隨著北部灣建設的不斷深入，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設和對外開放合作等，區(qū)域內勞動密集型企業(yè)不斷向資本密集型企業(yè)的轉型，制造業(yè)產(chǎn)業(yè)結構全面升級，先進技術的大量應用和先進設備的大量更新，必將對從業(yè)人員的素質和技能以及人才的數(shù)量提出更高的要求。

2.北部灣區(qū)域內高技能人才發(fā)展的軟環(huán)境有待完善

北部灣的許多企業(yè)依然存在著“人才高消費”的用人觀念，企業(yè)招聘往往起點就是本科，甚至是碩士、博士，也不管是否真正需要。在許多企業(yè)中存在盲目追求高學歷造成的能級錯位和人才浪費現(xiàn)象。而學歷層次為大專及以下層次的高技能人才，依然遭受著“弱勢文憑”的社會歧視，存在就業(yè)機會少和就業(yè)層次低的現(xiàn)狀。

現(xiàn)有的人才評價體系對高技能人才明顯不利，仍然沿用老標準，將人才的定義為“具有中專以上學歷和初級以上職稱的人員”。而高級技工、技師和高級技師等高技能人才，卻因為學歷和職稱這兩道“硬門檻”，被摒棄在“人才隊伍”之外。許多地方為管理、技術研發(fā)人才提供好的待遇，卻忽視同樣做出巨大貢獻的高技能人才。

高技能人才被作為普通勞動力，勞動者權益遭到侵害的情況比較普遍。具體表現(xiàn)為;(1)試用期長，試用期工資低;(2)勞動合同簽訂率低或合同形式化;(3)工資增長緩慢，且存在隨意克扣或拖欠工資;(4)勞動時間被隨意延長，加班無報酬或少報酬;(5)社會福利和保險無著落，就業(yè)不穩(wěn)定。(6)違規(guī)收取就業(yè)押金等費用。這些現(xiàn)象雖然不是北部灣所獨有，但在實際上阻礙了高技能人才的發(fā)展。

三、公共政策對促進高技能人才發(fā)展的影響分析及對策

1.產(chǎn)業(yè)政策的影響分析

產(chǎn)業(yè)政策是國家從宏觀角度調整產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要措施，是政府通過干預資源在產(chǎn)業(yè)之間的配置，以期達到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，促進經(jīng)濟發(fā)展的目的。產(chǎn)業(yè)結構升級對就業(yè)總量和就業(yè)結構產(chǎn)生影響，產(chǎn)業(yè)結構升級會對區(qū)域內掌握新技術的高技能人才的需求增加。

產(chǎn)業(yè)結構調整蘊藏著大量就業(yè)機會，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將成為擴大廣西就業(yè)的主要出路，而且廣西第三產(chǎn)業(yè)與發(fā)達地區(qū)相比差距很大，具有潛在優(yōu)勢，同時加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。

產(chǎn)業(yè)結構的調整是一個長期的過程，政府的促進與保障是必要的。應該利用北部灣建設和發(fā)展這一契機，把握積極因素，克服消極因素，通過政策引導和相關配套體系的完善等途徑，最大程度的拓展高技能人才發(fā)展的渠道。

2.財稅政策的影響分析

財稅政策具有資源配置、收入再分配、促進充分就業(yè)和促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長等宏觀調控職能。由于市場經(jīng)濟的效率原則與市場機制失靈并存，要求財政與市場在資源配置中合理分工，相互配合，以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和充分就業(yè)。財稅政策可以促進市場發(fā)育和完善，保證資源最優(yōu)配置，創(chuàng)造更多就業(yè)機會。財稅政策可以做到：(1)促進經(jīng)濟增長。使經(jīng)濟增長保持適當?shù)膮f(xié)調比例，相應地擴大市場對勞動力的需求；(2)調整經(jīng)濟結構。運用稅收政策調節(jié)產(chǎn)業(yè)結構，以期創(chuàng)造更多就業(yè)機會；(3)直接擴大就業(yè)需求。體現(xiàn)在：一是鼓勵自主創(chuàng)業(yè)；二是鼓勵企業(yè)雇傭人才。

3.人事政策的影響分析

通過制定和完善就業(yè)政策和法規(guī)，以立法的形式明確政府各級主管部門、用人單位和人才的權責利，可以對高技能人才就業(yè)實行單位控制和宏觀管理。強化立法約束和政策引導，建立和完善社會保障機制，勞動人事制度、戶籍管理制度改革，以及與之相適應的就業(yè)制度和服務體系，可以為高技能人才提供配套的就業(yè)服務。

政策因素對人才作用發(fā)揮的影響非常顯著。政策相對寬松的地區(qū)或部門，為人才作用的發(fā)揮提供了更為廣闊的空間，使人才的聰明才智可以自由發(fā)揮出來。人才為了追求才能的發(fā)揮和事業(yè)的成功，就必然產(chǎn)生向政策寬松地區(qū)流動的愿望。

4.勞動和社會保障政策的影響分析

現(xiàn)有的勞動和社會保障政策未能深入人心?！秳趧臃ā泛汀秳趧雍贤ā返确ㄒ?guī)被一些企業(yè)看作是影響企業(yè)發(fā)展的障礙而加以抵制。一些企業(yè)存在拖欠工資、加班不給報酬、不簽勞動合同等違法侵權行為，甚至以經(jīng)濟效益差、社保負擔重為借口，采取瞞、漏報甚至逃避繳納社會保險費的法定義務。

在勞動和社會保障政策上存在法律“盲區(qū)”，或有法不依，或執(zhí)法不嚴。有些地方全員參與招商引資，勞動執(zhí)法部門借口以經(jīng)濟建設為中心，不能履行法定的職責，甚至以保護外商投資者的利益為由對一些企業(yè)侵犯勞動者權益的行為包庇縱容，對勞動者維權的請求置之不理。

四、總結與建議——促進高技能人才發(fā)展的公共政策選擇

1.調整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構促進高技能人才就業(yè)

(1)積極承接東部發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉移，對第二產(chǎn)業(yè)結構進行相應調整。重點培育和發(fā)展兼?zhèn)浣?jīng)濟增長點和就業(yè)增長點的行業(yè)，發(fā)掘優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、朝陽產(chǎn)業(yè)的潛力。大力開發(fā)優(yōu)勢資源，著力培育發(fā)展一批符合國家產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度高、就業(yè)帶動作用強、市場前景廣闊的、與東盟互補的新優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，努力把潛在的資源優(yōu)勢轉化為產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。

(2)借中國—東盟自由貿易區(qū)的構建，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，盡可能挖掘就業(yè)潛能，同時發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)盡可能拓展新的就業(yè)領域，從這兩個方面調整和優(yōu)化第三產(chǎn)業(yè)內部結構。包括:①改造傳統(tǒng)的交通運輸倉儲業(yè)，向現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)轉變;②大力發(fā)展房地產(chǎn)等關聯(lián)度大、拉動性強的行業(yè);③大力發(fā)展旅游服務業(yè)，帶動與旅游業(yè)相關產(chǎn)業(yè);④積極發(fā)展會展服務業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)。

2.充分發(fā)揮財稅政策促進就業(yè)的作用

(1)調整和優(yōu)化財政支出結構。在財政預算中設置“高技能人才就業(yè)補助”科目，從預算上給予資金保證。增加財政投入，建立就業(yè)與再就業(yè)培訓中心和各種培訓機構，加強勞動者就業(yè)與再就業(yè)培訓，提高勞動者的技能和再就業(yè)能力。

(2)促進完善社會保障制度的財政支出，完善社會福利制度，提高社會保障統(tǒng)籌層次，擴大社會保障覆蓋面，建立促進高技能人才發(fā)展的社會保障體系。

(3)加大財政轉移支付力度，完善財政管理體制。通過區(qū)域內財政轉移支付的模式，以政府投入為主導，對弱勢產(chǎn)業(yè)實施合理保護，創(chuàng)造就業(yè)機會并實施積極的救助，適當調節(jié)地區(qū)間公共服務水平的差異。

(4)通過稅收優(yōu)惠來促進高技能人才發(fā)展。如采用對高技能人才創(chuàng)辦企業(yè)和企業(yè)雇傭的高技能人才，給予個人所得稅或者企業(yè)所得稅上的優(yōu)惠的方式。政府要按照促進高技能人才就業(yè)與實現(xiàn)經(jīng)濟增長的戰(zhàn)略，以直接增加就業(yè)崗位為目標，調整和完善現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，鼓勵社會穩(wěn)定和增加就業(yè)崗位。

3.改革人事制度促進高技能人才發(fā)展

(1)建立科學的人才評價體系，提高高職人才的社會地位。高技能人才評價是一項復雜的社會工程，要樹立系統(tǒng)的戰(zhàn)略思想。要針對不同行業(yè)和職業(yè)要求，制定分類分層的人才評價系列、考核評價標準；評價重在業(yè)內、市場或社會認可，堅持實踐檢驗人才，形成包括群眾、專家、市場和技術等多元化的人才評價體系；要建立以能力和業(yè)績?yōu)閷虻纳鐣娜瞬旁u價機制。

(2)建立正確的選人用人體系。要正確處理好人才培養(yǎng)近期與長遠目標、重點與全局發(fā)展、自主培養(yǎng)與吸引凝聚人才模式的關系，完善并規(guī)范企事業(yè)單位科學設崗、競聘上崗、以崗定酬、合同管理等環(huán)節(jié)，規(guī)范公開招聘制度和辭聘解聘制度，建立多種形式、多種渠道的高技能人才管理辦法，促進企事業(yè)單位由固定用人向合同用人、由身份管理向崗位管理的轉變。

4.完善勞動和社會保障制度促進人才發(fā)展

(1)進一步完善勞動立法，使其真正發(fā)揮保護勞動者權益的作用。根據(jù)目前我國勞動關系的特點，擴大勞動法的調整范圍，加強對中小企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)的監(jiān)管，切實保護好勞動者的權益。

(2)嘗試建立對高技能人才就業(yè)實施特別保護制度。可以借鑒國外關于促進就業(yè)和勞動保護的立法。比如德國實施的《強迫職業(yè)實習教育法》和《工業(yè)法典》等法律，鼓勵企業(yè)雇用技能人才并參與培養(yǎng)；《企業(yè)基本法》和《職業(yè)教育促進法》等法律，對技能型勞動者的權益加以規(guī)范和保護。

(3)建立統(tǒng)一的多層次的社會保障體系。全面落實和完善企業(yè)單位各類高技能人才的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保障，依法推行人才全員參保制度，確實維護高技能人才的合法權益。

(4)建立職工憑技能、憑職業(yè)資格得到使用提升，憑業(yè)績貢獻確定收入分配的待遇機制。鼓勵企事業(yè)單位在薪酬中考慮技能貢獻的因素，建立科學合理的高技能人才薪酬制度；推廣高技能人才與其他人才在工資福利方面享受同等待遇的做法；對做出突出貢獻的高技能人才，由各級政府實行政府津貼等鼓勵政策。

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