中介公司代理政府采購之弊端

據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，我國近八成的政府采購活動由社會中介公司代理完成。除了少數(shù)地區(qū)政府采購全部由集中采購機構(gòu)完成外，我國大部分地區(qū)集中采購的程度并不高，有的地區(qū)甚至完全委托社會中介公司采購。在我國政府采購制度尚處于起步階段，并且加入WTO《政府采購協(xié)議》談判已經(jīng)啟動的情況下，這一不合理現(xiàn)象如果得不到及時改變，將影響我國政府采購制度的健康發(fā)展，政府采購的各項制度、經(jīng)濟、政策功能也會成為空談。

西方國家200多年的政府采購制度發(fā)展經(jīng)驗表明，在政府采購制度建設初期應該采用集中為主的組織形式，并且，在國外沒有“政府采購中介”一說。我國出現(xiàn)政府采購由社會中介公司代理現(xiàn)象的原因及存在的問題值得研究。

中介公司泛濫的原因

《政府采購法》規(guī)定集中采購機構(gòu)是政府采購的執(zhí)行機構(gòu)，卻沒有賦予集中采購機構(gòu)“代表政府依法行使采購權(quán)”的法定采購人地位和相應的行使政府采購的行政權(quán)力，而是將其等同于社會中介代理公司，模糊和弱化了集中采購機構(gòu)的公共職能。同時又規(guī)定集中采購機構(gòu)必須根據(jù)各部門的委托組織采購，削弱了集中采購機構(gòu)的強制性和政府手段的權(quán)威性?！墩少彿ā凡⑽唇共块T集中采購和單位自行采購，以及“通用”、“專用”采購品目的劃分，為采購人規(guī)避集中采購留下了很大的發(fā)揮空間，將大量屬于集中采購目錄內(nèi)的采購項目，以部門集中采購或單位自行采購項目之名委托給社會中介公司采購?！墩少彿ā访鞔_規(guī)定政府采購的范圍包括貨物、工程和服務，同時又規(guī)定工程采購適用《招標投標法》，使公共工程采購游離于政府采購制度的管理和規(guī)制之外，造成工程項目完全托付給社會中介代理采購。

中介公司的局限性

政府采購中心作為集中采購機構(gòu)和社會中介公司在性質(zhì)上不一樣?！墩少彿ā返谑鶙l規(guī)定，集中采購機構(gòu)是非營利的事業(yè)法人，其非營利的性質(zhì)就決定了其操作過程沒有利益目標驅(qū)使，集中采購機在具體采購過程中必須貫徹執(zhí)行政府的各種政策要求，體現(xiàn)政策意圖，集中采購機構(gòu)是公共服務性機構(gòu)，為公共服務是其基本目的。社會中介公司是以盈利為目的，追求利潤最大化是其根本目標；在對其監(jiān)督、制衡失效的情況下，為了在激烈的競爭中生存下來，社會中介公司在采購人和供應商之間“左右逢源”，必然導致“權(quán)錢交易”、“暗箱操作”等違規(guī)亂紀的結(jié)果。

實行政府采購的根本目的之一是通過集中采購的規(guī)模效應，節(jié)約財政資金，花好納稅人的每一分錢。政府集中采購機構(gòu)將各部門上報的政府采購需求計劃匯總，分門別類地進行整合，制定統(tǒng)一的政府采購方案，化分散零星采購為集中批量采購，降低了采購成本，提高了財政資金的使用效益，這也是社會中介公司所不具備的。社會中介公司代理政府采購，無法實現(xiàn)政府采購的各項制度、經(jīng)濟、政策功能，不能充分發(fā)揮國家宏觀調(diào)控作用。在我國，政府采購制度已由財政支出改革上升為國家實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟和社會目標的公共政策工具，是國家宏觀調(diào)控的重要手段之一。因此，政府采購并非只是“替采購人買東西”這么簡單。集中采購機構(gòu)通過帶有一定強制性的集中采購行為，能有效防止采購人的非理性消費行為，保護國家和公共利益，實現(xiàn)政府采購的宗旨目標；同時，通過執(zhí)行相關(guān)的政府采購政策、市場準入規(guī)則、競爭規(guī)則等，落實政府采購制度的各項政策功能，如支持自主創(chuàng)新、扶持中小企業(yè)、保護本國企業(yè)等。

社會中介公司與采購人之間只是一種單純的民事主體關(guān)系，它只需在委托人的授權(quán)范圍內(nèi)，以代理人的身份辦理招標業(yè)務，為其采購到所需的貨物、服務或工程。社會中介公司考慮的是怎么樣和采購人搞好“關(guān)系”，從而獲得大量的代理業(yè)務；以及怎么樣讓監(jiān)管部門對其違規(guī)、違法行為可以“視而不見”，從而獲取更大利潤。至于“節(jié)約財政資金、支持自主創(chuàng)新、促進廉政建設”等政策功能，社會中介公司沒有內(nèi)在動力去考慮，自然沒法落實。

集中采購機構(gòu)的設立使監(jiān)督對象集中，可以通過公開透明的采購程序、嚴格有效的監(jiān)督管理機制和約束制衡機制，有效地規(guī)范采購行為；同時監(jiān)管主體擴大到財政、紀檢、監(jiān)察、審計等多個部門，形成多層次、全方位監(jiān)督，有效抑制政府采購活動中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。但是，目前對社會中介公司的監(jiān)管基本上游離于法律和政策之外，監(jiān)督依據(jù)不足，監(jiān)督措施有限，使得社會中介成為滋生腐敗的溫床。嚴重損害了政府采購市場的公開、公平、公正，影響政府采購制度的形象和聲譽。

中介公司代理政府采購之弊端

一、政府采購社會中介公司的監(jiān)管“失控”。

在政府采購制度建設并不完善的發(fā)展初期，我國對社會中介公司代理政府采購情況的監(jiān)管幾乎處于“真空”狀態(tài)。雖然財政部于2006年出臺《政府采購代理機構(gòu)資格認定辦法》，各地也相繼頒布一些相關(guān)的政府采購代理機構(gòu)管理辦法，但是，對政府采購代理機構(gòu)的監(jiān)管猶如“鏡中月、水中花”，沒有落到實處，“失控”現(xiàn)象非常嚴重。我們看到，目前我國許多社會中介公司所代理的政府采購規(guī)模遠遠超過政府采購中心，但我們幾乎找不到有關(guān)政府采購監(jiān)督管理部門對這些社會中介所代理的采購價格、節(jié)約資金效果、服務質(zhì)量、信譽狀況、有無違法行為等方面的監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)。社會中介公司在政府采購代理過程中出現(xiàn)的違規(guī)、違法行為，除了一些被媒體揭露報道出來外，由相關(guān)監(jiān)管部門主動對社會進行披露的信息很少。

財政部兩度成為被告的“現(xiàn)代沃爾訴訟案”及其姊妹篇“亞奧投訴魚躍造假案”曾轟動一時，這兩個案件顯現(xiàn)出政府采購社會中介公司的“失控”已達匪夷所思的地步?！胺堑洹边^后，為改造、建設省市縣三級傳染病醫(yī)院和緊急救援中心，國務院提出對國家醫(yī)療救治體系項目公開招標，總額114億元，這兩個案件均發(fā)生在該項目的招標過程中?！艾F(xiàn)代沃爾訴訟案”是關(guān)于“便攜式血氣分析儀”的公開采購，由國家發(fā)改委和衛(wèi)生部分別委托兩個社會招標公司代理完成招標工作?，F(xiàn)代沃爾公司在兩次投標報價中均為最低，卻都意外落標。中標的廣東開元醫(yī)療設備有限公司報價比現(xiàn)代沃爾高出40%，更離奇的是，這家公司投標時核準成立不足一個月，根本不符合“參標企業(yè)須提供三年企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)”的要求?！皝唺W投訴魚躍造假案”發(fā)生在由社會中介公司代理的“醫(yī)用制氧機”的招標采購中，在該采購過程中，魚躍醫(yī)療偽造投標資料，在造假的情況下還中了標。用于改善國計民生的巨額大單，中標企業(yè)一個核準成立不足一個月，一個明顯造假。如果監(jiān)管到位的話，這樣的企業(yè)理應在主體資格審查時就拒之于政府采購大門之外，但是它們卻一路享受“綠燈”，成立不足一個月的廣東開元醫(yī)療設備公司竟然還兩度中標。更離譜的是，據(jù)財政部有關(guān)人員透露，在接到現(xiàn)代沃爾投訴后，財政部竟然才知道有這樣的招標采購活動，監(jiān)管也就成了無稽之談。這兩個案件的直接結(jié)果就是使處于起步階段的政府采購制度遭到了質(zhì)疑，嚴重損害政府采購制度的形象和聲譽。

二、社會中介公司缺乏“獨立性”，易受采購人左右，導致“權(quán)力尋租”。

社會中介公司能否代理政府采購業(yè)務，完全由采購人說了算，采購人有著絕對的主動權(quán)。因此，為了不得罪采購人，社會中介公司施展渾身解數(shù)，有的協(xié)助采購人將同一項目化整為零，或者將通用類集中采購項目改為分散項目規(guī)避政府集中采購；有的在評標時發(fā)出誘導性意見，迎合采購單位的傾向性要求；有的為了既得利益，通過各種手段協(xié)助采購單位有意向的供應商圍標、串標。例如，2007年6月，上海太陽膜結(jié)構(gòu)公司上訴稱，它參加了首都機場收費站1300萬元的招標采購項目，先是公開招標，后是競爭性談判。不論采取那種采購方式，采購人與其委托的社會中介公司均在事前通過采購文件和技術(shù)圖紙的指定，將項目交付給“心儀”的投標供應商某建筑公司，致使上海太陽膜公司成了這起采購項目的被動陪標者。同年3月，某省招標代理公司與采購人串通一氣，一個中標額為3200多萬元的采購項目，實際成本只有1000多萬元，約2200萬元的利潤被采購人、招標公司和中標供應商瓜分一盡。后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中標供應商是一家兩年前被注銷的企業(yè)。

由此可以看出，社會中介公司以采購人的意志為轉(zhuǎn)移，為“權(quán)力尋租”提供了可乘之機，使政府采購“促進廉政建設”的目標無從落實。 據(jù)國家審計署公布審計結(jié)果顯示，2006年教育部、國家自然科學基金委員會、文化部、國家民族事務委員會四個部委進行的政府采購活動違規(guī)金額高達3.8億元。僅教育部違規(guī)采購金額1.45億元。

三、社會中介公司準入門檻低，良莠不齊，操作不規(guī)范。

我國政府采購中介代理的準入門檻比較低，很多取得政府采購代理資格的社會中介對政府采購制度并沒有進行深入地了解；再加上代理政府采購只是其業(yè)務的一部分，使其根本就沒有精力和時間去研究政府采購制度，至于怎樣操作才符合作政府采購相關(guān)法律法規(guī)，在利益面前，這些代理機構(gòu)根本無暇考慮。社會中介公司本身也是良莠不齊，因此，在代理政府采購的過程中，不規(guī)范操作情況時有發(fā)生，影響政府采購工作的正常開展。如2007年6月，海南省財政廳就海南廣緣招標代理有限公司年初組織的海南省公安消防總隊編號為“XFGY2007-01”的采購活動做出了“評標結(jié)果無效，重新組織招標”的處理決定。海南廣緣招標公司在該招標項目中，招標文件、評標過程都存在問題。本次評標采用綜合評分法，但招標文件中沒有規(guī)定價格、技術(shù)、財務狀況、信譽、業(yè)績、服務、對招標文件的響應程度，以及相應的比重或者權(quán)值。此外，對技術(shù)和售后服務等因素，沒有制定評分細則，專家打分缺乏標準，隨意性太大。在北京一家招標公司代理某部委的一起競爭性談判政府采購活動中，談判文件顯示按照我國政府采購法的規(guī)定執(zhí)行，但采購信息事先沒有通過權(quán)威媒體公示，談判的次數(shù)幾乎不受約束，參與人員僅在其中一次的談判筆錄上簽字，供應商最終報價時，招標公司沒有當眾啟封供應商的最終報盤文件，也沒有第三者在場的開盤見證記錄。

四、社會中介公司以盈利為目的，為了追求利潤產(chǎn)生各種違規(guī)、違法行為。

盈利是社會中介公司的最終目的，社會中介公司紛紛涌入政府采購市場，是為了能分到一份利益。為了追求利潤的最大化，“暗箱操作”已經(jīng)屢見不鮮，如不按規(guī)定發(fā)布招標信息、招標項目具體內(nèi)容不清晰、技術(shù)要求帶有明顯偏向性、故意設置資質(zhì)門檻條件限制排斥潛在供應商等。社會代理機構(gòu)的這些違規(guī)行為直接導致了政府采購“隱性市場壟斷”，使得有資質(zhì)、有信譽的供應商通過正常渠道無法中標，而與招標中介公司有著“密切關(guān)系”的供應商屢屢中標，嚴重影響政府采購的“公開、公平、公正”。2008年1月7日上午，某招標有限公司組織了當?shù)厮?處飲水工程承建單位的招投標，省內(nèi)外共17個建筑公司參與投標。但是招標結(jié)束后，有供應商就稱“該公司的招標會簡直是欺騙會，再也不來投標了”。監(jiān)管部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該招標公司在組織水利局飲水工程招標采購中存在嚴重問題：招標公司老總是中標公司的副總經(jīng)理；開標前，多數(shù)投標企業(yè)已經(jīng)知道了有哪些企業(yè)參與投標；中標公司有兩樣資質(zhì)是借用的。

除了與供應商串通，左右中標結(jié)果進而謀取利益外，社會中介公司還通過“送紅包”、“發(fā)放勞務費”等辦法賄賂監(jiān)督人員，企圖掩蓋自己的違法、違規(guī)行為。蘇州市財政局政府采購管理處副處長鄭大水涉嫌受賄一案曾廣受關(guān)注，負責政府采購社會代理機構(gòu)選拔和日常檢查的鄭大水，沒有經(jīng)受住社會中介公司“糖衣炮彈”的攻擊，收受各種賄賂，直接把業(yè)務交給“送過好處”的社會中介去做，對他們的違法、違規(guī)行為視而不見，最終淪為階下囚。為了謀取利益，社會中介公司已經(jīng)成了政府官員腐敗的“幫兇”，甚至始作俑者，加劇了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

此外，社會中介公司違規(guī)轉(zhuǎn)委托的現(xiàn)象比較嚴重，即將代理的采購項目違規(guī)轉(zhuǎn)交給沒有政府采購代理資格的單位招標，從中牟取個人利益。在深圳市的政府采購工作會議上，深圳市常委、紀委書記譚國箱就點名批評了深圳市機電設備招標公司屢次將政府采購項目違規(guī)轉(zhuǎn)委托給一些尚不具備招標資質(zhì)的單位，嚴重影響政府采購工作的正常開展。

政府采購委托社會中介公司代理完成，與目前的公共工程招投標采購沒有本質(zhì)上的區(qū)別，無法凸顯政府采購的制度、經(jīng)濟和政策優(yōu)勢。根據(jù)《招投標法》，公共工程大都委托社會代理機構(gòu)完成采購，每年層出不窮的“交通廳長‘倒下’案”、“‘豆腐渣’工程案”，以及“房子蓋起來，干部倒下去”悲劇的輪番上演充分表明了公共工程領(lǐng)域內(nèi)的腐敗是一片欣欣向榮的景象。根據(jù)2007年審計公告顯示，34個高等級公路建設項目，有20個執(zhí)行招投標制度不嚴格，比率高達近60%。來由此可見，招投標是公共工程領(lǐng)域產(chǎn)生腐敗的重要環(huán)節(jié)。以盈利為目的社會代理機構(gòu)在代理招標的過程中“認認真真走過場，規(guī)規(guī)矩矩假招標”，助紂為虐，加劇了各種腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。尤其是今年“5.12”汶川大地震中學校、醫(yī)院等大量公共建筑倒塌，再一次用血淋淋的事實揭露了“豆腐渣”工程是多么的害國殃民。因此，如果政府采購委托社會中介代理完成，走工程招投標的路子，公共工程領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)的各種問題政府采購也不可避免，則“預防腐敗”只能是空談，“陽光工程”也只是徒有虛名。

以上情況可以看出，在政府采購體制并不完善的情況下，應加快政府采購體制改革的步伐，確立集中采購機構(gòu)代表政府行使采購權(quán)的法定“采購人”地位，擴大集中采購規(guī)模，落實政府采購制度的政策功能，促進我國政府采購事業(yè)健康發(fā)展。