“新土改”有望演繹破冰浪潮

10月20日，新華社全文刊發(fā)十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》。這一為世界矚目的改革方案，涉及到了三農(nóng)問(wèn)題的方方面面，而最為引人關(guān)注的莫過(guò)于媒體普遍聚焦的農(nóng)村“新土改”?！案愫棉r(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作；加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)等條款令人矚目……”，條條目目中無(wú)不表明農(nóng)民的土地物權(quán)中的流轉(zhuǎn)權(quán)被部分承認(rèn)和可以部分獲得流轉(zhuǎn)權(quán)收益的歷史性進(jìn)步。

《決定》中申明，只要符合法律和規(guī)定，農(nóng)民有使用權(quán)的土地將可以通過(guò)多種形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。早在今年9月30日，國(guó)家主席胡錦濤視察安徽鳳陽(yáng)小崗村時(shí)，這一突破歷史的改革決定就已經(jīng)被定調(diào)為農(nóng)村“新土改”。

從安徽鳳陽(yáng)小崗村再出發(fā)，以30年農(nóng)村改革的卓越成績(jī)?yōu)槠瘘c(diǎn)，今次“新土改”在諸多方面突破了以往發(fā)展藩籬，同時(shí)也為新農(nóng)村建設(shè)開(kāi)啟了很多新的發(fā)展向路。

小產(chǎn)權(quán)房將走向合法化？

小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題由來(lái)已久，所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)證書(shū)的房屋，第一，這樣的房屋沒(méi)有國(guó)家頒發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證；第二，國(guó)土房管局也不會(huì)給予這樣的房屋備案。換言之，這樣的房子是國(guó)家不認(rèn)可的，購(gòu)買(mǎi)此類(lèi)房屋的權(quán)益是不受?chē)?guó)家法律保護(hù)的。

十七屆三中全會(huì)提出破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成一體化新格局，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題進(jìn)行探討，使得“小產(chǎn)權(quán)房”的合法性問(wèn)題再一次被廣泛討論。隨著城市化進(jìn)程的加快，全國(guó)各地的城中村改造也進(jìn)行得如火如荼。很多專(zhuān)家認(rèn)為，城中村為數(shù)眾多的“小產(chǎn)權(quán)房”，身份權(quán)屬問(wèn)題最應(yīng)該立法明確。

云南財(cái)經(jīng)大學(xué)土地與政策研究中心副主任周大研表示，以往，農(nóng)民的住房是自建的，但宅基地卻屬集體所有，這就存在幾個(gè)問(wèn)題：當(dāng)集體土地被征用時(shí)，只有國(guó)有化后才能夠進(jìn)入市場(chǎng)；同時(shí)，農(nóng)民宅基地由于沒(méi)有分戶(hù)證，不能單獨(dú)作為完整的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易。而由于農(nóng)民住宅產(chǎn)權(quán)的不完整性，使農(nóng)民僅有的財(cái)富不能作為資本來(lái)運(yùn)作。

在十七屆三中全會(huì)之前，我國(guó)部分地區(qū)就已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行了形形色色的改革試驗(yàn)，山東棗莊是走在最前列的。據(jù)中新社報(bào)道，山東省棗莊市山亭區(qū)徐莊鎮(zhèn)的280名農(nóng)民，于9月15日便領(lǐng)到了由山亭區(qū)人民政府發(fā)放的農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證。據(jù)悉，由地方政府向農(nóng)民發(fā)放農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證在全國(guó)尚屬首次。

棗莊市山亭區(qū)政府此次發(fā)放的農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證，是根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，進(jìn)行審核、登記、確認(rèn)的土地使用產(chǎn)權(quán)證。本產(chǎn)權(quán)在不改變農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的基礎(chǔ)上，具有使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)。

持證人在產(chǎn)權(quán)期限內(nèi)按規(guī)定用途可依法使用、經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)土地，也可作價(jià)、折股作為資本從事股份經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)或抵押擔(dān)保，這對(duì)于最大限度發(fā)揮農(nóng)村土地使用價(jià)值和效益，保護(hù)農(nóng)民和集體的合法權(quán)益，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有重要意義。據(jù)悉，這一做法將在棗莊全市農(nóng)村陸續(xù)推廣。

棗莊的改革試驗(yàn)，如果可行并具有積極意義，可能會(huì)給全國(guó)的其他地方帶來(lái)示范效應(yīng)，并可以被選擇性地借鑒和利用。

十七屆三中全會(huì)以后專(zhuān)家表示，由于“新土改”的具體細(xì)則尚未出臺(tái)，“小產(chǎn)權(quán)房”是否還是集體產(chǎn)權(quán)，能否面向城鎮(zhèn)居民銷(xiāo)售都沒(méi)有明細(xì)，很多事情就不好確定。如果“小產(chǎn)權(quán)房”能夠確定產(chǎn)權(quán)歸屬的話(huà)，那伴隨而生的很多問(wèn)題也就迎刃而解。

小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生和存在有其歷史根源。從現(xiàn)行的各項(xiàng)土地相關(guān)法規(guī)來(lái)說(shuō)，還缺乏相應(yīng)的政策支撐。十七屆三中全會(huì)實(shí)際上是在解決歷史遺留問(wèn)題，中央政府更多地考慮和顧及了群眾利益。當(dāng)前，在相關(guān)細(xì)則還未出臺(tái)和公布的前提下，多數(shù)業(yè)內(nèi)人士并不認(rèn)為新土改在短期內(nèi)會(huì)給我們的房地產(chǎn)行業(yè)帶來(lái)太大影響。尤其中央的政策在各個(gè)地方將會(huì)怎樣踐行還是未知數(shù)。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧說(shuō)，當(dāng)前發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的瓶頸是農(nóng)村金融服務(wù)嚴(yán)重滯后，而制約農(nóng)村金融發(fā)展的是現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，尤其是農(nóng)村宅基地管理制度，宅基地和住宅不能流轉(zhuǎn)、不能抵押，不利于農(nóng)民致富和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的合法化問(wèn)題的普遍關(guān)注，是具有積極意義的。盡管在當(dāng)前形勢(shì)下，相關(guān)改革試驗(yàn)還未觸及到問(wèn)題根本，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓也還不能迅速影響商品房買(mǎi)賣(mài)格局，但農(nóng)村土地使用權(quán)的多種形式流轉(zhuǎn)和試用期的大幅度延長(zhǎng)已經(jīng)賦予了小產(chǎn)權(quán)房更多的市場(chǎng)活力。

宅基地?fù)Q房能否推廣？

在宅基地?fù)Q房的嘗試與突破領(lǐng)域，天津市雖然不是開(kāi)拓者，確是比較成功的典范。從2005年下半年開(kāi)始，天津市圍繞破解土地和資金雙重約束的難題，在廣泛征求農(nóng)民意愿和大量調(diào)研基礎(chǔ)上，推出以“宅基地?fù)Q房”加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的辦法，并在“十二鎮(zhèn)五村”開(kāi)展試點(diǎn)，涉及津郊近十八萬(wàn)農(nóng)民。到2008年末，天津?qū)⒂惺f(wàn)農(nóng)民告別鄉(xiāng)間老屋，住上有產(chǎn)權(quán)的商品房，過(guò)上進(jìn)工廠上班拿工資、有社保醫(yī)保的“城里人”生活。

所謂“宅基地?fù)Q房”辦法，即農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。原村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕，而節(jié)約下來(lái)的土地整合后再“招”、“拍”、“掛”出售，用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。

天津試行宅基地?fù)Q房以后，在社會(huì)上反響強(qiáng)烈，評(píng)論稱(chēng)這將使4萬(wàn)人告別農(nóng)村而成為城鎮(zhèn)人，并擁有城鎮(zhèn)住宅。分析稱(chēng)，天津市以“宅基地?fù)Q房”推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的做法，不是農(nóng)村人口簡(jiǎn)單地向城鎮(zhèn)遷居，而是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。從某種意義上說(shuō)，它推進(jìn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)了土地集約高效利用，也是我國(guó)農(nóng)村發(fā)展史上的一次深刻變革。

9月下旬，北京市副市長(zhǎng)趙鳳桐向市人大常委會(huì)作報(bào)告時(shí)透露，北京目前正在對(duì)天津市“宅基地?fù)Q房”的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后，將在本市逐步推廣。針對(duì)平谷等代表團(tuán)提出的探索制定整村拆遷上樓，允許在節(jié)約土地上規(guī)劃部分城市建設(shè)用地的建議，趙鳳桐表示，目前，北京正在根據(jù)天津市“宅基地?fù)Q房”的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本市城市化進(jìn)展的實(shí)際情況，由市農(nóng)委、市國(guó)土局等部門(mén)研究具體的措施。下一步，準(zhǔn)備在調(diào)研的基礎(chǔ)上開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，并逐步推行。

市農(nóng)委主任王孝東表示，目前試點(diǎn)工作仍在研究當(dāng)中，但肯定和天津不完全一樣。初步考慮將在城鄉(xiāng)接合部或者新城中，選擇一到兩個(gè)地方做試點(diǎn)，試點(diǎn)工作成功后再做推廣。

隨著試點(diǎn)的不斷深入，宅基地?fù)Q房的舉措也勢(shì)必將更加成熟并得以推廣，從而加快我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

因?yàn)檫@種這種交換方式還處于試驗(yàn)階段，在嘗試過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)一些小問(wèn)題。專(zhuān)家分析，在宅基地?fù)Q房試點(diǎn)進(jìn)程中有一些問(wèn)題要被高度重視。在宅基地?fù)Q房過(guò)程中，農(nóng)民的宅基地價(jià)格被規(guī)定為小城鎮(zhèn)大小不同的一套住房的價(jià)格。農(nóng)民以宅基地為代價(jià)，換取城市人的身份，農(nóng)民成為城市的勞動(dòng)力的同時(shí)，也相應(yīng)地失去了宅基地通過(guò)經(jīng)營(yíng)以及其他途徑獲得收益的權(quán)利，而這部分收益由政府來(lái)彌補(bǔ)所建房屋的成本，而這部分差額是農(nóng)民無(wú)法計(jì)算的。

在“宅基地?fù)Q房”的政策中，還隱含著一個(gè)法律盲區(qū)。目前，我國(guó)不存在土地市場(chǎng)化定價(jià)，小部分自發(fā)流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地，如果沒(méi)有相應(yīng)的法律保護(hù)，不利于減小風(fēng)險(xiǎn)折價(jià)。只有具備明確的法律保障，土地流轉(zhuǎn)的大幅折價(jià)現(xiàn)象才會(huì)得到抑制。

法律保障是農(nóng)村新土改必不可少的一環(huán)，不僅保護(hù)農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)需要保護(hù)，收購(gòu)農(nóng)村土地者的使用權(quán)也應(yīng)該得到保障。更重要的是，如果出現(xiàn)大量法律糾紛，隨著城市化進(jìn)程的加快土地升值，農(nóng)民將可以要求補(bǔ)償?shù)刈馐找妫蛘咭笫栈赝恋亍?/p>

新土改從土地確權(quán)開(kāi)始建立權(quán)益根基，是保障各利益相關(guān)群體進(jìn)行公平博弈的第一步。政府制訂相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)法律，建立土地交易市場(chǎng)，確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)益等則應(yīng)該成為后續(xù)措施。由此，新土改運(yùn)動(dòng)將通過(guò)農(nóng)民獲得土地增值，培育出中國(guó)有基礎(chǔ)消費(fèi)能力的新消費(fèi)群體，建立中國(guó)式的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有利邁向規(guī)模經(jīng)營(yíng)？

《決定》中明確指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。文件中還提到，有條件的地方可以發(fā)展專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

在改革開(kāi)放的30年中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷程中起到了至關(guān)重要的作用。在改革開(kāi)放30周年之際，國(guó)家開(kāi)始鼓勵(lì)和允許農(nóng)民通過(guò)多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且延長(zhǎng)相應(yīng)期限，以發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，在有條件的地方還可以發(fā)展專(zhuān)業(yè)大戶(hù)和專(zhuān)業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，這本身就是一個(gè)突破和進(jìn)步。

在美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)早已覆蓋廣泛。而在我國(guó)，鑒于特殊的國(guó)情和農(nóng)村人口的相對(duì)比例，使農(nóng)業(yè)廣泛的規(guī)模生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)不能推廣開(kāi)來(lái)。而在《決定》，首次提出在有條件的地區(qū)鼓勵(lì)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這是充分考慮我國(guó)現(xiàn)狀的重要提議，也是我國(guó)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和跨越的一點(diǎn)有益探索和嘗試。

文件中明確指出，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變。家庭經(jīng)營(yíng)要向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，增加技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素投入，著力提高集約化水平；統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農(nóng)戶(hù)聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能，培育農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，著力提高組織化程度。按照服務(wù)農(nóng)民、進(jìn)退自由、權(quán)利平等、管理民主的要求，扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社加快發(fā)展，使之成為引領(lǐng)農(nóng)民參與國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織。

可見(jiàn)，允許土地使用權(quán)多種形式流轉(zhuǎn)將更有利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)和加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的科學(xué)轉(zhuǎn)變，這是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個(gè)有效手段和途徑。

“農(nóng)村新土改”在各方面的前瞻性與具有時(shí)代意義的舉措掀起了新一輪農(nóng)村改革的浪潮，其中涉及的“小產(chǎn)權(quán)房合法化”、宅基地?fù)Q房、以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)等都是全新的課題和領(lǐng)域，在政策得以推行的過(guò)程中，勢(shì)必將從法律保障等方面逐步進(jìn)行完善。