西安高陵區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)證研究

雷淵

【摘 要】我國(guó)農(nóng)村地區(qū)人口占全國(guó)人口數(shù)量的41.48%，農(nóng)民最實(shí)在的資本便是土地，把土地資源轉(zhuǎn)化為資本，實(shí)現(xiàn)土地資源的最大化利用，對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有重要的意義。我國(guó)農(nóng)業(yè)正朝著現(xiàn)代化的方向逐步發(fā)展，但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要高投入，解決農(nóng)民融資“門路”是解決這一難題的關(guān)鍵。為此，我國(guó)出臺(tái)了很多政策，推行的基本步驟為政策先行—部分試點(diǎn)—最后立法。2018年最新修改的《農(nóng)村土地承包法》中將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分別成權(quán)，這一改變?yōu)橥恋剡M(jìn)行流轉(zhuǎn)抵押帶來了更多法律上的支持。但是在土地抵押實(shí)際操作中還存在許多法律上的相關(guān)問題，文章以西安高陵區(qū)為例，分析土地在抵押過程存在的問題，并提出一些可行性建議。

【關(guān)鍵詞】土地經(jīng)營(yíng)權(quán);土地抵押;抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)

【中圖分類號(hào)】F321.1;F832.4【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2020）03-0185-02

作為一個(gè)擁有眾多人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)，有了土地意味著農(nóng)民有了生存的基礎(chǔ)，土地肩負(fù)著社會(huì)保障的功能，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定有著重要的意義。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)人口獲取經(jīng)濟(jì)來源的方式也發(fā)生了變化，由農(nóng)轉(zhuǎn)商或從事其他非農(nóng)職業(yè)，這一轉(zhuǎn)變使得農(nóng)村土地閑置。除此之外，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，例如一些種植大戶、養(yǎng)殖大戶等，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)逐漸朝著現(xiàn)代化的方向發(fā)展，但是農(nóng)用機(jī)械設(shè)備、起步資金的投入等問題一直困擾著這些農(nóng)戶。為解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的融資問題，國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)的政策，許多地區(qū)也在積極地進(jìn)行探索，西安市高陵區(qū)于2009年開始了土地抵押的試點(diǎn)工作，經(jīng)過多年的探索，這一地區(qū)形成具有自己地方特色的抵押模式——高陵模式。

1 開展背景

西安位于關(guān)中平原腹地，發(fā)展農(nóng)業(yè)具有得天獨(dú)厚的條件，高陵區(qū)位于西安市北部，該地區(qū)位于涇河、渭河兩岸，東與臨潼區(qū)相接，南與未央?yún)^(qū)、灞橋區(qū)相鄰，西與咸陽市渭城區(qū)、三原縣、涇陽縣相連，北與閻良區(qū)相臨，地勢(shì)平坦，土壤肥沃，素有關(guān)中“白菜心”的美稱。西安高陵區(qū)優(yōu)越的自然條件和地理位置條件，使該地區(qū)的大棚蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品有了良好的銷路。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近年來該地區(qū)農(nóng)村人口大批擁入城市務(wù)工，該地區(qū)年齡偏大的人口在家從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)，年輕人基本外出務(wù)工尋求更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，土地荒廢情況嚴(yán)重，大家對(duì)土地不重視。在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民手里的資源并不多，土地對(duì)農(nóng)民來說是最實(shí)在的一項(xiàng)“資產(chǎn)”，如何利用好這一項(xiàng)資源將土地價(jià)值最大化？農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)金融的依賴程度越來越高，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)貸款中的抵押物范圍，也是現(xiàn)在農(nóng)村金融改革的主要方向。2015年12月27日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過了決定，在全國(guó)范圍內(nèi)的23個(gè)試點(diǎn)（市、區(qū)）和59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）分別開展農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)。西安市高陵區(qū)被確定為試點(diǎn)地區(qū)。在國(guó)家政策的支持下，該地區(qū)的抵押工作不斷完善并取得一些成效。

2 高陵區(qū)土地抵押情況介紹

西安高陵區(qū)于2009年開始土地抵押的探索，在很大程度上解決了該地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)的資金問題。土地可以進(jìn)行抵押有利于該地區(qū)農(nóng)業(yè)的大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)于農(nóng)民增收也有一定的益處。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展與普及也為土地抵押帶來了更多的便利。該地區(qū)的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)創(chuàng)建了微信公眾號(hào)，申請(qǐng)貸款人通過微信公眾號(hào)留言并留下電話號(hào)碼，工作人員會(huì)及時(shí)進(jìn)行處理。在公眾號(hào)申請(qǐng)貸款人可以下載申請(qǐng)貸款所需表格，方便了農(nóng)戶并提高了工作效率。2011年，該地區(qū)被確定為第一批確權(quán)登記試點(diǎn)，確權(quán)工作也基本完成，農(nóng)地抵押有了充足條件。具體的抵押融資流程如下：申請(qǐng)人憑抵押證件和資料到金融機(jī)構(gòu)填寫申請(qǐng)書—金融機(jī)構(gòu)受理并進(jìn)行審核和調(diào)查—審核通過后，雙方簽訂抵押合同—借貸雙方到產(chǎn)權(quán)交易中心辦理抵押登記—產(chǎn)權(quán)交易中心對(duì)抵押物進(jìn)行價(jià)值評(píng)估—產(chǎn)權(quán)交易中心向金融機(jī)構(gòu)出具他項(xiàng)權(quán)利證書及抵押物價(jià)值評(píng)估報(bào)告，收回并保管申請(qǐng)人的經(jīng)營(yíng)權(quán)證書—金融機(jī)構(gòu)憑產(chǎn)權(quán)交易中心出具的相關(guān)證書、評(píng)估報(bào)告及借款合同發(fā)放資金—貸款期滿申請(qǐng)人返還貸款本息領(lǐng)回他權(quán)證書—申請(qǐng)人憑借相關(guān)材料辦理去產(chǎn)權(quán)交易中心辦理注銷手續(xù)，產(chǎn)權(quán)交易中心返還當(dāng)貸款人經(jīng)營(yíng)權(quán)證書并收回注銷他權(quán)證書。

高陵地區(qū)的土地抵押與銀行進(jìn)行合作，對(duì)地面附著物進(jìn)行抵押貸款，合作銀行有5家，分別是郵政儲(chǔ)銀行、陜西信合、長(zhǎng)安銀行、當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)銀行、農(nóng)業(yè)銀行，其中農(nóng)業(yè)銀行主要是負(fù)責(zé)宅基地抵押貸款業(yè)務(wù)。對(duì)于不良貸款，該地區(qū)在2017年8月成立了產(chǎn)權(quán)收儲(chǔ)中心，從以下3個(gè)方面開展工作：①為細(xì)化做法，該地區(qū)印發(fā)了《西安市高陵區(qū)“兩權(quán)”貸款風(fēng)險(xiǎn)防范和抵押物處置辦法（試行）》和《西安市高陵區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)收儲(chǔ)基金管理辦法（試行）》為售出的具體實(shí)施提供依據(jù)。②結(jié)合實(shí)際確定具體的收儲(chǔ)辦法，在印發(fā)的“兩個(gè)辦法”中規(guī)定了4種收儲(chǔ)辦法，即自愿協(xié)商收儲(chǔ)、公開交易收儲(chǔ)、司法拍賣收儲(chǔ)、協(xié)議收儲(chǔ)。③規(guī)范有序推薦，相關(guān)部門設(shè)計(jì)了詳細(xì)的收儲(chǔ)程序，保障農(nóng)戶利益：收儲(chǔ)申請(qǐng)—抵押物價(jià)值的重新評(píng)估—征求原承包戶意見—收儲(chǔ)協(xié)議簽訂—收儲(chǔ)資金劃撥—抵押物權(quán)屬變更。這一系列程序的設(shè)計(jì)確保了整個(gè)收儲(chǔ)工作的順利推進(jìn)。

3 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的阻礙及建議

農(nóng)業(yè)的發(fā)展只有政策支持是不夠的，還需要法律及相關(guān)配套制度的支撐。只有政策與法律相互配合，才能保證現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康合理發(fā)展，使得土地利用最大化且保障農(nóng)戶利益不受損，維護(hù)正常的社會(huì)秩序。高陵區(qū)在這方面的試點(diǎn)工作取得的成就顯著，但也存在缺陷，筆者在分析存在問題的基礎(chǔ)上，提出可行性建議，希望能解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款在實(shí)際操作中存在的問題，使得這一政策真正地惠農(nóng)、富農(nóng)。

3.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的阻礙

2018年最新修改的《農(nóng)村土地承包法》中，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分別成權(quán)。關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性問題，以我國(guó)的土地政策為依據(jù)，農(nóng)民對(duì)自己承包的土地不享有所有權(quán)，國(guó)家與承包戶之間以契約的形式將土地的權(quán)利給予農(nóng)民，從這一角度來看，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被看做類所有權(quán)更為合理。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押在設(shè)立時(shí)的相關(guān)規(guī)則不明確。國(guó)家允許試點(diǎn)地區(qū)突破現(xiàn)行法律的規(guī)定，但對(duì)于抵押權(quán)如何設(shè)立并沒有明確的規(guī)定。高陵區(qū)土地抵押實(shí)踐過程中同樣存在這樣的問題。相關(guān)規(guī)定更偏向于貸款方面的規(guī)定，抵押設(shè)立方面的相關(guān)規(guī)定并不完善，如抵押合同的主體、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記的效力，以及采用登記生效還是登記對(duì)抗等問題。上述幾點(diǎn)都未有明確而詳細(xì)的規(guī)定，不利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的規(guī)范化。

土地價(jià)值評(píng)估體系不完善，價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)也不夠?qū)I(yè)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的價(jià)格常以土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格作參考，但土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格是以上一年的農(nóng)作物價(jià)格或土地的租金為參考的。此外，金融機(jī)構(gòu)自己評(píng)估，與抵押人采用商量的方式確定價(jià)值，存在一定的道德風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)有重大自然災(zāi)害時(shí)農(nóng)業(yè)受損，政府方面更多的是給予農(nóng)戶的幫助，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的損失考慮較少。用土地進(jìn)行抵押，抵押物過于單一且不易流轉(zhuǎn)，且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依賴自然環(huán)境，風(fēng)險(xiǎn)大，獲得擔(dān)保難。農(nóng)業(yè)方面的保險(xiǎn)種類較少，政府雖然有相關(guān)的政策扶持，但扶持力度小。保險(xiǎn)公司只對(duì)那些有政府補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種進(jìn)行承保。

3.2 完善建議

高陵區(qū)土地確權(quán)工作的推進(jìn)為土地抵押做了前期工作準(zhǔn)備。我國(guó)《物權(quán)法》中抵押權(quán)的成立以登記作為生效條件，也即登記生效。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的使用，也應(yīng)該遵循這一原則。登記生效可以確保抵押權(quán)的設(shè)立有通過專門的登記機(jī)關(guān)，也方便國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押情況進(jìn)行跟蹤，防止土地利用出現(xiàn)不合理的現(xiàn)象。抵押合同的設(shè)立應(yīng)采取書面形式，涉及權(quán)利與義務(wù)的承擔(dān)，抵押人的確定是其中的關(guān)鍵，土地進(jìn)行抵押時(shí)抵押人為有本集體土地承包權(quán)的一方，但在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)與合同當(dāng)時(shí)的主體可能不一致。抵押人的確定要換個(gè)角度來理解，《農(nóng)村土地承包法》中所說的以家庭方式承包集體所有土地是本集體農(nóng)戶，此處所指的“農(nóng)戶”范圍過于狹窄，抵押人范圍擴(kuò)大至自然人這樣才更符合實(shí)際。將抵押人具體到實(shí)際耕地個(gè)人，確保權(quán)利義務(wù)明確，使合同更規(guī)范，也有利于保護(hù)合同雙方主體。

配套機(jī)制的完善是確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的另一層保障。對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)價(jià)值評(píng)估，要考慮到各方面的因素，土地的面積、產(chǎn)量、投入及地區(qū)差異都要考慮在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中。由政府支持專業(yè)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)立，科學(xué)合理地評(píng)估土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值，信貸機(jī)構(gòu)以此為依據(jù)計(jì)算出貸款額度。有了科學(xué)的依據(jù)信貸機(jī)構(gòu)就可以將風(fēng)險(xiǎn)控制在一個(gè)可承受的范圍內(nèi)，可以降低不良貸款的概率，這樣一來，金融機(jī)構(gòu)的貸款積極性就會(huì)被調(diào)動(dòng)起來。建立抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，結(jié)合地域，根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的實(shí)際情況設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。農(nóng)業(yè)大省可以由省、市、縣（區(qū)）三級(jí)政府財(cái)政合作出資建立補(bǔ)償金減輕負(fù)擔(dān)。引進(jìn)政策性擔(dān)保公司，加入擔(dān)保環(huán)節(jié)，分擔(dān)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面政府也要加大扶持力度，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍，讓更多的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品納入保險(xiǎn)范圍。解決了金融貸款機(jī)構(gòu)的諸多顧慮，金融貸款機(jī)構(gòu)的積極性才能被調(diào)動(dòng)起來，使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押能真正幫助到農(nóng)戶。

參 考 文 獻(xiàn)

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