論公共財(cái)政體制的改革

[摘要]實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是緩解社會(huì)矛盾和解決民生問題的現(xiàn)實(shí)需要，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，更是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共服務(wù)型政府的首要職責(zé)。但是由于目前存在著一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，公共財(cái)政體制領(lǐng)域的改革成效不大，仍然存在著政府間財(cái)政的嚴(yán)重失衡問題，致使整個(gè)社會(huì)的基本公共服務(wù)均等化程度不高。因此，這就客觀要求我們擺脫現(xiàn)有的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，繼續(xù)改革和完善公共財(cái)政體制。

[關(guān)鍵詞]基本公共服務(wù)均等化；公共財(cái)政體制；財(cái)政均衡；轉(zhuǎn)移支付

[中圖分類號(hào)] F810.2 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ

[文章編號(hào)] １６７３－０４６１（２００8）12－００91－０6

“基本公共服務(wù)均等化”是黨的十六屆五中全會(huì)提出的一個(gè)新的改革命題。十六屆六中全會(huì)又明確提出“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。因?yàn)橹鸩綄?shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，為全體社會(huì)成員提供大體均等的基本公共服務(wù)，是形成惠及全民公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)，是體現(xiàn)以人為本和彌補(bǔ)市場(chǎng)公共產(chǎn)品供給失靈的重要制度安排，是緩解社會(huì)矛盾和解決民生問題的現(xiàn)實(shí)需要，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，更是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共服務(wù)型政府的首要職責(zé)。因此，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是公共財(cái)政體制改革的目標(biāo)所在。也就是說，公共財(cái)政體制的改革必須要在基本公共服務(wù)均等化的訴求之下來進(jìn)行的。

一、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵與度量

盡管基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為當(dāng)前的熱點(diǎn)問題，但我國(guó)理論界并未就基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。從理論角度分析，即便在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)論著中也未發(fā)現(xiàn)有關(guān)公共服務(wù)均等化的系統(tǒng)論述。由于公共服務(wù)與公共行政、公共管理緊密相聯(lián)，因此它不是單純財(cái)政的問題。某種意義上說，基本公共服務(wù)是經(jīng)濟(jì)問題，也是社會(huì)問題，同時(shí)又是政治問題。

（一）基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

對(duì)于基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，正如常修澤教授所指出，可以從如下三個(gè)方面來理解：

1.全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)應(yīng)該均等。我國(guó)有13億人口，盡管每個(gè)人的天賦能力不同，所占有的資源也不盡相同，但在享受基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)方面應(yīng)該是均等的。

2.全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等。大體相等不是搞平均主義，而是大體均等或相對(duì)均等。當(dāng)然，這里講的不是所有公共服務(wù)，而是基本公共服務(wù)。

3.在提供大體均等的基本公共服務(wù)的過程中，尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)。社會(huì)成員的需求千差萬別，某些社會(huì)成員可能不去享受社會(huì)為之提供的公共服務(wù)，如有的家庭可能不愿意把孩子送到公立的九年義務(wù)教育學(xué)校上學(xué)，而是送到私立的學(xué)校就讀。這是完全可以的，應(yīng)該尊重這些社會(huì)成員的選擇權(quán)。尊重人民的自由選擇權(quán)與尊重人民享有均等的基本公共服務(wù)的權(quán)利并不矛盾。而且，即使是在基本公共服務(wù)的框架之內(nèi)，也應(yīng)想方設(shè)法讓人們有自由選擇的空間，不能把基本公共服務(wù)均等化搞成計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“配給制”。[1]

從上述可知，基本公共服務(wù)均等化是指在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，不同地區(qū)的居民都能夠享受到大體相同的基本公共服務(wù)，其實(shí)質(zhì)在于政府要為全體社會(huì)成員生存、發(fā)展和提高擔(dān)負(fù)責(zé)任，提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并確保全體公民得到普遍平等的享受。一個(gè)比較理想的基本公共服務(wù)均等狀態(tài)，應(yīng)該是不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間以及居民個(gè)人之間享受的基本公共服務(wù)水平一致。

（二）基本公共服務(wù)均等的度量

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，基本公共服務(wù)均等化問題日益凸顯。從較為成功地實(shí)施分稅制財(cái)政體制的國(guó)家來看，基本公共服務(wù)均等化不僅符合“以人為本”的理念和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本要求，具有明顯的社會(huì)效益，而且具有較高的經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于社會(huì)構(gòu)成較為復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大的中國(guó)來說，基本公共服務(wù)均等化不僅有助于改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)狀況，而且有利于國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

既然基本公共服務(wù)均等化具有重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治意義，那就需要通過度量，來反映和判定基本公共服務(wù)均等化的程度。但是基本公共服務(wù)均等化很難直接度量，通常是需要用地區(qū)間的財(cái)政均等化程度來表示基本公共服務(wù)均等化程度。從此意義上說，基本公共服務(wù)均等化更接近于財(cái)力均等化的概念。因?yàn)楦鱾€(gè)地區(qū)的居民所享受的公共產(chǎn)品主要由兩部分構(gòu)成：一是由中央政府提供的全國(guó)性公共服務(wù)，從理論上講地域差別不大；一是各個(gè)地方政府提供的地方性公共服務(wù)，其供給水平由地方政府的財(cái)政能力決定。各地區(qū)政府財(cái)政能力的差異是導(dǎo)致不同地區(qū)基本公共服務(wù)水平均等化實(shí)現(xiàn)程度差異的根本原因。財(cái)政收入和支出是反映政府財(cái)政能力的主要因素，因此，用去除了人口因素后的人均財(cái)政收支可以反映基本公共服務(wù)均等化程度。

按照布坎南的觀點(diǎn)，所謂財(cái)政均等是指具有相似狀況的個(gè)人能夠獲得均等的財(cái)政剩余，即每個(gè)人從公共服務(wù)中獲得的回報(bào)與其所承擔(dān)的稅負(fù)之差都相等。但由于公共服務(wù)的地域性特征以及人們對(duì)公共服務(wù)偏好的差異，完全實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)水平均等化是不切實(shí)際的，即便是在財(cái)政均等化制度較完備、公共服務(wù)水平均等化程度相當(dāng)高的國(guó)家，均等化也只是一個(gè)相對(duì)概念。在此意義上，我們?cè)诟拍畹氖褂蒙?，更愿意用“?cái)政均衡”取代“財(cái)政均等”。也因?yàn)槿绱?，基本公共服?wù)水平均等化也就不能單純地用不同地區(qū)居民所獲取的公共產(chǎn)品數(shù)量或者質(zhì)量來衡量，還要考慮其所承擔(dān)的稅負(fù)。當(dāng)然，布坎南對(duì)財(cái)政均等的論述所強(qiáng)調(diào)的只是橫向的財(cái)政均衡問題。然而，基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)不僅涉及到橫向的財(cái)政均衡問題，而且還涉及到縱向的財(cái)政均衡問題。當(dāng)中央政府與地方政府，或者上下級(jí)政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生縱向財(cái)政不均等。無論是中央政府的事權(quán)大于財(cái)權(quán)，還是地方政府所承擔(dān)的支出責(zé)任大于財(cái)政收入，都有可能影響基本公共服務(wù)水平均等化的實(shí)現(xiàn)。因此，需要中央政府將其一部分“結(jié)構(gòu)性剩余”（收入與支出之差），用于轉(zhuǎn)移支付，以彌補(bǔ)地方政府的“結(jié)構(gòu)性赤字”。[2]

二、基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀

目前我國(guó)GDP已經(jīng)達(dá)到20萬億元，與改革開放初期相比增長(zhǎng)了近13倍，堪稱世界經(jīng)濟(jì)奇跡。GDP的快速增長(zhǎng)，國(guó)家綜合實(shí)力逐步增強(qiáng)，財(cái)政收入規(guī)模迅速擴(kuò)大。在喜人的成就面前，也清楚地看到人們?cè)诟鞣矫娴牟罹嘁搽S之拉大，整個(gè)社會(huì)的基本公共服務(wù)均等化程度低。而基本公共服務(wù)均等化是通過財(cái)政均衡來度量的。從此意義上說，基本公共服務(wù)均等化程度低集中體現(xiàn)在財(cái)政的不均衡現(xiàn)象之上。而財(cái)政不均衡主要包括縱向的財(cái)政不均衡和橫向的財(cái)政不均衡。

（一）縱向的財(cái)政不均衡

縱向財(cái)政不均衡主要體現(xiàn)在各級(jí)政府間的稅收（包括稅權(quán)）的分配、支出責(zé)任的劃分，以及政府間的轉(zhuǎn)移支付制度上?？v向財(cái)政是否均衡的準(zhǔn)則是各級(jí)政府支出和收入是否基本相等。而衡量縱向財(cái)政不均衡的程度，主要是考察在不同的政府級(jí)次中，其收支占全部政府收支的比重。具體而言，考察縱向財(cái)政均衡的指標(biāo)主要有：一是某級(jí)政府的財(cái)政自給率，即該級(jí)政府的自有收入在其全部收入（包括得到上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付）中所占的比重。二是上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付率，即在某級(jí)政府支出中，上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付所占的比重。

變動(dòng)頻繁、集分交替是中國(guó)傳統(tǒng)政府間財(cái)政關(guān)系的重要特征。改革開放之初，財(cái)政體制改革率先一步，以放權(quán)讓利為主線，以調(diào)動(dòng)地方政府積極性為主題，對(duì)迅速提升國(guó)力發(fā)揮了重要作用。1994年的分稅制改革順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，奠定了相對(duì)規(guī)范的縱向政府間財(cái)政關(guān)系框架。盡管2002年所得稅收入分享改革后，縱向政府間的財(cái)政日益均衡。但是，依照縱向財(cái)政均衡的測(cè)量指標(biāo)可以發(fā)現(xiàn)，目前中國(guó)的縱向財(cái)政不均衡還非常嚴(yán)重，很多基層政府陷入了財(cái)政困境。

1994年的分稅制改革，主要側(cè)重于調(diào)節(jié)中央政府與省級(jí)地方政府的關(guān)系，對(duì)于省級(jí)以下各級(jí)地方政府職能的界定、收入的來源卻沒有明確規(guī)定。在實(shí)際操作中，省、市級(jí)政府參照分稅制模式處理與下級(jí)政府之間的關(guān)系，形成了財(cái)力層層集中、事權(quán)逐級(jí)下放，財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重失衡的局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員占地方財(cái)政供養(yǎng)人員的70%，但縣鄉(xiāng)財(cái)力卻僅占全國(guó)地方財(cái)力的40%。越到基層，政府的財(cái)政自給率就越低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年，地（市）本級(jí)和縣本級(jí)政府的財(cái)政自給率分別為0.72和0.64。

另外，根據(jù)預(yù)算安排，2006年中央對(duì)地方政府的稅收返還和補(bǔ)助增加到12，697億元，占中央財(cái)政總支出22，222億元的57％，占地方財(cái)政收入總額29，600億元的43％，這種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付率大大超過了世界上絕大多數(shù)國(guó)家（只有日本等極少數(shù)國(guó)家能夠相提并論）。在聯(lián)邦制國(guó)家中，聯(lián)邦對(duì)州與地方的轉(zhuǎn)移支付通常不超過聯(lián)邦支出的1/3，但在中國(guó)，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付占中央支出的比重高得多（2005年為57％）。2005年，美國(guó)聯(lián)邦、州與地方三級(jí)政府的總支出為38，590億美元，其中聯(lián)邦政府支出約為24，720億美元，聯(lián)邦政府對(duì)州與地方政府的補(bǔ)助總額為4，260億美元，約占聯(lián)邦政府支出的17％，約占州與地方支出總額的31％，分別比中國(guó)同期低40和14個(gè)百分點(diǎn)。事實(shí)上，與其他大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家相比，中國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付率也要高得多。[3]當(dāng)然，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付率高的現(xiàn)象也同樣體現(xiàn)在各層級(jí)的地方政府之中。

（二）橫向財(cái)政不均衡

雖然政府間轉(zhuǎn)移支付相對(duì)規(guī)模十分龐大，但由于各地?fù)碛械淖匀毁Y源稟賦不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有差異，征稅能力不同，致使中國(guó)各地區(qū)間的財(cái)政差距和公共服務(wù)差距正迅速擴(kuò)大，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過備受關(guān)注的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)（人均收入）差距。以人均地方財(cái)政收入來看，東、中、西部差距非常明顯。2003年東部地區(qū)的人均地方財(cái)政收入分別是中部和西部的2.76倍和2.65倍；而從各省級(jí)政府來看，差距更大。人均地方政府財(cái)政收入排第一的上海市是最低的西藏的17倍。[4]

地區(qū)間財(cái)力水平的差異說明了現(xiàn)行的分稅制對(duì)地方既得利益的觸動(dòng)不夠，特別是轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后。1988年以來，中國(guó)省際總?cè)丝谌司?cái)力呈逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)。其中在實(shí)行“遞增包干”財(cái)政體制期間（1988～1993），省際總體差異呈遞減態(tài)勢(shì)。可是1994年開始差異明顯拉大，并超出1988年的水平。各地方總?cè)丝谌司?cái)力的絕對(duì)值高低懸殊，反映了地方政府間提供基本公共服務(wù)能力差異不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。當(dāng)然，橫向財(cái)政不均衡也可以從城鄉(xiāng)之間以及個(gè)人之間的財(cái)政收支情況得以反映出來。

三、公共財(cái)政體制改革的認(rèn)識(shí)誤區(qū)及其癥結(jié)

自改革開放以來，我國(guó)在財(cái)政分權(quán)理論指導(dǎo)下，對(duì)公共財(cái)政體制進(jìn)行了幾次改革。這主要表現(xiàn)在：1980～1984年實(shí)行了“劃分收支，分級(jí)包干”體制；1985～1987年實(shí)行了“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”體制；1988～1993年推行了“財(cái)政包干”辦法；1994年至今的“分稅制”。這幾次改革的結(jié)果是打破了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下中央財(cái)政為單一主體，地方財(cái)政處于依附地位的格局，擴(kuò)大了地方的財(cái)權(quán)、財(cái)力，初步造就了地方政府的主體利益地位，分級(jí)財(cái)政局面已基本上形成。然而，財(cái)政不均衡、基本公共服務(wù)均等化程度低的現(xiàn)狀，又充分說明了現(xiàn)行的公共財(cái)政體制仍存在著一些缺陷，而這跟當(dāng)前存在的公共財(cái)政體制改革的認(rèn)識(shí)誤區(qū)有關(guān)。

（一）公共財(cái)政體制改革的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

從某種意義上說，正是由于存在著關(guān)于公共財(cái)政體制改革的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，才使得現(xiàn)行公共財(cái)政體制的缺陷依存，也才造成了財(cái)政的嚴(yán)重失衡，致使整個(gè)社會(huì)的基本公共服務(wù)均等化程度不高。當(dāng)前，關(guān)于公共財(cái)政體制改革的認(rèn)識(shí)誤區(qū)具體體現(xiàn)在：

1.關(guān)于公共財(cái)政體制要素組合的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。歷來大家一般認(rèn)為公共財(cái)政體制只包括事權(quán)和財(cái)權(quán)兩個(gè)要素組合。這種認(rèn)識(shí)是不夠全面的。其實(shí)，公共財(cái)政體制的要素除了事權(quán)和財(cái)權(quán)外，還包括財(cái)力。事權(quán)主要是指政府在提供公共服務(wù)上的事權(quán)。根據(jù)政府所承擔(dān)職責(zé)的不同性質(zhì)，事權(quán)可以細(xì)分為公共服務(wù)的決策權(quán)、資金的供應(yīng)權(quán)和公共服務(wù)的管理權(quán)三個(gè)方面。財(cái)權(quán)是指財(cái)政收支的立法權(quán)和管理權(quán)。而財(cái)力是指政府的財(cái)政收支能力。當(dāng)然必須提及的是，這三個(gè)要素組合的不確定性程度太高。它們?nèi)咴诓煌瑢蛹?jí)政府中的組合是不確定的。事權(quán)可以下移，財(cái)權(quán)可以上移，財(cái)力也可以上移、下移，到底落到哪一級(jí)都是不確定的。另外，它們?cè)谕瑢蛹?jí)政府之間的組合同樣也是不確定的。不同地區(qū)有各自的實(shí)際條件，財(cái)力會(huì)存在不同，事權(quán)也會(huì)有所不同，財(cái)權(quán)也會(huì)存在差異。因此，事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力怎么組合，完全處于不確定的狀態(tài)，可以隨時(shí)變化。這就是我們現(xiàn)行公共財(cái)政體制的一個(gè)極大缺陷所在。

2.關(guān)于分稅制改革的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。1994年推行的分稅制改革，實(shí)際上主要是圍繞中央和省這兩級(jí)的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行的。但是后來這種分稅制概念擴(kuò)大化，一直延伸到省以下，而且省級(jí)以下執(zhí)行分稅制，層層分稅，省、市、縣、鄉(xiāng)都按稅種劃分，根據(jù)稅種的增長(zhǎng)來增加財(cái)力，而且也強(qiáng)調(diào)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，從而陷入了在省級(jí)以下過度推行分稅制改革的認(rèn)識(shí)誤區(qū)?？墒菃栴}也就隨之而來了，因?yàn)樨?cái)權(quán)并不等于財(cái)力。有的地方具備發(fā)展條件，有財(cái)權(quán)也有財(cái)力，有的地方則不具備發(fā)展條件，給它財(cái)權(quán)也沒什么用，畫餅充饑，因?yàn)樗旧砭褪寝r(nóng)業(yè)縣，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，而且有的地方不適合發(fā)展，有了財(cái)權(quán)也是空的。

3.關(guān)于“一級(jí)政府，一級(jí)預(yù)算”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。中國(guó)縱向政府間財(cái)政關(guān)系實(shí)行的是一種“一級(jí)政府，一級(jí)預(yù)算”的管理原則。但對(duì)于此，卻存在著這樣的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，即每個(gè)層級(jí)政府只需關(guān)注本級(jí)政府的財(cái)政，而這就出現(xiàn)了上級(jí)政府財(cái)政轄區(qū)責(zé)任的缺失。例如，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難早就存在，為什么省一級(jí)起初不搞轉(zhuǎn)移支付，直到中央出臺(tái)“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”方案，中央非常重視了，省一級(jí)才開始行動(dòng)呢？實(shí)際上，當(dāng)前的財(cái)政體制是每一級(jí)都是以本級(jí)財(cái)政為重心，省關(guān)注省本級(jí)財(cái)政，市關(guān)注市本級(jí)財(cái)政，對(duì)其轄區(qū)之內(nèi)的各級(jí)財(cái)政缺乏相應(yīng)的責(zé)任。也就是說，上級(jí)財(cái)政對(duì)轄區(qū)內(nèi)的縱向財(cái)政不均衡和橫向財(cái)政不均衡缺乏責(zé)任。這樣，基層財(cái)政困難就不可避免了，財(cái)政不均衡和基本公共服務(wù)均等化程度低也就出現(xiàn)了。

（二）公共財(cái)政體制改革認(rèn)識(shí)誤區(qū)的癥結(jié)

目前對(duì)于公共財(cái)政體制改革存在的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，其癥結(jié)在于“同質(zhì)化”假設(shè)。我們進(jìn)行體制設(shè)計(jì)的時(shí)候?qū)嶋H上都是做了一種“同質(zhì)化”的假設(shè)，可是這種假設(shè)往往嚴(yán)重背離現(xiàn)實(shí)。這種“同質(zhì)化”假設(shè)主要包括：

1.經(jīng)濟(jì)的“同質(zhì)化”假設(shè)。這主要是指我們習(xí)慣性地假設(shè)每一寸土地都有同樣的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展條件，只要給予相應(yīng)的財(cái)權(quán)，財(cái)力就可以涌現(xiàn)出來。例如，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，不管有條件還是無條件，各地方的縣都作同樣的努力。按照這種思路設(shè)計(jì)出來的體制具有“統(tǒng)一性”，整齊劃一，非常完整，很美觀。但是在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其不平衡，有的地方具備發(fā)展條件，有的地方則不具備發(fā)展條件。如果按照這種思維慣性去套，結(jié)果只能有三種：一是發(fā)展起來，二是破壞性發(fā)展起來，三是努力了，但依然無法發(fā)展。而這種經(jīng)濟(jì)的“同質(zhì)化”假設(shè)越是往基層，危害就越大。因?yàn)樵酵拢巴|(zhì)性”越低，也就是異質(zhì)性或差異性越大。盡管我們平時(shí)政策上講具體問題具體分析，不搞一刀切，但是我們腦子里的思維慣性就是不搞一刀切，也要切一刀。正是因?yàn)檫@種經(jīng)濟(jì)的“同質(zhì)化”假設(shè)，才出現(xiàn)了“財(cái)權(quán)等于財(cái)力”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，才導(dǎo)致了只重視事權(quán)和財(cái)權(quán)的相匹配，在省級(jí)以下過度推行分稅制，上級(jí)政府缺乏財(cái)政轄區(qū)的責(zé)任，而忽視了財(cái)力要素的現(xiàn)象。

2.政府功能的“同質(zhì)化”假設(shè)。這主要是指我們對(duì)不同層級(jí)的政府和相同層級(jí)的政府都是假設(shè)它們具有同質(zhì)功能，只是規(guī)模大小不同而已。例如，都是縣級(jí)政府，不管是處于發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，也不管是大縣還是小縣，就給予同樣的支出責(zé)任。但在現(xiàn)實(shí)中，處于不同區(qū)域的縣，其政府與市場(chǎng)的邊界，政府的功能作用，可以承擔(dān)的支出責(zé)任都是不同的。例如，現(xiàn)在教育的事權(quán)都上收到縣，但有的縣卻根本承擔(dān)不了。又例如，以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本任務(wù)，從國(guó)家到省、市、縣、鄉(xiāng)都做同樣要求，一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，都要求財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，結(jié)果造成了基本公共服務(wù)的嚴(yán)重不足。正是因?yàn)檎δ艿摹巴|(zhì)化”假設(shè)，才出現(xiàn)了事權(quán)和財(cái)權(quán)分配的整齊劃一的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，才出現(xiàn)了上級(jí)政府財(cái)政轄區(qū)責(zé)任的缺失。

四、公共財(cái)政體制改革的基本思路

盡管前期的公共財(cái)政體制改革取得了不少成效，但是由于存在上述的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，目前我國(guó)的公共財(cái)政體制改革還不到位，離實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化還有很遠(yuǎn)的路要走。這就需要我們擺脫現(xiàn)有的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，圍繞基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)繼續(xù)改革和完善我國(guó)的公共財(cái)政體制。當(dāng)然，公共財(cái)政體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)工程，是一種循序漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就。鑒于此，本文僅僅嘗試提出有關(guān)公共財(cái)政體制改革的基本思路，以引發(fā)大家的關(guān)注與思考。

（一）實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的“多中心”模式

我國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系的重大變化，基本公共服務(wù)的供需矛盾日益突出，基本公共服務(wù)均等化程度不高，這就需要盡快改變以政府為唯一中心的基本公共服務(wù)供給模式，逐步建立起政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量共同提供基本公共服務(wù)的“多中心”供給模式。

目前，一方面我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚未完全建立，企業(yè)的市場(chǎng)主體地位尚未得到有效的落實(shí)，在缺乏有效監(jiān)管的同時(shí)，市場(chǎng)失靈的問題就無法得到有效解決。另一方面，我國(guó)的社會(huì)力量發(fā)展遲緩，自主性、自治性和服務(wù)性作用較弱，還不能成為承載政府轉(zhuǎn)移出來的基本公共服務(wù)的有效主體。這些都造成在基本公共服務(wù)的供給中政府仍然承擔(dān)著大量不應(yīng)該做、也沒有能力做好的工作，導(dǎo)致公共服務(wù)的供給模式單一，供給效率低下。

當(dāng)然，基本公共服務(wù)的單一供給模式，很大程度上歸因于傳統(tǒng)公共行政理論的一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，即基本公共服務(wù)的供應(yīng)與生產(chǎn)是一個(gè)整體，最好的政府是承當(dāng)“全方位服務(wù)”的政府，這樣的政府能提供和生產(chǎn)范圍廣泛的基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。但實(shí)際上，公共服務(wù)在生產(chǎn)和提供上是可分的。因此，應(yīng)該根據(jù)不同公共服務(wù)的特點(diǎn)，結(jié)合政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量的優(yōu)勢(shì)，采取不同的供給模式，實(shí)行基本公共服務(wù)供給主體的多元化。政府應(yīng)該從自己不該做、做不好的基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域中退出，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)力量的作用，讓它們向公眾提供更多的基本公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府基本公共服務(wù)供給的不足。通過三者之間的競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)作，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供給的多元化，形成包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量在內(nèi)的“多中心”的基本公共服務(wù)供給模式，提高基本公共服務(wù)供給的效率和水平。另外，通過實(shí)行基本公共服務(wù)的“多中心”的供給模式，有利于政府財(cái)力差的地區(qū)的居民可以獲得同等的基本公共服務(wù)，這樣也就有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

（二）合理配置政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)

目前我國(guó)各級(jí)政府之間的職責(zé)劃分不清，不規(guī)范，即事權(quán)不清，在此情況下，各級(jí)政府間事權(quán)層層下放，而財(cái)權(quán)和財(cái)力卻層層上收。目前基本公共服務(wù)的事權(quán)（主要包括教育、公共衛(wèi)生和社會(huì)保障等方面的投入），主要由縣鄉(xiāng)基層來承擔(dān)。例如，據(jù)調(diào)查，我國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，省負(fù)擔(dān)11%，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)不足2%；又如預(yù)算內(nèi)公共衛(wèi)生支出，中央政府僅占衛(wèi)生預(yù)算支出的2%，其他均為地方支出，而在地方政府，縣鄉(xiāng)共指出了預(yù)算的55%～60%。而在許多國(guó)家，這些基本公共服務(wù)大多由中央和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。另一方面，從財(cái)權(quán)和財(cái)力來看，基層政府沒有稅收立法權(quán)，沒有舉債權(quán)，也沒有獨(dú)立的主體稅種，收入主要依靠共享稅，使其掌控的收入極其有限，而轉(zhuǎn)移支付又不到位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前擁有占全國(guó)人口70%以上的縣鄉(xiāng)財(cái)政組織的收入僅占全國(guó)財(cái)政收入的20%左右?？梢姡?cái)力與事權(quán)的嚴(yán)重不匹配是基層財(cái)政困難的根本原因，也是基本公共服務(wù)供給能力不足的關(guān)鍵。[5]這樣也使得條件差的地區(qū)的基層財(cái)政困難更加嚴(yán)重，更提供不起基本公共服務(wù)，致使整個(gè)社會(huì)的基本公共服務(wù)均等化程度低。

對(duì)于事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力這三個(gè)公共財(cái)政體制的要素組合問題，我們應(yīng)該得重新做一個(gè)理性的思考。當(dāng)然，對(duì)于這三個(gè)體制要素組合問題的思考，又不可避免地要涉及到目前的分稅制改革問題。鑒于此，我們應(yīng)該要如下三點(diǎn)認(rèn)識(shí)：第一，分稅制依然可以在中央和省級(jí)之間實(shí)行，同時(shí)擴(kuò)大中央的轉(zhuǎn)移支付。實(shí)行分稅制的好處可以增強(qiáng)中央的政治控制力和財(cái)政控制力，有助于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)差距，這些事情都要靠中央財(cái)政。第二，用“財(cái)力與事權(quán)相匹配”原則替代“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”原則。依據(jù)“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的新原則，中國(guó)就不能一味追求理想的分稅制，一味實(shí)行西方式的分稅制。最多就是在中央與省級(jí)之間實(shí)行分稅制，而省級(jí)以下就不要考慮了。因?yàn)槟壳熬陀腥苏J(rèn)為縣鄉(xiāng)財(cái)政困難就是因?yàn)槭∫韵碌姆侄愔聘母锊粡氐姿鶎?dǎo)致的。[6]其實(shí)上，如果還要通過省級(jí)以下的分稅制改革來完善、推進(jìn)公共財(cái)政體制改革，那是一個(gè)嚴(yán)重的誤區(qū)。因?yàn)榉侄愔聘母锔嗟氖菫榱顺C正縱向地方政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配失衡問題，而這樣的改革往往忽視了地方的實(shí)際財(cái)力因素問題。因此，取消省級(jí)以下的分稅制，可以避免一些地方財(cái)政壓力所導(dǎo)致的破壞性發(fā)展，同時(shí)也為轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，加大節(jié)能減排創(chuàng)造了良好的環(huán)境。第三，省級(jí)以下的收入劃分和財(cái)權(quán)劃分要多樣化，不要追求一致，有條件的可以分稅，沒條件的可以不分稅，如果只是勉強(qiáng)實(shí)行，只能把財(cái)政做跨。省級(jí)以下的事權(quán)劃分可以有多種模式，省級(jí)以下是幾級(jí)政府，不要強(qiáng)求，事權(quán)也不必強(qiáng)求一致，不必縣一級(jí)的事權(quán)都一樣，東部的縣和西部的縣的事權(quán)能一樣嗎？其功能能一樣嗎？承擔(dān)的責(zé)任能一樣嗎？肯定不一樣。橫向來看，不一定是同級(jí)別的事權(quán)都要一致，完全可以多樣化。省級(jí)以下設(shè)置幾級(jí)，完全可以放開，沒有必要進(jìn)行限制。當(dāng)然，政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)的多樣化，不并等同于隨意性，而是要先因地制宜地界定好，而且最后還要通過法律制度固定下來。

（三）完善公共財(cái)政預(yù)算體制

作為政府實(shí)施管理的主要途徑之一，財(cái)政預(yù)算是“政府對(duì)公眾的公共偏好進(jìn)行有目標(biāo)選擇的結(jié)果”，是民主的載體，是連接立法部門和行政部門的紐帶。因此，預(yù)算制度是公共財(cái)政的重要內(nèi)容和制度載體。公共財(cái)政預(yù)算是政府在每一個(gè)財(cái)政年度的全部公共收支結(jié)構(gòu)一覽表，即政府的公共收支計(jì)劃。公共財(cái)政預(yù)算的功能主要反映政府的活動(dòng)范圍與公共收支狀況，表明政府收人的籌措以及政府各部門及其機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)使用狀況，重點(diǎn)體現(xiàn)在對(duì)政府支出的控制上。而當(dāng)前在公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行過程中，經(jīng)常出現(xiàn)未經(jīng)法定程序隨意調(diào)整預(yù)算支出，支出預(yù)算追加頻繁，擅自擴(kuò)大開支范圍，提高支出標(biāo)準(zhǔn)，改變支出用途等情況。而這種公共財(cái)政預(yù)算支出中的隨意性與長(zhǎng)官意志太大，預(yù)算約束軟化的情況，使得財(cái)力薄弱地區(qū)的基本公共服務(wù)供給不足，加劇了全國(guó)的基本公共服務(wù)的非均等化。

針對(duì)目前我國(guó)公共財(cái)政預(yù)算體制中存在的問題，我們應(yīng)該做如下幾方面的工作：第一，改進(jìn)公共財(cái)政預(yù)算編制辦法。這就要明確預(yù)算目的，調(diào)整預(yù)算科目設(shè)置；規(guī)范預(yù)算編制程序；重視財(cái)政中長(zhǎng)期計(jì)劃的編制工作；采用零基預(yù)算；實(shí)行部門預(yù)算，即將一個(gè)部門的所有經(jīng)費(fèi)支出編制成一本預(yù)算。第二，加強(qiáng)公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)和監(jiān)督，提高公共資金使用的效益。與一些先進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督方面做的還不夠，各主管部門和用款單位內(nèi)部對(duì)公共支出缺乏監(jiān)督和控制的機(jī)制，而且我國(guó)目前的審計(jì)監(jiān)督是事后監(jiān)督，難以確保預(yù)算資金的支出效果。我國(guó)應(yīng)逐步建立和完善由立法部門、審計(jì)部門、財(cái)政部門、主管部門和用款單位內(nèi)部不同層次的控制監(jiān)督體系。此外，還要增強(qiáng)公共財(cái)政預(yù)算的透明度，逐步加大社會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度。第三，加強(qiáng)法制建設(shè)，依法進(jìn)行預(yù)算管理。財(cái)政法制是加強(qiáng)財(cái)政管理和監(jiān)督的重要依據(jù)。隨著改革開放的不斷深入和財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，必須加快立法建設(shè)，將公共財(cái)政預(yù)算管理全面納入法制軌道，這是法制經(jīng)濟(jì)中所必需的。

（四）規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度

目前我國(guó)的基本公共服務(wù)均等化程度不高，既跟各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件以及政府財(cái)力有關(guān)，同時(shí)也跟公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度本身存在的缺陷有關(guān)。正是由于各地區(qū)政府或各層級(jí)政府之間的財(cái)力的差異，致使中央政府或上一級(jí)的財(cái)政收入大于財(cái)政支出，而地方或下級(jí)政府的財(cái)政收入小于財(cái)政支出的現(xiàn)象。而這就需要中央政府或者上一級(jí)政府需要通過公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度來平衡政府間的財(cái)政關(guān)系，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的基本公共服務(wù)均等化。但是目前的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在著一些問題。這主要體現(xiàn)在：第一，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。目前，世界大多數(shù)國(guó)家采用了兩種類型的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，即均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并且以前者為主，后者為輔。而我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付形式，按財(cái)政部門羅列，總在6種以上，而且真正屬于均等化轉(zhuǎn)移支付形式的實(shí)際上只有一般性轉(zhuǎn)移支付，而且比重很小，目前尚不到10%，均等化作用有限。第二，轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域分布。由于公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)存在問題，導(dǎo)致了獲得轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)分配不合理。前幾年的數(shù)據(jù)表明，享受均等化轉(zhuǎn)移支付的主要是中西部地區(qū)，對(duì)東部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付主要是指轉(zhuǎn)項(xiàng)撥款。由于專項(xiàng)撥款的數(shù)額大大高于均等化轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，造成了地區(qū)差距拉大的局面。盡管近年來中央政府的一般性轉(zhuǎn)移支付向中西部地區(qū)傾斜，但是中央財(cái)政向地方財(cái)政轉(zhuǎn)移的全部財(cái)力中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)所占的數(shù)量仍具有明顯的優(yōu)勢(shì)。這就是東部地區(qū)和中西部地區(qū)之間的基本公共服務(wù)供給水平差距拉大的體制性原因。第三，專項(xiàng)補(bǔ)助存在的問題。專項(xiàng)補(bǔ)助是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的一種有條件的專項(xiàng)撥款，是規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度中不可或缺的部分。但目前，專項(xiàng)補(bǔ)助存在著項(xiàng)目龐雜，撥款項(xiàng)目立項(xiàng)不規(guī)范，缺乏有效的監(jiān)督制度等問題，這就大大影響了專項(xiàng)補(bǔ)助應(yīng)有功能的充分發(fā)揮。

針對(duì)上述問題，我們應(yīng)該堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的基本公共服務(wù)均等化為基本目標(biāo)這個(gè)指導(dǎo)思想，進(jìn)行調(diào)整和完善公共財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度。而這應(yīng)該從如下幾方面入手：第一，轉(zhuǎn)移支付模式的選擇。轉(zhuǎn)移支付可以分為縱向和橫向兩種模式。我國(guó)一直實(shí)行單一的縱向轉(zhuǎn)移支付模式，目前應(yīng)該考慮在繼續(xù)實(shí)行以縱向轉(zhuǎn)移支付模式為主的同時(shí)，試行橫向轉(zhuǎn)移支付模式。在現(xiàn)實(shí)中，東部地區(qū)對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行對(duì)口支援，這可以視為橫向轉(zhuǎn)移支付。第二，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加均等化補(bǔ)助比重?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)復(fù)雜、規(guī)范性差且不透明，其中相當(dāng)部門是為了解決分稅制以前的歷史遺留問題。當(dāng)前，應(yīng)該逐步取消稅收返還，以減少用于非均等化的轉(zhuǎn)移支付資金，增加一般性轉(zhuǎn)移支付等均等化的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量。另外，還得調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)分配結(jié)構(gòu)，包括東部與中西部地區(qū)之間，還有城鄉(xiāng)之間以及省級(jí)以下各地區(qū)之間。第三，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的均等化績(jī)效的評(píng)估。對(duì)于轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整不僅需要進(jìn)行均等化現(xiàn)狀分析，還要對(duì)各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效果，以及對(duì)地方政府財(cái)政努力激勵(lì)作用展開計(jì)量研究。第四，完善公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法制化建設(shè)。用法律形式把轉(zhuǎn)移支付制度的原則、內(nèi)容、形式、預(yù)算和監(jiān)督等確定下來，這將有利于減少人為因素的干擾和影響，保證轉(zhuǎn)移支付制度的正常運(yùn)行。

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The Reform of China’s Public Finance System——Based on Analysis of the Equalization of Basic Public Services

Ye Qilin

(College of International Relations， Renmin University of China， Beijing 100872，China)

Abstract: The equalization of basic public services is very necessary for softening social contradictions and handling human livelihood， and for building a harmonious society. It is also the first responsibility of public-service-oriented government in market economy. However， due to cognitive misunderstanding， the reform in public finance system is not effective enough considering severe financial imbalance among government and low equalization of basic public services. Therefore， we should get rid of our current misunderstanding in order to realize equalization of basic public services， to further the reform and to improve the public finance system.

Key words: equalization of basic public services；public finance system；fiscal equalization；intergovernmental transfer

（責(zé)任編輯：張積慧）