基于第三種力量的農村公共產品供給模式

[摘要] 自黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村以來，全國各地掀起了建設的熱潮。但是新農村建設是一個龐大的系統(tǒng)工程，這項工程的核心就是加強農村公共產品的供給能力。目前，我國農村村級公共產品方面欠帳太多，主要原因一方面是主體不明，另一方面是籌資難、資金使用效率低下。實踐證明，農民自發(fā)形成，自愿參與的合作組織對緩解農村村級公共產品供給不足方面發(fā)揮著十分重要的作用。

[關鍵詞] 農民合作組織 農村公共產品 供給困境 理性選擇

長期以來，在二元經濟結構的影響下，我國農村與城市之間實行的是兩種不同的公共產品供給體制：一種是城市所需的水、電、氣、道路、通訊、學校、醫(yī)院、圖書館等公共基礎設施都由政府來提供；另一種是農村所需的道路、學校、供水、供電、醫(yī)院等公共基礎設施主要由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府來提供或者由農民自己解決，而上級政府只給予很少的補助。其結果造成農村公共產品供給不僅總量嚴重不足、總體質量不高，而且供需結構不合理。農村公共產品供給稀缺，已在一定程度上影響到“三農”問題的解決，制約著社會主義新農村的建設。但是，在現階段，盡管我國從總體上進入了“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”的階段，農村公共產品供給所需資金全部依靠中央財政還是不現實的。實踐證明，農民自發(fā)形成的、自愿參與的合作組織對有效緩解目前農村公共產品供給不足發(fā)揮著十分重要的作用。

一、農村公共產品的界定

公共產品（public goods），是相對于私人產品（private goods）而言的。公共產品的定義是由現代福利經濟學中公共產品理論的奠基人薩繆爾森提出的。薩繆爾森認為，公共產品是指這樣的產品，即每一個人對這種產品的消費，不會減少任何他人對該產品的消費。公共產品具有兩個特征：一是非排他性，即使用者對某種物品或服務的消費，并不減少該物品或服務對其他使用者的供應；二是非競爭性，即一個人對公共產品的消費不會影響其他人從公共產品的消費中獲得的效用。對于公共產品來說，這兩個特征都應具備，兩者缺一不可。然而，完全具備以上兩個特征的公共產品，在現實生活中并不多。

農村公共產品同樣是相對于農村私人產品而言的。農村公共產品是指農村地區(qū)農業(yè)、農村或農民生產、生活共同所需的具有一定的非排他性和非競爭性的產品或服務，包括鄉(xiāng)村道路、水利等基本設施建設、維護社會治安、調解民事糾紛、維護道德規(guī)范、村辦集體企業(yè)等公有財產管理，促進經濟發(fā)展、發(fā)展公益事業(yè)、提高村集體福利等。作為地方性公共產品，農村公共產品具有明顯的互益性。其受益范圍主要是本村成員，村外成員一般很少享受到這種好處，公共產品與本村成員的利益更加密切。

二、農村公共產品供給中存在的問題

當前中國的農村問題集中體現為如何在解決溫飽后實現持續(xù)性發(fā)展。而制約農村持續(xù)性發(fā)展的因素主要表現為：農業(yè)基礎設施投入不足，現有科技水平對農業(yè)支撐不夠，導致農業(yè)發(fā)展后勁疲軟；農村義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生投入不足、社會保障制度不健全等導致農民負擔過重，農村可持續(xù)發(fā)展?jié)摿τ邢蓿晦r民工權益沒有得到很好的維護，致使勞動力轉移對農村發(fā)展的效率受損。以上問題幾乎都是農村公共產品嚴重匱乏的表現。而造成農村公共產品供給的不足的原因，不外乎有以下三個方面：

1.農村公共產品供給主體單一、供給責任不明

農村公共產品供給主體是指農村公共產品的供給者，即農村公共產品由誰來提供。在傳統(tǒng)的理論和實踐中，通常認為由于農村公共產品供給中存在外部性和“搭便車”行為，私人供給公共產品往往是無效率或者低效率的，因此政府作為公共利益的代表，理所當然成為農村公共產品的提供者。但在我國，由于中央與地方在農村公共產品供給責任的確認、調整機制及分擔標準等方面，缺乏一個明確有效的分擔機制，隨意性較大。往往是中央出政策，地方買單，地方買不了，轉嫁給農民，結果造成農村的公共產品無論是從數量上還是質量上都劣于城市公共產品。而在現行的體制下，私人組織、第三部門等受政策、產權界定和自身文化素質等因素的影響，又難以大規(guī)模進入農村公共產品供給領域。表現在：一是私人部門參與不夠。公共物品私人供給的一個重要障礙就是公共物品所具有的非排他性，致使收費變得不可能或者在經濟上不經濟。無論是科斯定理提出的解決外部性的辦法，還是布坎南提出的“俱樂部理論”，都強調了產權和效率之間的聯系。因而，解決公共產品私人供給問題的前提條件是公共產品的產權明晰。但是，在我國公共產品的產權是殘缺的，而農民又缺乏對農村公共產品供給的激勵，使得私人組織難以參與農村公共產品的供給。二是農村第三部門的發(fā)展滯后。第三部門通常是指區(qū)別于政府組織和市場組織之外的非政府組織，是那些主動承擔社會公共事務和公共福利事業(yè)的社會中介機構。它能對快速變化的社會需求做出及時的反應，從而為不同需求的人群提供不同的公共產品以滿足人們多樣化的需求。但是，在我國長期以來，公共產品主要由政府負責供給，導致農村第三部門的作用遠沒有得到充分發(fā)揮。

2.農村公共產品供給資金嚴重不足

我國現行的分稅制具有剝奪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的制度缺陷，財政資金高度集中于中央和省。根據國際經驗，分稅的前提是分事，只有在事權劃分清楚的基礎上，財權的劃分才有意義。而我國的分稅制恰恰繞過了“分事”這一重要前提，造成中央和地方的事權劃分不明確，本該由中央擔負的事權，仍要由基層負擔。而地方政府由于財權過小導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力匱乏，無力為農村提供足夠的公共產品。從2005年開始，中央通過轉移支付加大了對縣域經濟的支持力度，但是由于中央對農村轉移支付是自上而下進行的，這種轉移支付目前尚缺乏科學、規(guī)范、標準的預算程序，預算的透明度和剛性不，對財政資金的監(jiān)管比較薄弱。項目資金在不同政府層次間流程過長以及可能存在的部門利益權力化等問題，使項目申報成本過高而資金使用效率較低，使農村公共產品的實質供給與形式供給存在巨大的反差。村級組織從上級財政只能得到較少的轉移支付，村級組織又其他經濟來源，于是，向農村籌款成為解決農村公共產品供給籌資的主要渠道。2006年全國農業(yè)稅的取消，村級公共產品的資金更無法保證，村級公共產品供給面臨很大的困境。

3.農村公共產品供給效率較低

農村公共產品供給效率低體現在以下兩個方面：一是廣大農村區(qū)域中農民的分散化和過疏化導致農村公共產品供給的規(guī)模效益低下。在廣大農村農民居住比較分散，再加上農民大規(guī)模向城市和經濟發(fā)達地區(qū)的流動，農村人口又出現過疏化的趨勢，這些都對農村公共產品的供給效率提出了挑戰(zhàn)，無論是道路、電力、自來水等硬性公共產品，還是醫(yī)療、教育、文化等軟性公共產品，都存在著供給成本增加，規(guī)模供給效率難以體現的問題。另一方面，政府在滿足農民對公共產品的多樣化需求方面存在缺陷。由于我國實行的是“自上而下”決策機制，而政府官員又不是公共選擇的結果，而是由上級機構任命，地方政府部門決策者主要是根據“政績”和“利益”的需要作出對公共產品的供給選擇。其行為特征主要表現為由來自于和農民不具有同等切身利益的政府進行公共產品的供給決策，農民被排斥在決策之外，造成了農村公共產品的供給脫離農民的實際需要，從而使得農村公共產品的供給失調以及農村公共資源配置的低效，加重了農民負擔。

三、農民合作組織：緩解農村公共產品供給困境的理性選擇

在新時期要實現農村公共產品的供給并使之發(fā)揮良性作用，在加大政府對農村輸入資源的同時，也要注重培育農村公共產品的社會基礎，實現對鄉(xiāng)村社會基礎的再造。要做到這一點，一個重要的途徑就是充分發(fā)揮農民合作組織的作用，提高他們應對社會風險及共同生活的能力。在10月31日全國人大通過的《農民專業(yè)合作社法》中，對農民專業(yè)合作社的定義是：農民專業(yè)合作社是在農村家庭承包經營的基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業(yè)生產經營服務的提供者、利用者、自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。所以說，農民合作組織本質上是弱勢小農聯合而成的組織，是當前的新農村建設中一種能夠兼顧公平和效率的組織創(chuàng)新。其主要作用是通過農民互幫互助、共沾利益、共擔風險，來把市場行為造成的外部性問題內部化解決。農民合作組織的類型有很多種，有專業(yè)型的、有綜合型的，有營利性的，也有非營利性的。無論什么樣的合作組織，在實際運作中都伴有文化、培訓、服務社區(qū)等非經濟功能。筆者通過對河南信陽八縣兩區(qū)的調研，發(fā)現當地村民自愿聯合組織起來形成的專業(yè)合作社和各種各樣的經濟或公益性協會，在帶領當地村民勤勞致富的同時，調動村民積極參與到當地公共事務的治理中，在有效地監(jiān)督當地政府的同時，承擔了農村部分公共產品的供給。

1.農民合作組織為村級公共產品供給提供了新的資金來源

農民合作組織，特別是農民合作經濟組織，拓展了農村村級公共產品供給的資金來源渠道。農民合作組織在幫助分散的小農與大市場對接的同時，大大提高了農民的收入。如信陽市羅山縣楠桿鎮(zhèn)的農民板栗協會，自成立以來，通過搭起農民與市場的橋梁，板栗苗圃發(fā)展到20000畝，生產合格茵木8000萬株，累計創(chuàng)產值8000萬元，利潤1600萬元，培育出“豫羅紅、艾斯泊栗”等板栗品牌，示范帶動并輻射周邊縣區(qū)的板栗基地建設，產品銷往全國各地，農民人均增收3000元。農民收入高了，發(fā)展村級公共事業(yè)的積極性和熱情也高了。根據合作社的章程，要求他們必須拿出20%左右的盈余發(fā)展當地的公共事業(yè)。這就為農村村級公共產品的供給提供了持續(xù)穩(wěn)定的資金來源。同時，農民合作組織作為農村公共產品的供給主體更注重資金的利用效率，能以更低的成本供給村級公共產品。如：樂施會在貴州大山里扶貧，通過村民合作組織，不到3萬元錢可以修1公里5米寬的山路，而政府去扶貧，修1公里同樣的路要10萬元～15萬元。

2.農民合作組織能有效解決村級公共產品的供給問題

西方經濟理論認為，由于在消費者和供給者之間存在著信息不對稱，供給者無視消費者的需求，就無法達到公共產品的供求均衡，無法實現公共產品的最優(yōu)供給，為此經濟學家采用了一種迂回的解決方式，即在兩者之間插入一個媒介，運用民主機制進行公共選擇，最大化地顯示消費者對公共產品的偏好信息。我國許多學者據此提出建議：通過建立公共產品的需求表達機制，給予農民充分的民主權利。然而在我國農村，由于農民對公共產品偏好的顯示是非全面的，以及農民的相對非理性特點，尚不具備運用公共產品最優(yōu)供給模型的假設條件。在這種情況下，農民合作組織可以作為農村公共產品的需求表達機制發(fā)揮作用。農民合作組織是在農村家庭承包經營的基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業(yè)生產經營服務的提供者、利用者、自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。成員一般以本村村民為主。村內成員相互之間都非常熟悉，信息相對比較對稱，而且成員之間沒有太大的地位上的區(qū)別。這就決定了它能更好的利用有限的資金，并讓村民充分參與表達的需求，提供農民真正急需的公共產品。

3.農民合作組織能促使政府提高效率，推動民主發(fā)展

根據前面的分析，我國農村公共產品供給實行的是“自上而下”決策機制。由于組織化程度較低，農民在同非農業(yè)部門和政府進行交易、談判中處于弱勢地位，難以參與國家公共決策，無法充分表達自身的利益訴求，而基層政府與部門又不可能準確地了解和掌握農民對農村公共產品的需求狀況，農村社會公共產品的供給對需求的動態(tài)反應性不強，從而影響了農村公共產品的供給。而通過農民合作組織建立一種政府與農民群眾之間的中介和橋梁，一方面讓農民有能力和有渠道表達自身對公共產品的需求，并且使政府能收到完整和真實的信息。另一方面農民合作組織作為農村村級公共產品的供給主體，對基層政府及其干部形成一定的制約和監(jiān)督，促使基層政府提高農村村級公共產品的供給績效。同時，農民合作組織民主的管理方式，大大提高了村民的民主意識和管理才能，迫使干部從追求上級政府支持最大化轉身追求社區(qū)內農民支持最大化，提高農民在本社區(qū)內的公共產品供給的“話語權”。

四、結論與建議

農民合作組織是連接政府與農民、市場和農戶的紐帶，是新農村建設的有效組織載體。農民合作組織參與農村公共產品的供給，可以拓展農村公共產品的供給資金渠道，提高供給的效率，更好地滿足村民的需要。同時，農民合作組織的形成有利于監(jiān)督和制約干部的行為，促使基層政府提高農村公共產品供給方面的績效，從而有效地緩解農村公共產品的供給問題。因此，應以發(fā)展農民合作組織為切入點，加快社會主義新農村建設進程。

我們在當下進行新農村建設中，從政府的角度應大力發(fā)展農民合作組織，提高農民的組織化程度。扶植弱者、創(chuàng)造制衡和公平，是政府的重要職能和責任。改革開放以來，我國農村從原有的集體體制中裂變出為數眾多的農戶，這些規(guī)模狹小的、分散無組織的農戶是沒有競爭力的弱勢群體，在市場經濟中處于被動不利地位，他們如何順利地進入社會化大市場，如何適應這個發(fā)育尚不健全的大市場，成了一個普遍存在的難題。提高農民的組織化程度，無疑是一個很好的辦法，政府應從戰(zhàn)略高度對待農民合作組織化問題，積極支持農民發(fā)展各種形式的聯合與合作。

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