外資并購與中國煤炭產(chǎn)業(yè)安全問題研究

[摘要] 外資對煤炭產(chǎn)業(yè)的并購，問題日益凸現(xiàn)。面對強(qiáng)大的跨國資本的投資，如果不能建立有效的防范機(jī)制、法律制度，煤炭產(chǎn)業(yè)將會面臨巨大風(fēng)險，很難防范跨國公司通過并購壟斷煤炭高端市場，進(jìn)而削弱中國煤炭企業(yè)的競爭力，危及煤炭產(chǎn)業(yè)安全與國家經(jīng)濟(jì)安全。因此，需要盡快出臺以反壟斷法為核心的外資并購法律體系，建立國家經(jīng)濟(jì)安全事務(wù)處理機(jī)構(gòu)和預(yù)警機(jī)制，規(guī)范調(diào)整和引導(dǎo)外資并購，提高煤炭產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

[關(guān)鍵詞] 外資并購 煤炭產(chǎn)業(yè) 經(jīng)濟(jì)安全 并購政策

外資并購?fù)顿Y是當(dāng)前國際資本流動的新趨勢，也是中國吸引外資的主要形式之一。對于優(yōu)化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，發(fā)揮著主要作用。在看到其積極作用的同時，我們也應(yīng)清醒地看到，跨國公司對國內(nèi)企業(yè)特別是煤炭重點企業(yè)并購控股可能危及中國煤炭產(chǎn)業(yè)的安全，甚至影響國家的經(jīng)濟(jì)安全。

一、外資對中國煤炭產(chǎn)業(yè)的并購活動驟然活躍

煤炭行業(yè)利用外資起步于1978年。但在后來的20余年中，中國煤炭產(chǎn)業(yè)主要利用外商直接投資規(guī)模很小，不足10億美元，不到利用外資總額的20%。近年來，隨著中國市場對能源的強(qiáng)勁需求以及中國煤炭采選行業(yè)的整合趨勢，越來越多的國際金融資本開始在中國煤炭采選業(yè)尋找投資機(jī)會。外商在中國礦業(yè)投資驟然活躍，煤炭產(chǎn)業(yè)成為外資追捧的熱點，外資并購方興未艾，并購的規(guī)模和速度在迅速攀升。2006年，全球礦業(yè)巨頭英美資源集團(tuán)在陜西西灣的煤炭和加工綜合項目總投資額達(dá)40億美元。預(yù)計該項目將于2009年投產(chǎn)，這將成為中國最大的外商投資項目之一。

外資對煤炭產(chǎn)業(yè)的大舉并購，會不會因股權(quán)轉(zhuǎn)換而失控？會不會影響到煤炭產(chǎn)業(yè)安全乃至國家經(jīng)濟(jì)安全？這是我們必須引以重視的問題。

二、外資對中國煤炭產(chǎn)業(yè)并購的影響

1.煤炭產(chǎn)業(yè)鏈控制問題

外商有可能通過參股、控股甚至獨(dú)資等方式，擴(kuò)大對煤炭行業(yè)上下游企業(yè)投資，達(dá)到控制煤炭產(chǎn)業(yè)鏈、獲取更多利益的目的。盡管不像石油那樣有著“黑色黃金”、“工業(yè)血液”的美譽(yù)，但煤炭在各國能源消費(fèi)中仍然占據(jù)重要位置，和石油一起支持著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2004年，煤炭消費(fèi)占到全球能源消費(fèi)總量的27.2%。2005年煤炭占到中國能源消費(fèi)總量的69.6%。2005年世界煤炭消費(fèi)增長5%，為10年期平均水平的兩倍。其中中國煤炭消費(fèi)增長11%，為世界最大的煤炭消費(fèi)國，占世界煤炭消費(fèi)增長的80%份額。

中國國情決定，煤炭一直是中國能源體系的基礎(chǔ)。因此，國家必須加強(qiáng)對煤炭產(chǎn)業(yè)的掌控，有效控制外資在行業(yè)的任意并購，保障國家的能源安全。

2.掠奪式開發(fā)問題

煤炭是不可再生資源，外資進(jìn)入后，他們?yōu)槎唐讷@利，往往進(jìn)行掠奪式開采，導(dǎo)致煤炭資源開采過程的高度浪費(fèi)。外資企業(yè)為盡快獲得利潤，收回投資，往往不按照規(guī)則采煤。直接后果是，不愿投入更多成本用于礦產(chǎn)資源的深入開采，而采取“吃菜心”的方法——采富棄貧、采易棄難、采厚丟薄，由此給煤炭產(chǎn)業(yè)造成資源性的浪費(fèi)和破壞。20年可以開采完，他可能會用15年時間；如果開采完規(guī)定的礦區(qū)，他可能會再越界開采。由于是地下作業(yè)，監(jiān)管部門很難準(zhǔn)確、有效地進(jìn)行監(jiān)督。亞美大陸煤炭公司控股的山西大寧煤礦，合同約定的設(shè)計年生產(chǎn)能力是400萬噸。然而現(xiàn)在井下安裝的設(shè)備年生產(chǎn)量都在700萬噸到800萬噸，翻了一番。

3.造成局部壟斷問題

當(dāng)前，煤炭液化技術(shù)發(fā)展?jié)摿薮?，外資在該領(lǐng)域蠢蠢欲動。2004年中國已成為僅次于美國的世界第二大石油進(jìn)口國和消費(fèi)國，原油進(jìn)口占國內(nèi)消費(fèi)總量的40%，花費(fèi)近340億美元。據(jù)中石油集團(tuán)專家估計，2020年中國石油需求60%以上將依靠進(jìn)口。而相對石油資源，中國煤炭資源較為豐富，保有儲量高達(dá)1萬億噸。把煤液化為石油產(chǎn)品，對促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化中國能源結(jié)構(gòu)，具有重要戰(zhàn)略意義。據(jù)了解，目前一些外商正摩拳擦掌，躍躍欲試。隨著外商在煤炭液化、煤層氣開發(fā)等領(lǐng)域不斷擴(kuò)張，如果國有和民營企業(yè)徘徊不前，外商投資企業(yè)就會乘虛而入，甚至有可能形成局部壟斷。

4.國有資產(chǎn)的流失問題

在外商投資企業(yè)并購國有煤炭企業(yè)過程中，國有煤礦資產(chǎn)被低估賤賣的情況應(yīng)引起重視。如果處置不當(dāng)，會導(dǎo)致部分國有煤炭企業(yè)破產(chǎn)、工人失業(yè)，甚至激化社會矛盾。大寧煤礦當(dāng)時與亞美大陸簽署協(xié)議時，合同上對大寧煤礦的估值是6000萬元左右，然而按照現(xiàn)在的市價，煤炭儲量高達(dá)20億噸的大寧煤礦，其市值已經(jīng)達(dá)到14億元人民幣。近期，控股方亞美大陸擬將其持有的亞美大寧能源有限公司56％的股份在境外資本市場進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，是否涉及國有資產(chǎn)流失的問題，受到社會關(guān)注。

5.國家風(fēng)險問題

我們現(xiàn)在看到的還只是煤炭產(chǎn)業(yè)的跨國并購的初始階段，但如果這種情況持續(xù)下去，再加上中國資本項目的完全開放，其后果會更加嚴(yán)峻。這方面，拉美國家已經(jīng)有前車之鑒。發(fā)達(dá)國家的金融資本，通過已經(jīng)開放的“金融閥門”，可以毫不費(fèi)力地“資本化”發(fā)展中國家的能源、礦產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)部門，使得發(fā)展中國家失去對能源經(jīng)濟(jì)命脈的控制能力。外資通過“資本化”中國的煤炭產(chǎn)業(yè)，可以輕松獲得源源不斷的資源紅利，而我們將付出巨大的經(jīng)濟(jì)代價——國家風(fēng)險（Country Risk）。

雖然目前外資在煤炭產(chǎn)業(yè)并購的數(shù)量不大，對目前的煤炭產(chǎn)業(yè)夠不成太大的威脅，但如果放任外資在煤炭產(chǎn)業(yè)封疆圈地，馳騁并購，那么，勢必回影響中國的煤炭產(chǎn)業(yè)安全和國家經(jīng)濟(jì)安全。面對強(qiáng)大的跨國資本的投資，如果不能建立有效的防范機(jī)制、法律制度，將會面臨巨大的風(fēng)險，很難防范跨國公司通過并購壟斷中國市場，進(jìn)而削弱中國企業(yè)的競爭力，危及社會公共利益與國家經(jīng)濟(jì)安全。

三、規(guī)范外資并購的相關(guān)政策

1.以完善立法、強(qiáng)化監(jiān)管為保障，防止外資形成壟斷和控制煤炭產(chǎn)業(yè)鏈

即將在今年8月實施的《反壟斷法》第三十一條，對外資并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，應(yīng)制定詳細(xì)的實施細(xì)則，為防止外資壟斷煤炭市場、控制煤炭產(chǎn)業(yè)鏈提供法律保障。加強(qiáng)煤炭產(chǎn)業(yè)、外資和貿(mào)易等政策的相互協(xié)調(diào)。在產(chǎn)業(yè)政策上注重結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高行業(yè)技術(shù)水平，改進(jìn)安全管理。在外資政策上重點防止外資控制特種、稀有煤種勘探、開發(fā)，形成局部壟斷。在貿(mào)易政策上避免由于外資操縱導(dǎo)致煤炭出口過于集中單一市場。

修改《煤炭法》，在煤炭生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃與煤礦建設(shè)章節(jié)中，增加對外資介入煤炭開采領(lǐng)域進(jìn)行審定的內(nèi)容。特別面對目前嚴(yán)峻的煤炭安全生產(chǎn)形勢，將通過提高煤炭開采的進(jìn)入門檻，來限制技術(shù)薄弱的外資企業(yè)，進(jìn)而減少事故發(fā)生，規(guī)范煤炭開采市場。 即將出臺的《能源法》，應(yīng)明確外資并購的審查機(jī)制，建立旨在審批煤炭外資項目的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

2.建立國家經(jīng)濟(jì)安全事務(wù)處理機(jī)構(gòu)和預(yù)警機(jī)制。

美國有一個專門的機(jī)構(gòu)——美國外國投資委員會（CFIUS）來處理外資并購問題，像中海油并購尤尼科失敗，就是受到這個機(jī)構(gòu)的反對。我們要借鑒他們的做法，在國務(wù)院設(shè)立特別的國家經(jīng)濟(jì)安全審查委員會，專門負(fù)責(zé)審核和協(xié)調(diào)涉及經(jīng)濟(jì)安全的投資、經(jīng)營等經(jīng)濟(jì)行為。另外，在發(fā)改委、央行、國資委等各相關(guān)部委，設(shè)立負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)安全核查的專門機(jī)構(gòu)，一方面對其職能范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)安全行為進(jìn)行審查監(jiān)督，另一方面配合國家經(jīng)濟(jì)安全審查委員會的審查工作。還應(yīng)考慮建立國家經(jīng)濟(jì)安全咨詢委員會，吸收民間行業(yè)商會、協(xié)會和大型企業(yè)參加。

3.限制QFII及各種私募基金的并購

從并購資金來源看，國外收購資金主要包括兩種：跨國企業(yè)、 QFII及各種私募基金，而且，近年來國際私募基金逐漸成為并購的主角。網(wǎng)絡(luò)及IT行業(yè)是私募基金傳統(tǒng)上的偏愛行業(yè)，不過，種種跡象表明，私募基金的興趣已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)向金融業(yè)及能源領(lǐng)域。私募基金沒有煤炭生產(chǎn)和管理的先進(jìn)技術(shù)，它所覬覦的只是煤炭產(chǎn)業(yè)的豐厚利潤，對提升中國煤炭產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水平和管理水平?jīng)]有大的推動作用。從美國私人股本基金凱雷投資集團(tuán)入股太平洋人壽保險公司、控股徐工集團(tuán)的交易被陸續(xù)揭露出許多極不正常的東西，就提醒我們必須限制私募基金在煤炭產(chǎn)業(yè)的并購活動。

4.規(guī)范調(diào)整和引導(dǎo)外資并購

2006年9月開始實施的《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，和11月國家發(fā)改委公布《利用外資“十一五”規(guī)劃》，提出將推動外資利用從數(shù)量到質(zhì)量的根本性改變，是對外資并購的行為進(jìn)一步規(guī)范。但新規(guī)劃可能并不意味著中國將放棄大規(guī)模吸引外資的努力，鼓勵外資在煤炭產(chǎn)業(yè)高技術(shù)領(lǐng)域的投資，仍應(yīng)是中國重要的產(chǎn)業(yè)政策。

目前，中國煤炭行業(yè)吸收外商直接投資主要集中在勘探、開采和加工、銷售等領(lǐng)域，極少數(shù)外商開始介入煤層氣開發(fā)，尚無外商涉足技術(shù)水平高的煤炭液化領(lǐng)域。要適時修改《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，將煤炭液化、煤基甲醇、潔凈煤和節(jié)能環(huán)保器具等高新技術(shù)項目，列入外商投資鼓勵類項目，積極鼓勵與國外煤炭生產(chǎn)加工企業(yè)的戰(zhàn)略合作。

5、積極組建大型煤礦基地

對于國有大中型煤礦來說，在積極引進(jìn)國外的先進(jìn)技術(shù)、管理和高素質(zhì)人才的同時，也要積極應(yīng)對世界煤炭企業(yè)對自己的市場沖擊，中國最大的幾家煤炭企業(yè)包括神華集團(tuán)、兗礦集團(tuán)和大同煤礦集團(tuán)公司，與世界十大煤炭公司相比，無論在資本實力、市場控制能力和經(jīng)營能力方面都要弱得多。為了應(yīng)對外來競爭壓力，煤碳企業(yè)聯(lián)系起來組建煤跨地區(qū)跨國際的炭業(yè)大集團(tuán)勢在必行。組建大型煤礦基地是應(yīng)對外資并購壓力的最好途徑，這對于資本積累，提高回采率，加大安全生產(chǎn)力度會大有裨益；同時對維護(hù)中國煤炭產(chǎn)業(yè)安全，也有重大的現(xiàn)實意義。

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