官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制破冰

新疆阿勒泰地區(qū)的破冰之舉，為中國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度提供了“良好范本”，令人既感到深受鼓舞，又頗感意外。

今年5月，新疆阿勒泰地區(qū)率先在全國(guó)試行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，把過(guò)去通行的黨政官員“收入申報(bào)”擴(kuò)大為“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”，并承諾在阿勒泰廉政網(wǎng)和當(dāng)?shù)刂髁髅襟w上公示黨政官員的“財(cái)產(chǎn)申報(bào)結(jié)果”。

阿勒泰地區(qū)的破冰之舉，為中國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度提供了“良好范本”，令人既感到深受鼓舞，又頗感意外。深受鼓舞的是，這樣一項(xiàng)已經(jīng)討論、爭(zhēng)論了長(zhǎng)達(dá)10多年的制度，終于要破冰試行了；意外的是，似乎還得再爭(zhēng)論若干年的制度，突然一夜之間就變得快要赴諸實(shí)施了，而且是首先發(fā)端于遠(yuǎn)在西部邊陲的新疆阿勒泰地區(qū)。不過(guò)，細(xì)想一下，也不應(yīng)當(dāng)感到詫異。因?yàn)椴煌貐^(qū)之間的地理分布之遠(yuǎn)近、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之差距，并不應(yīng)當(dāng)成為制約解放思想、突破禁區(qū)政治勇氣的必然因素。

為什么是新疆阿勒泰

自1995年國(guó)家實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)制度以來(lái)，有關(guān)推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的呼聲從未間斷，圍繞是否必要、條件是否成熟以及利弊得失的爭(zhēng)論也持續(xù)了十多年。中間還曾出現(xiàn)過(guò)2000年12月中央紀(jì)委五次全會(huì)提出要試行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的努力，雖已提上日程，卻終因政治阻力過(guò)大等原因而擱淺，讓人嘆息。

這不得不讓人提出懷疑，在中國(guó)推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度真的就那么難嗎？甚至連試行的勇氣都沒(méi)有嗎？阿勒泰行動(dòng)推出之前，好像并沒(méi)有發(fā)生過(guò)什么驚天動(dòng)地的爭(zhēng)論，這說(shuō)明推行這項(xiàng)制度并沒(méi)有那么難。只要領(lǐng)導(dǎo)人有真正的政治決心和足夠的政治勇氣與智慧，并沒(méi)有什么不可逾越的障礙。

從新疆阿勒泰地區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局及預(yù)防腐敗辦公室聯(lián)合出臺(tái)的《縣（處）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）的文件來(lái)看，還真是一個(gè)了不起的制度創(chuàng)新之舉。

阿勒泰地區(qū)即將實(shí)施的是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，而非國(guó)家已經(jīng)實(shí)行13年的收入申報(bào)制度。財(cái)產(chǎn)是一個(gè)家庭的財(cái)富存量，而收入只是官員個(gè)人的財(cái)富流量，而且是部分流量。一個(gè)人和一個(gè)家庭，部分財(cái)富流量和全部財(cái)富存量，當(dāng)然有天壤之別。古今中外的大量腐敗事例表明，濫用權(quán)力之腐敗通常是“一人得道、雞犬升天”，至少是澤被一家，腐敗收益通常也同官員合法性工資收入是兩碼事。這就是為什么，各國(guó)通行的此類(lèi)陽(yáng)光制度都針對(duì)的是官員家庭財(cái)產(chǎn)，而非官員個(gè)人的收入。

而且阿勒泰地區(qū)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一個(gè)比較完整的制度設(shè)計(jì)。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度要有效，必須要同時(shí)包括以下四個(gè)要素：申報(bào)、公開(kāi)、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。四個(gè)要素前后相承，環(huán)環(huán)相扣，缺了任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不行。沒(méi)有公開(kāi)，申報(bào)就必然成為形式。

韓國(guó)就曾是這方面的例證。韓國(guó)現(xiàn)代意義上的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度誕生于1983年1月1日《公職人員倫理法》正式生效之后，但直到1993年5月《公職人員倫理法》修訂后才發(fā)揮出效果。為什么？因?yàn)?3年的申報(bào)法案并不要求公開(kāi)，公開(kāi)是93年法案的正式規(guī)定。93年法案公開(kāi)規(guī)定的實(shí)施也大大有賴于金泳三總統(tǒng)的率先垂范。他上臺(tái)后，帶頭執(zhí)行新修訂的《公職人員倫理法》，率先公布了自己和直系親屬的全部財(cái)產(chǎn)。

我國(guó)1995年收入申報(bào)制度之所以形式化，固然有“收入”本身的局限，但不公開(kāi)則是另一個(gè)關(guān)鍵的原因。同樣，從制度機(jī)制的邏輯上看，如果沒(méi)有監(jiān)督或問(wèn)責(zé)，即使有了申報(bào)和公開(kāi)也一樣發(fā)揮不了該制度預(yù)防和懲治腐敗的作用。韓國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)踐有正反兩方面的生動(dòng)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)可做例證。

從現(xiàn)有的材料來(lái)看，四個(gè)要素在阿勒泰地區(qū)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中都是有的。根據(jù)《規(guī)定》，“與領(lǐng)導(dǎo)干部職權(quán)密切相關(guān)的收入（這里的收入實(shí)際上是家庭財(cái)產(chǎn)）都將通過(guò)阿勒泰廉政網(wǎng)及當(dāng)?shù)刂髁髅襟w及時(shí)全面公開(kāi)，以接受社會(huì)有效監(jiān)督?！薄胺苍谠撘?guī)定首次申報(bào)前不主動(dòng)上繳違法違紀(jì)收入的，紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)將根據(jù)非法財(cái)產(chǎn)所得數(shù)額、情節(jié)，給予從重或加重直至開(kāi)除黨籍、開(kāi)除公職處分，并建議司法機(jī)關(guān)按最高刑罰量刑?！?/p>

新政執(zhí)行的策略

阿勒泰地區(qū)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在執(zhí)行方面引入了必要的、科學(xué)的策略。策略是保證制度能否順利實(shí)施的關(guān)鍵。在任何一個(gè)腐敗嚴(yán)重的區(qū)域推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，都必須要嚴(yán)肅地在歷史和未來(lái)之間區(qū)別對(duì)待，而不能犯“左”傾冒進(jìn)、片面極端的錯(cuò)誤。

一直以來(lái)，有很多法治原則至上派人士對(duì)此提出尖銳批評(píng)，這次可能還會(huì)有很多此類(lèi)人士再次跳將出來(lái)，對(duì)阿勒泰的相關(guān)規(guī)定大批特批。筆者在此只想提出一個(gè)建議，請(qǐng)這些人士花點(diǎn)時(shí)間探究一下各國(guó)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，思考一下治理腐敗的最終目的到底是什么問(wèn)題。

《規(guī)定》將離任申報(bào)的時(shí)限延續(xù)到退休后三年期滿為止，并將2009年1月1日定為首次申報(bào)時(shí)間，“凡是在首次申報(bào)前主動(dòng)上繳全部違紀(jì)違法收入的，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)將按照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》有關(guān)規(guī)定對(duì)其免于處分”。這個(gè)對(duì)待歷史問(wèn)題從寬的原則是可以接受的。當(dāng)然，區(qū)別對(duì)待歷史問(wèn)題和未來(lái)問(wèn)題，的確也需要斟酌。過(guò)度的特赦歷史問(wèn)題，也會(huì)導(dǎo)致不良的后果。因?yàn)楸M管多數(shù)人是被腐敗的風(fēng)氣和環(huán)境所裹脅而隨大溜、甚至不得不腐敗，但必須得承認(rèn)，有一小部分腐敗分子則是屬于主動(dòng)腐敗，甚至教唆、迫使他人腐敗的首惡分子。對(duì)這少部分人不加區(qū)別地一律赦免，也是不行的。香港在1977年無(wú)條件赦免1977年1月1日之前所有未被發(fā)現(xiàn)的腐敗分子就是一個(gè)教訓(xùn)。后來(lái)，對(duì)少數(shù)首惡分子還是殺了一個(gè)回馬槍，進(jìn)行某種形式的懲處。

當(dāng)然，策略設(shè)計(jì)是很復(fù)雜的，也會(huì)面臨兩難選擇。因此，即使“右”一點(diǎn)也關(guān)系不大。

阿勒泰地區(qū)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在對(duì)象、家庭和財(cái)產(chǎn)三個(gè)范圍方面都有一個(gè)比較科學(xué)的規(guī)定。在申報(bào)對(duì)象方面，《規(guī)定》中列明，受阿勒泰地委直接管轄的行政企事業(yè)單位縣（處）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，及有職權(quán)的普通干部將受此《規(guī)定》約束。同時(shí)，“享有獨(dú)立辦案資格的黨員干部，某些特殊機(jī)關(guān)如工商、稅務(wù)、財(cái)政、交通、水利、城建、民政、扶貧、旅游、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)和社會(huì)保障等部門(mén)中具有執(zhí)法資格的科級(jí)干部”都必須申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)。《規(guī)定》在劃定申報(bào)干部范圍時(shí)，既考慮了職級(jí)因素，也考慮了崗位因素，是正確的。在家庭成員范圍方面，包括申報(bào)人及其父母、配偶和子女。

國(guó)際上，申報(bào)人的家庭成員范圍通常是本人、配偶以及未獨(dú)立生活的子女。中國(guó)社會(huì)的歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)國(guó)情同外國(guó)有很大的不同，因此，阿勒泰制度擴(kuò)大其范圍是完全正確的。這些年來(lái)，大量的腐敗案例都可以成為他們的制度規(guī)定的例證。在財(cái)產(chǎn)范圍方面，包括除工資外的各類(lèi)獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼、福利費(fèi)，從事咨詢、講學(xué)、寫(xiě)作、審稿、書(shū)畫(huà)等勞務(wù)所得，申報(bào)人及其父母、配偶、子女接受與申報(bào)人行使職權(quán)有關(guān)系的單位和個(gè)人以各種名義贈(zèng)送的現(xiàn)金、禮金、有價(jià)證券、各類(lèi)支付憑證、貴重禮品、單筆額度在10萬(wàn)元以上的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)購(gòu)置、交易、租賃情況及資金來(lái)源等，是比較全的家庭財(cái)產(chǎn)范圍。

試點(diǎn)能走多遠(yuǎn)

也許很多人都會(huì)擔(dān)心，阿勒泰地區(qū)這么好的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，到底能不能真正實(shí)行，幸免實(shí)行到底能走多遠(yuǎn)的問(wèn)題？老實(shí)說(shuō)，筆者也有一些擔(dān)心。因?yàn)檫^(guò)去的歷史和事實(shí)表明，在中國(guó)真正實(shí)行這樣的制度似乎比其他國(guó)家艱難了很多！但是，通過(guò)上述的分析，筆者也很有幾分對(duì)他們的信心。

從制度規(guī)定的科學(xué)程度來(lái)看，阿勒泰地區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)干部是經(jīng)過(guò)深思熟慮的，其推行該項(xiàng)制度的政治決心是堅(jiān)定的。只要他們自己下定決心，部署縝密，該制度就在很大程度上能夠得到推行。因?yàn)?，外部阻力擱淺該制度的可能性不大。首先，“左”先生的批評(píng)肯定難以避免，但不足為慮；此外，真正構(gòu)成擔(dān)心的是來(lái)自上級(jí)黨政部門(mén)的壓制，但這種可能性似乎不大。

倘若還需要提出一些建議的話，筆者認(rèn)為，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的各項(xiàng)要素規(guī)定上可以再明確一些，或再做一定的調(diào)整。例如，公開(kāi)的對(duì)象的范圍可以縮小，尤其是在推行階段，主要是當(dāng)?shù)氐闹饕I(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)申報(bào)之財(cái)產(chǎn)就可以了，其他所有干部則可以不公開(kāi)，而僅做內(nèi)部審查就可以了。畢竟合法家庭財(cái)產(chǎn)是官員個(gè)人隱私，為了促進(jìn)廉潔，需要讓官員讓度個(gè)人隱私，但能保護(hù)的還是要盡量實(shí)施保護(hù)。

監(jiān)督，特別是群眾如何參與監(jiān)督，以及給群眾參與監(jiān)督提供必要的、有效的保護(hù)是必要的。在問(wèn)責(zé)方面，主要是在懲處方面，要區(qū)分不同情況，規(guī)定得細(xì)致一些，具體一些。另一些相關(guān)的細(xì)節(jié)規(guī)定包括，申報(bào)制度的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是誰(shuí)？是什么機(jī)構(gòu)來(lái)受理、審查申報(bào)信息，接受群眾的監(jiān)督和舉報(bào)等等。如果是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，那么對(duì)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)干部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)就要作出一些安排。

另外，在處理有關(guān)歷史問(wèn)題的策略性規(guī)定上，也可以區(qū)分幾種情況，而不是簡(jiǎn)單地對(duì)首次申報(bào)之前上繳全部違紀(jì)違法收入的，都一律免于處分。

2009年1月1日，阿勒泰地區(qū)的官員將首次申報(bào)財(cái)產(chǎn)，時(shí)間轉(zhuǎn)眼將至。我們期待中國(guó)第一次真正意義上的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)踐的到來(lái)，這將是中國(guó)反腐敗歷史上里程碑式的探索。

（作者為清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任）