論中國入世后的政府采購制度改革

[摘 要] 中國加入世界貿(mào)易組織之后，財政體制必將發(fā)生變革，本文試圖結(jié)合世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》來研究如何進一步建立和完善我國的政府采購制度。

[關(guān)鍵詞] 《政府采購協(xié)議》 預(yù)算管理 影響

政府采購制度在現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家的公共財政管理中占據(jù)著重要地位，是國家管理自身之處的重要手段。一般認(rèn)為1761年美國的《聯(lián)邦政府采購法》標(biāo)志著政府采購制度的基本形成。

一、WTO框架下的《政府采購協(xié)議》的相關(guān)規(guī)定

WTO《政府采購協(xié)議》于1996年1月1日正式生效，由于其屬于“復(fù)邊貿(mào)易協(xié)議”，所以該協(xié)議金對簽字方有效，效力不涉及其他成員方?？偨Y(jié)起來，《政府采購協(xié)議》有以下規(guī)定：

1.目標(biāo)和原則

《政府采購協(xié)議》的基本目標(biāo)是：

(1)通過建立一個有效的關(guān)于政府采購的法律、規(guī)則、程序和措施方面的權(quán)利與義務(wù)的多邊框架，實現(xiàn)世界貿(mào)易的擴大和更大程度的自由化，改善并協(xié)調(diào)世界貿(mào)易現(xiàn)行的環(huán)境。

(2)通過政府采購中競爭的擴大，加強透明度和客觀性，促進政府采購程序的經(jīng)濟性和高效率。

《政府采購協(xié)議》對締約方政府采購強調(diào)了以下原則：

(1)國民待遇原則和非歧視待遇原則。

(2)公開性原則。

(3)對發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇原則。

2.適用范圍

《政府采購協(xié)議》的適用范圍包括：

(1)采購主體:是“由直接或基本上受政府控制的實體或其他由政府指定的實體”，不僅包括政府機構(gòu)本身，而且包括其他實體。

(2)采購對象:適用于締約方一定金額的貨物、工程（基本建設(shè)工程特許合同除外）和服務(wù)的采購。

3.采購方式

《政府采購協(xié)議》規(guī)定比較靈活。主要有三種方式：

(1)公開招標(biāo)采購，是指通過公告程序，邀請所有感情趣的國內(nèi)外合格供應(yīng)商參加招標(biāo)的采購程序。

(2)選擇性招標(biāo)采購，是指各采購實體在與采購制度的有效實施相一致的情況下，通過公告程序，最大限度地邀請國內(nèi)外合格供應(yīng)商參加投標(biāo)的采購方式。

(3)限制性招標(biāo)采購，即《政府采購協(xié)議》第15條規(guī)定的采取公開招標(biāo)或者選擇性招標(biāo)后，有下列情形發(fā)生時可不通過公告程序采取的采購方式:①沒有供應(yīng)商參加投標(biāo)或者無合格標(biāo);②對于藝術(shù)作品或者因保護專利和版權(quán)、技術(shù)原因等，供應(yīng)商獨此一家，無其他替代選擇;③出現(xiàn)了無法預(yù)見的極為緊急的情況;④如更換供應(yīng)商將不能滿足要求而必須向原供應(yīng)商采購替換零備件;⑤因研究開發(fā)需要或者特定合同需要而續(xù)購的產(chǎn)品和服務(wù)：⑥追加的工程采購必須由原供應(yīng)商辦理且金額未超過原主體合同金額的50%;⑦在商品市場上采購的產(chǎn)品;⑧只有短時間內(nèi)出現(xiàn)的對政府機構(gòu)及其下屬機構(gòu)極為有利的向非經(jīng)常供應(yīng)商的采購；⑨與設(shè)計比賽獲勝者簽定的采購合同。

(4)談判式采購，是指一締約方在嚴(yán)格的限制條件下，在授予合同程序同投標(biāo)人進行談判。這些條件包括:①采購方在發(fā)出招標(biāo)邀請時已表達這種意圖;②通過評估，沒有一個投標(biāo)明顯優(yōu)于其他投標(biāo);③談判應(yīng)主要用來堅定各個投標(biāo)的優(yōu)劣;④在談判中采購人在不同的供應(yīng)商中實行差別待遇。

4.質(zhì)疑程序

《政府采購協(xié)議》第20條規(guī)定，當(dāng)一供應(yīng)商對某項采購違反《政府采購協(xié)議》的情形提出質(zhì)疑時，每一締約方應(yīng)鼓勵該供應(yīng)商通過與采購實體進行磋商來解決質(zhì)疑；有關(guān)供應(yīng)商應(yīng)在知道或應(yīng)當(dāng)知道該項質(zhì)疑之日起10天內(nèi)開始質(zhì)疑程序，并通知采購實體。

二、WTO《政府采購協(xié)議》對于我國現(xiàn)行制度的沖擊

我國的政府采購工作屬于比較新的課題，立法程序起步比較晚，很多有關(guān)的法律法規(guī)尚未健全，與WTO《政府采購協(xié)議》的要求仍有差距，主要有以下幾個方面的問題：

1.政府采購的履行著的主體資格方面

當(dāng)前的情況是，各地采購普遍由政府組織相關(guān)部門成立采購委員會負(fù)責(zé)政府采購，同時在財政部門設(shè)立采購中心。這兩個機構(gòu)既有審查主體資格的權(quán)利，又可以在采購單位和供應(yīng)商已經(jīng)簽署協(xié)定的情況下，承擔(dān)監(jiān)督和見證的責(zé)任。這就意味著這兩個機構(gòu)的性質(zhì)與職能是界定不清晰的，一方面是政府采購的組織者，一方面又是管理者。

2.在預(yù)算的管理方面

各地的經(jīng)驗是由財政部門組建采購中心進行日常操作，然而這又涉及到采購中心本身的財政性質(zhì)問題。

3.政府采購的數(shù)量限制方面

根據(jù)WTO《政府采購協(xié)議》，中央政府十三萬特別提款權(quán)以上的采購隊成員方開放，地方政府和中央政府下屬機構(gòu)未做明確規(guī)定。

4.政府采購的種類形式方面

我國的招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定了兩種招標(biāo)方式：公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)。但WTO《政府采購協(xié)議》規(guī)定的招標(biāo)方式有四種，分別是：公開招標(biāo)采購、選擇性招標(biāo)采購、限制性招標(biāo)采購和談判式招標(biāo)采購。

5.在異議程序方面

我國的立法存在缺位問題，部分地方立法只規(guī)定了如果政府采購過程中發(fā)生糾紛可以向政府投訴，但對投訴的具體操作過程、機構(gòu)、期限等沒有做詳細(xì)的規(guī)定。

6.在政府采購的法律保障方面

由于基本的全國性法律的缺失，我國統(tǒng)一的政府采購體系尚未形成。這造成了各地的實際政府采購操作存在諸多問題，一些政府采購只能依靠一些規(guī)范性文件和領(lǐng)導(dǎo)的支持運作。

三、我國政府采購制度的改革構(gòu)想

1.完善政府采購制度的基本目標(biāo)原則

實現(xiàn)政府采購的目的就是在最大程度上節(jié)約財政支出，提高財政支出的效率，促進社會資源的優(yōu)化配置?？偟脑瓌t是：

(1)保證效益原則。政府采購應(yīng)該達到節(jié)省開支的效果，在政府采購活動中講求效益，就要求政府鼓勵競爭，通過競爭使得財政資金的使用效益達到最大化。

(2)維護社會大眾利益原則。第一，財政支出的方向確定上要以社會大眾的利益為依據(jù)，加大社會公共事業(yè)的投入。第二，政府采購的過程中要采取有利于增進社會和社會效益的方式。

(3)公平和公正原則。政府采購過程必須公開透明化，嚴(yán)格禁止實行歧視性政策和地區(qū)保護主義。

(4)保證良性競爭原則。政府要營造適合競爭的外部環(huán)境，接受社會的普遍監(jiān)督，任何單位個人可以就采購計劃、采購過程和采購結(jié)構(gòu)中的問題提出檢舉和控告。

(5)按照市場經(jīng)濟規(guī)律辦事的原則。社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和不斷完善需要相應(yīng)的完備而有效的宏觀調(diào)控體系，而政府采購作為宏觀調(diào)控的一種重要手段也要做出符合市場經(jīng)濟規(guī)律的轉(zhuǎn)變。

2.我國未來政府采購?fù)晟浦匾⒁獾膯栴}

(1)政府采購的適用范圍必須清晰

主體的范圍界定上，政府采購應(yīng)當(dāng)限于使用政府財政性資金的各類機關(guān)和部門。對于事業(yè)單位和國有企業(yè)而言，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同性質(zhì)對待。提供政府組織供給的純公共產(chǎn)品的事業(yè)單位的采購應(yīng)當(dāng)納入政府采購范圍。

(2)建立有效的政府采購模式。按照我國社會的現(xiàn)實情況，我國的政府采購模式應(yīng)當(dāng)采取以集中為主，適當(dāng)分散的方式。

(3)采購機構(gòu)的設(shè)置

①對中央來說，在財政部下應(yīng)當(dāng)設(shè)立政府采購管理委員會，負(fù)責(zé)制定、修改和監(jiān)督執(zhí)行政府采購法規(guī)、政策;下達中央的采購計劃;編制每年的采購預(yù)算;分析每年采購的統(tǒng)計情況;協(xié)調(diào)各類機關(guān)之間的關(guān)系等。

②各級地方政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置政府采購中心，政府采購中心為接受財政部門指導(dǎo)的非營利性法人，其職責(zé)是組織政府的大型商品和服務(wù)的采購事務(wù)；統(tǒng)一管理各個部門的應(yīng)當(dāng)集中采購的商品和服務(wù)的采購事務(wù)；對于分散購買的采購活動進行指導(dǎo)監(jiān)督。

(4)各項配套措施的改革。改革現(xiàn)行的預(yù)算會計制度;建立與政府采購制度配套的財政專項資金的管理模式;國家金庫制度的有關(guān)管理文件中應(yīng)當(dāng)明確允許財政部門直接辦理款項劃撥的方式，制定出一種單一的國庫管理的操作辦法。

(5)明確政府采購可以采取的方式。在招標(biāo)性采購和非招標(biāo)性采購兩大類方式中，應(yīng)當(dāng)選擇以競爭性招標(biāo)采購方式為主，其他采購方式配套使用。

(6)政府采購的監(jiān)督機制的完善。要建立起包括直接監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督的完備的監(jiān)督體系，在公開招標(biāo)的結(jié)果發(fā)布以后，供應(yīng)商如果感覺招標(biāo)過程中存在不公平不公正的情況，可以有多種救濟途徑來維護自身的利益。

(7)加強政府采購的人員素質(zhì)的培養(yǎng)，打造一支業(yè)務(wù)過硬的隊伍。

(8)加強招標(biāo)工作的制度建設(shè)，科學(xué)的設(shè)計招標(biāo)管理辦法和程序。實踐中，要求財政部門加大對招標(biāo)中介機構(gòu)的監(jiān)督力度，使得招標(biāo)中介真正發(fā)揮公平公正的作用。

參考文獻:

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