我國(guó)社會(huì)保障法的歷史沿革、現(xiàn)存問(wèn)題及未來(lái)展望

摘 要：建立一個(gè)健全的社會(huì)保障法律體系是一個(gè)艱巨而復(fù)雜、龐大的立法工程，需要有完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度作為立法基礎(chǔ)，還要有社會(huì)保障法制定所需的種種條件，不是短期內(nèi)可以做到的。但作為遠(yuǎn)期目標(biāo)，應(yīng)該是我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的一個(gè)組成部分。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；社會(huì)保障法；歷史

中圖分類號(hào)：D922.182.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）07-0180-02

一、我國(guó)社會(huì)保障法的歷史沿革

1．新中國(guó)成立前的萌芽時(shí)期。在舊中國(guó)并不存在全國(guó)性的社會(huì)保障立法，民國(guó)時(shí)期的國(guó)民政府和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)，制定過(guò)一些社會(huì)保險(xiǎn)方面的法規(guī)或草案。如1929年國(guó)民政府廣東建設(shè)廳勞動(dòng)法起草委員會(huì)起草的《勞動(dòng)保險(xiǎn)草案》；1944年國(guó)民政府社會(huì)部擬定的《社會(huì)保險(xiǎn)方案草案》，1948年?yáng)|北行政委員會(huì)頒布的《東北公營(yíng)企業(yè)戰(zhàn)時(shí)暫行勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》。這些社會(huì)保障法規(guī)為中華人民共和國(guó)成立以后建立勞動(dòng)保險(xiǎn)制度奠定了較好的基礎(chǔ)。

2．建國(guó)初期到1965年的創(chuàng)立時(shí)期。中華人民共和國(guó)成立后制定了一系列社會(huì)保障政策和法規(guī)，逐步建立了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)、以“國(guó)家全保、企業(yè)負(fù)擔(dān)”為特色的社會(huì)保障制度。1951年2月26日政務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》是新中國(guó)第一部系統(tǒng)的社會(huì)保障立法，使暫時(shí)或長(zhǎng)期喪失勞動(dòng)能力的職工在生活上有了基本保障，對(duì)于生、老、病、死、殘等情況都有了具體的規(guī)定。這些法規(guī)和條例構(gòu)成了當(dāng)時(shí)社會(huì)保障法規(guī)的基本框架，并為今后社會(huì)保障法律體系的形成奠定了基礎(chǔ)。

3．1966年至1978年的停滯時(shí)期。1966年5月“文化大革命”開(kāi)始，我國(guó)社會(huì)保障立法受到嚴(yán)重干擾和沖擊，社會(huì)保障立法處于停滯狀態(tài)，已經(jīng)建立的社會(huì)保障制度遭到嚴(yán)重破壞。“文革”中，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》受到根本否定和批判，使有社會(huì)統(tǒng)籌功能的勞動(dòng)保險(xiǎn)由此變成了自我封閉的企業(yè)保險(xiǎn)，失去了社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌和互濟(jì)特點(diǎn)。它造成的社會(huì)保障制度不合理和無(wú)效率等問(wèn)題，在以后的實(shí)踐中積重難返，成為現(xiàn)階段社會(huì)保障改革異常艱難的重要原因。

4．1978年至今的恢復(fù)、改革與創(chuàng)新時(shí)期

1978年，中國(guó)開(kāi)始以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制改革，社會(huì)保障立法從社會(huì)保障的運(yùn)行機(jī)制、模式類型、項(xiàng)目構(gòu)成、待遇水平、管理社會(huì)化等方面進(jìn)行了深層次的改革與創(chuàng)新，頒布了大量的社會(huì)保障法律法規(guī)。

1978年6月2日國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于退休、退職的暫行辦法》，這標(biāo)志著被“文革”破壞的社會(huì)保險(xiǎn)制度在新的歷史時(shí)期重新啟動(dòng)。1982年開(kāi)始，職工養(yǎng)老金社會(huì)統(tǒng)籌的試點(diǎn)工作在江蘇省泰州市、廣東省江門市、東莞市開(kāi)展，1984年以后，在全國(guó)范圍普遍推行。1985年9月通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》中明確提出將我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫納入統(tǒng)一的社會(huì)保障制度中。我國(guó)的社會(huì)保障進(jìn)入較深層次的調(diào)整和改革。1986年7月作為國(guó)營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)合同制改革的配套措施，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，失業(yè)保險(xiǎn)制度由此起步。之后，1987年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法》，1988年國(guó)務(wù)院頒布了《女職工勞動(dòng)保護(hù)條例》和《軍人撫恤優(yōu)待條例》，1989年發(fā)布《關(guān)于公費(fèi)醫(yī)療保險(xiǎn)的通知》，對(duì)公費(fèi)醫(yī)療進(jìn)行改革。

進(jìn)入90年代，我國(guó)社會(huì)保障立法獲得新發(fā)展。1990年全國(guó)人大通過(guò)了《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》，1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》。1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革若干問(wèn)題的決定》把社會(huì)保障制度列為構(gòu)筑我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，我國(guó)社會(huì)保障制度改革從國(guó)有企業(yè)改革的配套措施轉(zhuǎn)到按社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求進(jìn)行體制創(chuàng)新的階段。1997年國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)建立城市最低生活保障制度的通知》、《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》等規(guī)范性文件，1998年底國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，1999年頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，2003年頒布了《工傷保險(xiǎn)條例》，這是我國(guó)繼1951年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》后關(guān)于工傷保險(xiǎn)的一次革命性突破。此外，生育保險(xiǎn)、社會(huì)福利及社會(huì)優(yōu)撫等方面也制定了一些法規(guī)和政策，初步奠定了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保障法的基本框架。

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二、我國(guó)社會(huì)保障法現(xiàn)存問(wèn)題

從以上論述可以看出，我國(guó)社會(huì)保障立法工作雖經(jīng)曲折，但也取得巨大成績(jī)。但從整體來(lái)看，我國(guó)社會(huì)保障立法工作仍然滯后，主要存在以下不足：

1．立法缺乏合理理念。新中國(guó)成立初期即制定的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，是一種“主動(dòng)式”的立法。受當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)條件的限制它更多地強(qiáng)調(diào)了公平，而忽視了效率，職工享有的更多的是權(quán)利，而履行的義務(wù)較少，但對(duì)于保障職工基本生活，恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)起了重要作用。1978年以后的立法則是一種“被動(dòng)式”的，最初只是為了與國(guó)有企業(yè)改革配套，而后是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革配套，它過(guò)多地強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)效率，而忽視了社會(huì)公平。雖然近些年社會(huì)保障立法逐步轉(zhuǎn)到按社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求進(jìn)行體制創(chuàng)新的階段，但中國(guó)社會(huì)保障立法是以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)公正立法理念，還是吸收發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略觀還未能真正清晰地體現(xiàn)出來(lái)。

2．立法覆蓋范圍狹窄。我國(guó)目前社會(huì)保障立法的適用范圍還不能適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，覆蓋多種經(jīng)濟(jì)成分中的各類居民和各類職工，農(nóng)村居民仍然被排斥在現(xiàn)行法律保護(hù)范圍之外。雖然新出臺(tái)的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》擴(kuò)大了享受社會(huì)保險(xiǎn)成員的范圍到非國(guó)有經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員和大部分事業(yè)單位職工，并授權(quán)省級(jí)人民政府可以決定是否將社會(huì)團(tuán)體及其專職人員、民辦非企業(yè)單位及其職工、有雇工的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及其雇工納入《條例》調(diào)整范圍，但與實(shí)行全民保障制度的國(guó)家相比，適用范圍仍顯得過(guò)窄和不合理。實(shí)施范圍的有限性將影響整體制度的公平性，減慢我國(guó)完善憲法和推進(jìn)民主建設(shè)的進(jìn)程。其后果是影響勞動(dòng)力流動(dòng)，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多層次競(jìng)爭(zhēng)主體的培育和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3．法律效率低，實(shí)施機(jī)制弱。一方面，我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障法主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，而且這些規(guī)范性文件本身只是“試行”，或者是“暫行”，權(quán)威性又打了折扣，這直接影響了其實(shí)施效果。另一方面，社會(huì)保障合法籌資機(jī)制、穩(wěn)定的保障機(jī)制、嚴(yán)格的管理機(jī)制、有效的運(yùn)行機(jī)制、有力的監(jiān)督機(jī)制都不夠健全。尤其是社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒(méi)有與管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格劃分開(kāi)來(lái)，缺乏對(duì)欠繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為和拖欠離退休人員、失業(yè)人員保險(xiǎn)金行為的法律制裁措施，使非法挪用、擠占保險(xiǎn)金的違法甚至犯罪行為得不到及時(shí)懲處。最終導(dǎo)致社會(huì)保障基金的運(yùn)營(yíng)處于嚴(yán)重不安全狀態(tài)。

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三、我國(guó)社會(huì)保障法的未來(lái)展望

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建立和完善社會(huì)保障法是社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的必然要求，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)有著非常重要的意義。筆者認(rèn)為，在構(gòu)建我國(guó)社會(huì)保障法律體系時(shí)應(yīng)注意以下幾方面的問(wèn)題：

1．樹(shù)立合理的立法理念

法律是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它需要立足于一定的立法理念基礎(chǔ)上，縱觀世界社會(huì)保障立法理念嬗變的歷程可以概括為這樣一條線索，即從懲治術(shù)到懷柔術(shù)，再演變到社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)公平維系機(jī)制，進(jìn)而成為國(guó)家長(zhǎng)期穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略措施［2］。我國(guó)社會(huì)保障立法應(yīng)吸收發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略觀，不僅把社會(huì)保障制度作為社會(huì)的“穩(wěn)定器”，更要把它作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”，這是因?yàn)椋菏紫痊F(xiàn)代社會(huì)保障制度已經(jīng)由一種被動(dòng)的、消極的、事后的補(bǔ)救性機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N主動(dòng)的、積極的、事前與事后相結(jié)合的保障機(jī)制，從而為促進(jìn)發(fā)展提供了制度基礎(chǔ)；其次，社會(huì)保障范圍的持續(xù)擴(kuò)大和基金積累規(guī)模的日益龐大，又使社會(huì)保障具備了促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相應(yīng)的影響力與實(shí)力；再次，則是當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，客觀上要求社會(huì)保障發(fā)揮出促進(jìn)發(fā)展的功能，如社會(huì)文明進(jìn)步和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就需要社會(huì)保障發(fā)揮推動(dòng)與促進(jìn)作用。

2．進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)法的覆蓋范圍

完善我國(guó)的社會(huì)保障法律制度，必須改變我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障實(shí)施范圍狹窄的局面，擴(kuò)大社會(huì)保障的實(shí)施范圍。要將養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等的實(shí)施范圍切實(shí)擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小集體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)等各類企業(yè)的職工，使所有企業(yè)職工都能享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇；建立農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，加快農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最終建立一個(gè)統(tǒng)一的包括全體勞動(dòng)者在內(nèi)的基本生活需要有保障的社會(huì)保障制度。

3．健全社會(huì)保障的司法機(jī)制

有了健全的社會(huì)保障法律制度，還需要有相應(yīng)的處理社會(huì)保障糾紛的裁判或?qū)徟袡C(jī)構(gòu)。從公正地維護(hù)社會(huì)成員的社會(huì)保障權(quán)益出發(fā)，必須建立獨(dú)立的裁判或?qū)徟袡C(jī)構(gòu)。建議在人民法院設(shè)立勞動(dòng)和社會(huì)保障法庭，專門從事審理勞動(dòng)和社會(huì)保障爭(zhēng)議案件，使當(dāng)事人在其社會(huì)保障權(quán)益受到不法侵害時(shí)獲得有力的司法保護(hù)。在條件成熟后，可借鑒國(guó)外普遍實(shí)行的專門法院審判方式，建立我國(guó)專門的勞動(dòng)和社會(huì)保障法院。人民法院對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域發(fā)生的違法、犯罪案件，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)審理；對(duì)拒不繳納法定的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、拒不履行支付保險(xiǎn)義務(wù)、不正當(dāng)使用保險(xiǎn)基金、貪污、挪用、侵占保險(xiǎn)基金的行為人，應(yīng)當(dāng)依法分別追究其刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。

建立一個(gè)健全的社會(huì)保障法律體系是一個(gè)艱巨而復(fù)雜、龐大的立法工程，它的完成需要有完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度作為立法基礎(chǔ)，還要有社會(huì)保障法制定所需的種種條件，不是短期內(nèi)可以做到的。但作為遠(yuǎn)期目標(biāo)，應(yīng)該是我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的一個(gè)組成部分。我們有理由對(duì)成功地建立一套適應(yīng)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)保障法律體系充滿信心。

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（責(zé)任編輯：王曉燕）