中西部農(nóng)村信用社案件高發(fā)治理對(duì)策探討

摘 要：中西部地區(qū)農(nóng)村信用社近兩年來(lái)所呈現(xiàn)出的案件高發(fā)的態(tài)勢(shì)，有歷史方面的原因，也有外部環(huán)境的影響，更有內(nèi)部控制和管理方面存在的問(wèn)題，可以說(shuō)是多重因素長(zhǎng)期作用的結(jié)果。正確地看待農(nóng)村信用社案發(fā)的“井噴”現(xiàn)象，從政府、銀監(jiān)部門和農(nóng)村信用社自身三個(gè)層面，對(duì)農(nóng)村信用社案件進(jìn)行綜合治理，無(wú)疑是促進(jìn)農(nóng)村信用社健康發(fā)展的一劑“良藥”。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社；案件高發(fā)；中西部地區(qū)

中圖分類號(hào)：F832.35文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）07-0088-02

我們對(duì)這個(gè)典型的中西部地區(qū)農(nóng)村信用社案件高發(fā)的深層次原因進(jìn)行了調(diào)查，從表象上看，農(nóng)村信用社案件的發(fā)生具有偶然性，但風(fēng)險(xiǎn)積聚的長(zhǎng)期性和內(nèi)外部誘因的多重性，決定了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)中西部地區(qū)農(nóng)村信用社案發(fā)的必然性。

一、農(nóng)村信用社案發(fā)的深層次原因剖析

（一）外部客觀誘因

1.地方政府金融意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)防范農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)重視不夠。以前一些地方政府片面追求政績(jī)，熱衷于搞“形象工程”，不根據(jù)市場(chǎng)的需求情況，不考慮當(dāng)?shù)氐馁Y源情況，盲目辦企業(yè)上項(xiàng)目，將發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所需要的資金，通過(guò)行政干預(yù)的手段，強(qiáng)行落實(shí)到農(nóng)村信用社身上。有的地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了實(shí)現(xiàn)當(dāng)年的財(cái)政收入計(jì)劃，甚至采取“逼貸收稅”的辦法，通過(guò)行政手段強(qiáng)令農(nóng)村信用社向欠稅企業(yè)發(fā)放貸款，用于繳納所欠稅款。

2.管理體制長(zhǎng)期不能理順，案件防范的長(zhǎng)效機(jī)制欠缺。農(nóng)村信用社在成立省聯(lián)社以前，先后由農(nóng)業(yè)銀行、人民銀行和銀監(jiān)部門代為管理。這種代管的臨時(shí)性，使農(nóng)村信用社在風(fēng)險(xiǎn)防范、案件專項(xiàng)治理等方面不能用長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的眼光進(jìn)行規(guī)劃，不能很好地從源頭上采取有效的措施，前移風(fēng)險(xiǎn)控制關(guān)口，狠抓案件專項(xiàng)治理長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)。從目前的情況來(lái)看，農(nóng)村信用社的管理體制仍然不夠完善，一方面省級(jí)聯(lián)社直接管理縣級(jí)聯(lián)社的扁平化管理模式與目前農(nóng)村信用社的現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)。省聯(lián)社及各市地辦公室過(guò)分“瘦身”，雖然有利于節(jié)約管理成本，但對(duì)點(diǎn)多面廣、人員素質(zhì)普遍偏低、電子化水平落后的縣級(jí)聯(lián)社直接行使管理職能，管理寬度過(guò)大，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中顯得有點(diǎn)力不從心。

3.歸并農(nóng)信社的原城市信用社、農(nóng)村基金會(huì)等機(jī)構(gòu)使農(nóng)村信用社背上了沉重的包袱。在農(nóng)村信用社的發(fā)展歷程中，先后接收了原縣（市）級(jí)的城市信用社、一部分農(nóng)村合作基金會(huì)和民間信用社。接收以前這些機(jī)構(gòu)政出多門，大多管理混亂，規(guī)章制度不健全，違規(guī)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題突出，信貸資產(chǎn)質(zhì)量低下，使農(nóng)村信用社背上了沉重的歷史包袱。而被看做農(nóng)信社支農(nóng)工作的“雙翼”的信用代辦站，由于地理位置大多比較偏遠(yuǎn)、電子化水平較低、操作不規(guī)范和設(shè)施簡(jiǎn)陋等原因，一度成了農(nóng)村信用社的一個(gè)案件高發(fā)區(qū)。

（二）內(nèi)部主觀因素

1.內(nèi)部控制機(jī)制不健全，法人治理結(jié)構(gòu)不完善。由于多方面的原因，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村信用社重點(diǎn)業(yè)務(wù)操作流程不完備，內(nèi)部的各種規(guī)章制度沒(méi)有覆蓋到所有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。如長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有建立起完備的客戶信用等級(jí)評(píng)估和科學(xué)的授信體系；沒(méi)有建立起嚴(yán)密規(guī)范的信貸管理辦法和責(zé)權(quán)利對(duì)等的不良貸款責(zé)任追究辦法，致使貸后管理工作一度成了信用社信貸管理的“盲區(qū)”；農(nóng)村信用社雖然成立了“三會(huì)”，分設(shè)了“三長(zhǎng)”，但是信用社普遍存在著理事長(zhǎng)、主任、監(jiān)事長(zhǎng)權(quán)責(zé)不明確的問(wèn)題，監(jiān)事會(huì)對(duì)理事會(huì)的重大問(wèn)題的決策和經(jīng)營(yíng)管理層權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)督的制約機(jī)制形同虛設(shè)，有的農(nóng)村信用社監(jiān)事長(zhǎng)對(duì)理事長(zhǎng)、主任違法違規(guī)行使權(quán)力不抵制，盲目服從，甚至同流合污。

2.制度棚架，有章不循。信用社某些規(guī)章制度形同虛設(shè)，業(yè)務(wù)操作有章不循、違規(guī)操作的現(xiàn)象較為突出。這主要表現(xiàn)在：在執(zhí)行貸款“三查”制度方面，農(nóng)村信用社普遍存在著“貸前調(diào)查走馬觀花、貸時(shí)審查草率了事，貸后檢查疲于應(yīng)付”的現(xiàn)象；有的信用社長(zhǎng)期搞賬外經(jīng)營(yíng)，私設(shè)“小金庫(kù)”，內(nèi)外賬務(wù)不能及時(shí)進(jìn)行對(duì)賬。重要崗位輪換和強(qiáng)制休假制度不執(zhí)行，領(lǐng)導(dǎo)干部長(zhǎng)期不交流；案件專項(xiàng)治理工作搞形式走過(guò)場(chǎng)，應(yīng)付上級(jí)檢查。內(nèi)控制度的棚架所造成的操作上的漏洞，為一些不法分子提供了可乘之機(jī)。

3.內(nèi)部審計(jì)部門缺乏獨(dú)立性，監(jiān)督有效性較差。目前各聯(lián)社雖然設(shè)立了稽核監(jiān)察科，但是稽核監(jiān)察科在發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能時(shí)，在經(jīng)費(fèi)、人事、內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)開(kāi)展等方面缺乏相對(duì)獨(dú)立性，不能完全排除來(lái)自管理層和其他方面的干擾和阻撓，獨(dú)立地開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)。地市級(jí)辦公室的稽核大隊(duì)人員較少，且大多為從各聯(lián)社抽調(diào)的人員，對(duì)各聯(lián)社行使內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能時(shí)，名不正言不順，不敢碰硬；省聯(lián)社組織內(nèi)部審計(jì)時(shí)一般采取抽調(diào)各地市的人員進(jìn)行交叉稽核的方式，稽核的頻度和深度都受到一定的制約。所有這些都影響了內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督的有效性。

二、對(duì)策與建議

（一）政府部門應(yīng)增強(qiáng)金融意識(shí)，確保一方金融平安

對(duì)農(nóng)村信用社這一地方金融性機(jī)構(gòu)，政府部門一方面應(yīng)站在講政治的高度，充分尊重農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，減少指令性的或隱性的行政干預(yù)，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃，出臺(tái)一些指導(dǎo)性的計(jì)劃，合理引導(dǎo)農(nóng)信社的信貸投向，為農(nóng)村信用社更好地服務(wù)于三農(nóng)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；另一方面，政府應(yīng)大力支持農(nóng)村信用社改革，幫助農(nóng)村信用社增資擴(kuò)股、清收盤活不良貸款、打擊惡意逃廢、懸空農(nóng)村信用社債務(wù)的行為，為農(nóng)村信用社統(tǒng)一法人、申請(qǐng)兌付央行專項(xiàng)票據(jù)和開(kāi)展信用工程創(chuàng)建活動(dòng)保駕護(hù)航。

（二）銀監(jiān)部門創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，打造有效的內(nèi)控“防火墻”

1.要強(qiáng)化案件防范責(zé)任制。銀行業(yè)監(jiān)管部門要按照“管法人、管風(fēng)險(xiǎn)、管內(nèi)控，提高透明度”的監(jiān)管理念，督促農(nóng)村信用社高管人員站在全局和發(fā)展的高度切實(shí)加強(qiáng)對(duì)案件防范工作的領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)常分析研究案件防范工作，把案件防范工作責(zé)任落實(shí)到人，做到“案件防范，人人有責(zé)”，真正形成單位“一把手”負(fù)總責(zé)，主管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，職能部門專門抓、業(yè)務(wù)部門配合抓，全體員工自覺(jué)抓的案件防范責(zé)任制，環(huán)環(huán)相扣把案件專項(xiàng)治理工作落到實(shí)處。

2.應(yīng)督促農(nóng)村信用社整合機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，狠抓案件專項(xiàng)治理工作長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)。一方面要督促信用社加快代辦站的清理整頓工作步伐，對(duì)代辦站因地制宜進(jìn)行分類清理，有重點(diǎn)地實(shí)施“排險(xiǎn)”工程。另一方面，要對(duì)農(nóng)村信用社現(xiàn)有布局不合理的機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行整合，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患較大的正式機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤并。在機(jī)構(gòu)整合的過(guò)程中，銀監(jiān)部門要督促農(nóng)村信用社本著制度先行的原則，制定切實(shí)可行的清理整頓操作細(xì)則和處理突發(fā)事故應(yīng)急預(yù)案，以規(guī)范操作，防范風(fēng)險(xiǎn)，要堅(jiān)決杜絕案件的發(fā)生。

（三）農(nóng)村信用社應(yīng)建立以人為本的案件防范機(jī)制

1.強(qiáng)化稽核監(jiān)督部門獨(dú)立性，提高農(nóng)村信用社內(nèi)部審計(jì)的有效性。農(nóng)村信用社應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)，增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)對(duì)農(nóng)村信用社法人治理、風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)和促進(jìn)作用。一方面省級(jí)聯(lián)社應(yīng)打破行政區(qū)域的界限，在相連的幾個(gè)市地設(shè)立由省聯(lián)社直接管理的內(nèi)部審計(jì)大隊(duì)，負(fù)責(zé)對(duì)該轄區(qū)內(nèi)審計(jì)監(jiān)督業(yè)務(wù)，以加大對(duì)信用社審計(jì)的頻度和深度；另一方面縣級(jí)聯(lián)社內(nèi)部審計(jì)稽核部門應(yīng)享有經(jīng)費(fèi)、人事、內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)開(kāi)展等方面的相對(duì)獨(dú)立性，不承擔(dān)農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)責(zé)任，直接歸口省聯(lián)社市地級(jí)審計(jì)大隊(duì)管理，使內(nèi)部審計(jì)稽核部門不受來(lái)自經(jīng)營(yíng)管理層和其他方面的干擾和阻撓，獨(dú)立地開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)。

2.完善各項(xiàng)規(guī)章制度，嚴(yán)格責(zé)任追究，加大執(zhí)法執(zhí)紀(jì)力度。農(nóng)村信用社應(yīng)在認(rèn)真排查內(nèi)部各個(gè)崗位、各個(gè)工作環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，從已暴露出來(lái)的案件認(rèn)真吸取教訓(xùn)，對(duì)照銀監(jiān)會(huì)提出的“防范風(fēng)險(xiǎn)十三條”的要求，本著缺什么補(bǔ)什么的原則，進(jìn)一步修訂和完善各項(xiàng)規(guī)章制度，使內(nèi)部控制機(jī)制覆蓋到每個(gè)崗位、每個(gè)環(huán)節(jié)和每項(xiàng)業(yè)務(wù)。同時(shí)農(nóng)村信用社要實(shí)行“雙線問(wèn)責(zé)制，不僅要對(duì)有章不循，違規(guī)操作的員工進(jìn)行責(zé)任追究，還要根據(jù)黨風(fēng)廉政建設(shè)和案件防范職責(zé)建立責(zé)任追究制度，對(duì)在管理、操作、監(jiān)督上因制度、規(guī)范不落實(shí)，檢查上因工作不深入、敷衍塞責(zé)、搞形式走過(guò)場(chǎng)，致使該發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)而釀成重大案件的單位、部門及負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和有關(guān)責(zé)任人員，要依法、依紀(jì)、依規(guī)層層追究責(zé)任。

3、應(yīng)盡快理順目前仍然不夠完善的農(nóng)村行業(yè)管理體制。農(nóng)村信用社要緊緊圍繞深化改革的目標(biāo)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)自身的“免疫力”。不僅應(yīng)進(jìn)一步明確監(jiān)事長(zhǎng)、主任和監(jiān)事會(huì)的職責(zé)，使“三長(zhǎng)”各司其職，各負(fù)其責(zé)，尤其是要充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)和監(jiān)事長(zhǎng)的作用，使決策層和經(jīng)營(yíng)層的行為得到有效的監(jiān)督和制約，克服“一長(zhǎng)獨(dú)大”所帶來(lái)的各種風(fēng)險(xiǎn)隱患；而且省聯(lián)社還應(yīng)對(duì)市級(jí)辦公室授予與其職責(zé)相適應(yīng)的管理權(quán)限，吸收業(yè)務(wù)骨干，進(jìn)一步充實(shí)人員，克服由于過(guò)分“瘦身”等體制上的原因所造成管理乏力和管理不到位等問(wèn)題；同時(shí)農(nóng)村信用社系統(tǒng)應(yīng)從上到下設(shè)立業(yè)務(wù)操作的事后監(jiān)督崗位，在全省農(nóng)村信用社系統(tǒng)構(gòu)筑起規(guī)范業(yè)務(wù)操作，堵塞經(jīng)營(yíng)管理和業(yè)務(wù)操作的漏洞的聯(lián)動(dòng)體系。

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參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：陳麗敏）