土地調(diào)控中的土地稅收政策分析

摘 要：土地政策參與宏觀調(diào)控是2004年以來我國宏觀調(diào)控最突出的特點。運用稅收政策加強對土地的調(diào)控已成為重要的手段。改革我國的土地稅收制度，一方面應(yīng)該按照黨的十六屆三中全會確定的“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的原則，分步實施稅制改革；另一方面應(yīng)該考慮我國土地管理制度和現(xiàn)行稅費混雜的實際情況。

關(guān)鍵詞：土地調(diào)控；稅收；政策分析

中圖分類號：F301.2文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2008）07-0016-02

一、我國土地宏觀調(diào)控的成效

隨著經(jīng)濟的持續(xù)走高，以及土地征用制度的缺陷，導(dǎo)致我國耕地面積大幅減少。從1996年到2005年，我國的耕地面積凈減少1.2億畝，約占耕地總量的6.6%。截至2005年底，我國耕地面積為18.31億畝，人均1.4億畝，不足世界平均水平的40%，約相當(dāng)于美國的1／8、印度的1／2。與此同時，許多地方在自身利益的驅(qū)動下盲目賣地，一些工商企業(yè)和房地產(chǎn)商大量囤積土地，土地閑置荒蕪、嚴(yán)重浪費。

因此，黨中央、國務(wù)院正式提出運用土地政策參與宏觀調(diào)控，土地調(diào)控從主要著眼于土地市場的調(diào)控，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用土地政策參與宏觀調(diào)控，五年來，運用土地宏觀調(diào)控的成效是明顯的。首先，土地供應(yīng)量逐年減少，2004年土地供應(yīng)219 670.32公頃，比2003年減少23.3%；2005年土地供應(yīng)180 326.54公頃，比2004年下降17.9%；2006年雖然比2005年建設(shè)用地總量有所回升，但是仍比2004年減少7%，比2003年減少28.7%。其次，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到了優(yōu)化。2007年對一些低水平重復(fù)建設(shè)的項目和大量耗費資源的建設(shè)項目，實施了限制和禁止用地，促使經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)工業(yè)用地比重開始降低。再次，優(yōu)化房地產(chǎn)開發(fā)用地結(jié)構(gòu)，保障民生用地的需求。宏觀政策出臺后，各地普遍加大普通商品住宅用地和經(jīng)濟適用住房用地的供應(yīng)量。

二、土地稅收政策調(diào)控措施及效果

土地宏觀調(diào)控取得如此好的成效離不開財稅政策的支持，土地宏觀調(diào)控中涉及到的土地稅收包括土地占有（取得）環(huán)節(jié)的土地稅、土地保有環(huán)節(jié)的土地稅和土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的土地稅三部分，其中屬于土地使用權(quán)取得稅類的有耕地占用稅；屬于土地使用權(quán)保有稅類的有城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅，還包括原來的農(nóng)業(yè)稅；屬于土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)稅類的有土地增值稅、契稅、印花稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅。

[JP+2]近年來，國家土地宏觀調(diào)控中關(guān)于土地稅收的調(diào)整如[LL]下：

（一）提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有城鎮(zhèn)土地使用稅征收標(biāo)準(zhǔn)過低，不利于低效利用的存量土地入市。2007年1月1日頒布的國務(wù)院關(guān)于修改《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的決定中規(guī)定，提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，將每平方米年稅額在1988年暫行條例規(guī)定的基礎(chǔ)上提高2倍；將征收范圍擴大到外商投資企業(yè)和外國企業(yè)。提高城鎮(zhèn)土地使用稅標(biāo)準(zhǔn)不僅可以加大用地者地土地保有成本，促進集約節(jié)約用地，還可以增加地方財政收入，優(yōu)化地方財政收入結(jié)果，緩解城市規(guī)模擴張沖動。

（二）土地增值稅政策。2007年2月1日實施《國家稅務(wù)總局關(guān)于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地增值稅清算管理有關(guān)問題的通知》中對土地增值稅的征收范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)都重新進行了規(guī)定，加大了是對房地產(chǎn)行業(yè)的限制作用。項目開發(fā)的速度越慢、土地囤積的時間越長，企業(yè)就會支付更多的稅款。

（三）提高新增建設(shè)用地土地有償使用費。財政部等有關(guān)部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費政策等問題的通知》中提高了新增建設(shè)用地土地有償使用費的標(biāo)準(zhǔn)。這將在一定程度上影響地價構(gòu)成和水平，主要表現(xiàn)為工業(yè)用地價格有所提高，可以從經(jīng)濟上抑制工業(yè)用地過度擴張，同時可以提高被征地農(nóng)民的征地補償安置費。

（四）耕地占用稅費政策。1987年開征的耕地占用稅，稅額低，稅基窄，使占用農(nóng)地的成本過低，不足以遏制濫占耕地的現(xiàn)象。《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》中明確要求提高耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)。

（五）房地產(chǎn)稅費政策。為進一步抑制投機和投資性購房需求，穩(wěn)定房價，國家也出臺了相應(yīng)的調(diào)整住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)營業(yè)稅，如2006年5月24日九部委的《意見》指出，從2006年6月1日起，對購買住房不足五年轉(zhuǎn)手交易的，銷售時按其取得的售房收入全額征收營業(yè)稅；個人購買普通住房超過五年（含五年）轉(zhuǎn)手交易的，銷售時免征營業(yè)稅，這在一定程度上可以抑制炒房現(xiàn)象。

三、現(xiàn)行土地稅收制度存在的缺陷

我國的土地稅收制度從無到有、從單一到比較健全、初步建立了覆蓋各環(huán)節(jié)、調(diào)節(jié)全過程的土地稅收調(diào)控體系，對籌集地方政府收入，限制土地濫用，節(jié)約土地資源，但是，結(jié)合現(xiàn)階段我國土地使用過度，房價普遍偏高，我國的土地稅收制度仍然存在一些不足之處。

（一）稅種體系不合理、稅種設(shè)置重復(fù)與缺失并存。如土地增值稅與所得稅都是對所得征稅，土地增值稅與營業(yè)稅、契稅均對轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)征稅。既有對內(nèi)資企業(yè)和個人征收房產(chǎn)稅，又對外資企業(yè)和外籍個人征收的城市房地產(chǎn)稅，征收對象均為房產(chǎn)，明顯重復(fù)；我國沒有開征土地財產(chǎn)稅，對于房地產(chǎn)抵押、贈與等活動均未征稅，存在稅種缺失。如土地增值稅與所得稅都是對所得征稅，土地增值稅與營業(yè)稅、契稅均對轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)征稅。

（二）稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理。表現(xiàn)在對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)征稅過多，征收過高，土地保有期間稅負(fù)偏低。據(jù)測算，在土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中稅負(fù)水平偏重，總體稅負(fù)水平為15%左右；在土地獲得和持有環(huán)節(jié)中稅負(fù)水平偏輕，耕地占用稅僅為1元～10元／平方米、土地使用稅為0.2元～1元／平方米。同時內(nèi)外資稅收政策也不一致。現(xiàn)行稅制對外資企業(yè)和外籍人員適用的仍是1951年頒布的《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，對房產(chǎn)和土地只征一種房產(chǎn)稅。對外資企業(yè)還有其他許多優(yōu)惠政策。而對內(nèi)資企業(yè)適用的是《房產(chǎn)稅暫行條例》、《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》。稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理對土地市場的構(gòu)建帶來不利影響，重流轉(zhuǎn)導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)稅種多、負(fù)擔(dān)重，地方政府出于地產(chǎn)業(yè)謀利動機，與開發(fā)商、商業(yè)銀行達成共識，制造趨漲的價格預(yù)期，加大開發(fā)成本，向消費者轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)，造成了房價持續(xù)上升的狀況。

（三）課稅范圍狹窄?，F(xiàn)行的土地稅收制度征稅范圍一般只針對生產(chǎn)經(jīng)營活動中所涉及的土地，許多行政單位和個人被排除在征稅范圍以外。如城鎮(zhèn)土地使用稅的征收范圍僅限于城鎮(zhèn)和工礦區(qū)，而不包括大量位于農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，并且只向內(nèi)資企業(yè)征收，這不僅造成明顯的稅負(fù)不公，也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、非農(nóng)建設(shè)亂占濫用土地埋下誘因。而且為了照顧或支持一些特殊單位，還設(shè)定了一些稅收優(yōu)惠政策。同時，對于抵押、贈與和遺產(chǎn)繼承等活動也未征稅，結(jié)果，稅基較窄、稅額標(biāo)準(zhǔn)較低，導(dǎo)致稅款流失比較普遍。

（四）稅費混雜，重費輕稅。目前，我國的土地稅費關(guān)系混雜，以費代稅、以費擠稅、重費輕稅現(xiàn)象十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計，許多地方僅官方認(rèn)定的土地收費項目至少在百項以上，如果把搭車收費等亂收費項目計算在內(nèi)，估計多達200項左右（孟祥舟，2002）。這其中很多收費都具有稅的性質(zhì)：一是以費代稅。比如《城市房地產(chǎn)管理法》宣布開征的“土地閑置費”；《土地管理法》宣布開征的“耕地開墾費”、“耕地閑置費”、“土地復(fù)墾費”等實質(zhì)上都是具有強制性、無償性、固定性的特點，都應(yīng)采取收稅的形式。二是以費擠稅。我國涉及土地資源的各種收費項目名目繁多，比如新菜地開發(fā)基金、新增建設(shè)用地的土地有償使用費等等，費項總數(shù)遠多于稅項總數(shù)。同時，政府通過基金、收費等形式籌集收入是被允許的，一些地方稅披上了“費”的外衣，直接扭曲了收費的性質(zhì)，滋生腐敗；同時，由于收費單位所有制和管理上的弊端，具有很強的內(nèi)在膨脹傾向，最終形成收費泛濫，導(dǎo)致土地的高成本和高價格，帶來了房地產(chǎn)價格的迅速上漲。

四、改革完善土地稅制的建議

（一）土地占有環(huán)節(jié)——不動產(chǎn)登記稅、耕地占用稅。不動產(chǎn)登記稅可以在不動產(chǎn)(包括地和房)登記時征收，計稅依據(jù)不動產(chǎn)登記時的價格，稅率視情而定。耕地占用稅是土地占有環(huán)節(jié)的唯一稅種，要充分發(fā)揮稅收對土地資源的宏觀調(diào)控作用，必須對現(xiàn)行的耕地占用稅進行調(diào)整完善，從源頭上抑制耕地迅速減少的勢頭。一是擴大征收范圍，如將新菜地建設(shè)基金、耕地開墾費等并入，將其改名為土地占用稅。二是調(diào)整稅率。其征收標(biāo)準(zhǔn)可在原適用稅額的基礎(chǔ)上提高3~4倍；并將稅率按距離城市的遠近劃分為兩個檔次，距城市近的土地征收的稅率要高于距城市遠的土地；對占而不用的地按高稅率征收，以促進土地的有效利用，遏制土地的浪費。三是建立一套作用長效的土地稅征管制度，加強土地占用稅的征管力度，建議土地占用稅由國稅部門征收，委托土地行政管理部門進行代征，對享受減免稅而改變了土地用途、新用途又不在減免稅范圍的，從改變之日起，補繳土地占用稅。

（二）土地保有環(huán)節(jié)——物業(yè)稅、土地閑置稅和空置房屋稅。對土地保有環(huán)節(jié)課稅，有利于促進土地資源的集約利用和優(yōu)化配置。目前，物業(yè)稅的開征已是大勢所趨，所討論的就是在稅制設(shè)計與實施上的一些細節(jié)問題。有人主張將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城市土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等項稅費合并，轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)統(tǒng)一收取的物業(yè)稅，取消房地產(chǎn)使用環(huán)節(jié)的各種收費，使物業(yè)稅成為調(diào)控房地產(chǎn)使用、增加地方政府收入的主要稅種。同時，增設(shè)土地閑置稅，對于開發(fā)商閑置的土地，必須每年按評估的財產(chǎn)價值繳納土地閑置稅，加大了囤積土地的成本，減少開發(fā)商對土地的囤積，優(yōu)化土地資源，減少土地浪費。為了抑制炒房現(xiàn)象，加速商品房流通，維護房地產(chǎn)市場的秩序，對于開發(fā)商建好超過兩年沒有出售的房屋依法征收空置房屋稅。

（三）非農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)稅類：契稅、印花稅、所得稅、不動產(chǎn)增值稅、土地發(fā)展權(quán)稅。由于有不動產(chǎn)增值稅，可以將城市維護建設(shè)稅、營業(yè)稅停征。將企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅及個人所得稅合并為企業(yè)與個人土地所得稅，相應(yīng)調(diào)整稅率，實行累進稅制。繼續(xù)保留契稅和印花稅。隨著經(jīng)濟發(fā)展，設(shè)立土地發(fā)展權(quán)稅將成為必要。變更土地使用用途經(jīng)常發(fā)生，順應(yīng)土地產(chǎn)權(quán)改革，設(shè)置土地發(fā)展權(quán)，相應(yīng)地設(shè)置土地發(fā)展權(quán)稅，以變更土地用途收益差為計征額，收入歸中央財政。

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參考文獻：

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（責(zé)任編輯：吳高君）