改革開放以來中國歷次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革述評(píng)

摘 要：改革開放以來至今，中國進(jìn)行了六次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。雖然這六次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的背景不同，任務(wù)不同，過程有難易，效果有大小，但都適應(yīng)了生產(chǎn)力發(fā)展的階段性需要，適應(yīng)了中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，也為下一步中國行政管理體制改革勾勒了較為清晰的走向。

關(guān)鍵詞：改革開放；國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革；述評(píng)

中圖分類號(hào)：D630.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào):1673-291X（2008）15-0194-02

一、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的歷程

1982年政府機(jī)構(gòu)改革?！拔母铩苯Y(jié)束后，為了迅速扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)上的混亂局面，全面恢復(fù)生產(chǎn)，中央政府采取了一貫擅長的計(jì)劃手段，與此同時(shí)，一批在“文革”中平反的老干部也要求恢復(fù)原來的工作，這使得干部隊(duì)伍迅速膨脹，中央政府機(jī)構(gòu)達(dá)到了建國以來的最高峰100個(gè)，而其中1/3的機(jī)構(gòu)就是管經(jīng)濟(jì)的。這種高度集權(quán)的管理方式嚴(yán)重抑制了經(jīng)濟(jì)活力。1982年3月8日，五屆全國人大常委會(huì)通過了關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革[1]問題的決議。這次改革明確規(guī)定了各級(jí)各部的職數(shù)、年齡和文化結(jié)構(gòu)，減少了副職，建立了干部離退休制度，打破了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，大批年輕知識(shí)分子走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。改革后，國務(wù)院工作部門減為61個(gè)。但由于中國的改革開放剛剛開始，如何建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的政府管理體制還沒能真正展開，沒能從根本上觸動(dòng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，政府職能沒有轉(zhuǎn)變。

1988年政府機(jī)構(gòu)改革。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政治體制與經(jīng)濟(jì)體制改革不相適應(yīng)的矛盾日益突顯。鄧小平在1986年9月3日會(huì)見日本公明黨委員長竹入義勝時(shí)說：“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)，就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個(gè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。” [2]1988年4月9日，七屆全國人大一次會(huì)議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。國務(wù)院部委由原有的45個(gè)減為41個(gè)，人員編制比原來減少了9 700多。這次改革最大的特點(diǎn)是改變了以往就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)的做法，而是按照政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程的要求，以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，與政府內(nèi)部的制度化建設(shè)相配套，并結(jié)合著手建立國家公務(wù)員制度來進(jìn)行[2]。通過改革，在一定程度上強(qiáng)化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。但此后不久，中國經(jīng)濟(jì)即轉(zhuǎn)入治理整頓時(shí)期，不僅暫停了省以下地方機(jī)構(gòu)改革，而且為迅速治理基本建設(shè)失控和通貨膨脹，采取了一些必要的集中手段，因此，轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。

1993年政府機(jī)構(gòu)改革。1992年初，鄧小平南巡發(fā)表重要講話以來，中國的改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。同年，黨的十四大確立了中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。此后幾次改革都是圍繞建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的行政體制而展開的，1993年的政府機(jī)構(gòu)改革也不例外。首先，把適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求作為這次改革的目標(biāo)；其次，明確提出了行政管理體制改革的概念，從而提高了機(jī)構(gòu)改革的廣度和深度；再次，以轉(zhuǎn)變職能為重點(diǎn)，提出政企分開是職能轉(zhuǎn)變的根本途徑。雖然此次改革觸及到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系等較深層的問題，但還未涉及到更深層次的制度和體制方面，因而即使改革有所成效，但由于沒有制度作保障，改革成果難以鞏固，之后不久就出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)和人員反彈。

1998年政府機(jī)構(gòu)改革。鑒于當(dāng)時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出的現(xiàn)實(shí)，行政體制改革再次提上議事日程。1998年3月10日，九屆全國人大一次會(huì)議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。這次改革仍然堅(jiān)持了政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)定位，但側(cè)重點(diǎn)是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。根據(jù)改革方案，減少和調(diào)整了專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門。改革后，國務(wù)院組成部門由原來的40個(gè)減少到29個(gè)。可以說，這次改革為完成職能轉(zhuǎn)變提供了組織保證，但政府機(jī)構(gòu)中越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象仍然存在，這些問題得不到解決的主要原因在于政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系沒有真正理順。機(jī)構(gòu)改革之路任重而道遠(yuǎn)。

2003年政府機(jī)構(gòu)改革。這一輪政府機(jī)構(gòu)改革是在加入世界貿(mào)易組織的大背景下進(jìn)行的。2003年3月10日，十屆全國人大一次會(huì)議通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。改革目標(biāo)是建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，與社會(huì)主義民主政治相配套，行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉政高效的行政管理體制；明確了政府職能定位是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)這四個(gè)方面；提出了機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是緊緊圍繞政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)主題，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系等。經(jīng)過改革，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由29個(gè)調(diào)整為28個(gè)。這次改革解決了一些深層次問題，如在構(gòu)建新的職能體系上取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，使政府職能更加集中化；進(jìn)一步優(yōu)化了政府組織結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)和規(guī)范了政府行為，打破了部門分割的狀態(tài)，在建立責(zé)任政府、效率政府及服務(wù)政府上邁出了一大步。當(dāng)然這次改革也并非解決了所有問題，它仍是一次過渡性改革。

2008年政府機(jī)構(gòu)改革。為了更好地適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和發(fā)展社會(huì)主義民主政治的要求，更好地應(yīng)對(duì)新時(shí)期新階段面臨的各種挑戰(zhàn)，行政體制改革被再次提上議事日程。2008年3月15日，十一屆全國人大一次會(huì)議通過關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。此次改革中，國務(wù)院組成部門總數(shù)變動(dòng)不大。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個(gè)，與原來相比，僅減少1個(gè)。雖然沒有大手筆地裁減國務(wù)院組成部門，但從政府職能角度對(duì)政府組織機(jī)構(gòu)卻進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整，涉及調(diào)整變動(dòng)的機(jī)構(gòu)達(dá)15個(gè)之多，正部級(jí)機(jī)構(gòu)就減少了4個(gè)。在整合現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院新增五大部。通過改革，進(jìn)一步加強(qiáng)了宏觀管理職能，突出了政府的服務(wù)職能，順應(yīng)了科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展對(duì)政府管理的新挑戰(zhàn)。

二、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的成效

一是國務(wù)院機(jī)構(gòu)更加精干，有利于提高工作效率。精簡機(jī)構(gòu)是歷次機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要內(nèi)容。以1998年政府機(jī)構(gòu)改革為例，改革后，國務(wù)院組成部門由40個(gè)調(diào)整為29個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)設(shè)置17個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置5個(gè)，加上國務(wù)院辦公廳，總計(jì)52個(gè)。司局級(jí)機(jī)構(gòu)比改革前減少215個(gè)，精減1/4。機(jī)關(guān)人員編制由3.2 萬減為1.67萬，減少1.53萬，精減47.5%。與此同時(shí)，人員素質(zhì)也在不斷提升。在改革過程中，雖然出現(xiàn)“精簡—膨脹”的循環(huán)，但回潮的幅度小于改革的幅度。精簡機(jī)構(gòu)、壓縮編制，為轉(zhuǎn)變政府職能，克服文牘主義和官僚主義，提高政府工作效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境奠定了基礎(chǔ)。

二是政府職能轉(zhuǎn)變的方向更加明確，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。轉(zhuǎn)變政府職能是政府機(jī)構(gòu)改革的重中之重。從1988年提出轉(zhuǎn)變政府職能開始，以后的幾次改革都是圍繞轉(zhuǎn)變政府職能展開的，尤其是1992年明確提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制后，中國的政府職能轉(zhuǎn)變就以是否適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的需要作為出發(fā)點(diǎn)。為此，在改革中，關(guān)鍵是抓住政企分開，下放權(quán)力，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，充分發(fā)揮了市場配置資源的基礎(chǔ)作用。同時(shí)，還加強(qiáng)了對(duì)市場的規(guī)范和監(jiān)管職能，加強(qiáng)了公共管理職能和服務(wù)職能。

三是政府管理方式和手段發(fā)生了轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府習(xí)慣于用行政手段和行政命令方式管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，這種強(qiáng)制性的管理方式抑制了企業(yè)發(fā)展的活力。通過這些年政府自身的改革，政府管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的方式逐步轉(zhuǎn)變到主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段上來。政府依法行政和行政管理法制化、規(guī)范化和公開化程度有所提高，公務(wù)員隊(duì)伍的敬業(yè)精神、競爭意識(shí)和服務(wù)意識(shí)有所加強(qiáng)，這為企業(yè)的發(fā)展提供了良好的平臺(tái)。在管理手段上，“電子政府”雖然已相當(dāng)普及，但2006年1月1日，中央政府門戶網(wǎng)正式開通還是帶給了人們更多的驚喜，政府網(wǎng)設(shè)置了政務(wù)信息區(qū)、辦事服務(wù)區(qū)、互動(dòng)交流區(qū)和應(yīng)用功能區(qū)，不但提供了及時(shí)、全面、權(quán)威的信息，還實(shí)現(xiàn)了與網(wǎng)民的互動(dòng)，有利于人民更好地監(jiān)督政府，促使政府不斷提高服務(wù)質(zhì)量和水平。

三、國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的走向

一是政府組織機(jī)構(gòu)將進(jìn)一步優(yōu)化。每次政府機(jī)構(gòu)改革都幅度或大或小地涉及到國務(wù)院組成部門的調(diào)整。目前，國務(wù)院組成部門只有27個(gè)，未來的趨勢(shì)是更進(jìn)一步的精簡。當(dāng)然也并非機(jī)構(gòu)越少越好，機(jī)構(gòu)精簡的前提是國務(wù)院組成部門要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，要能夠?yàn)樯鐣?huì)提供所需的公共管理和服務(wù)。在這種前提下，未來改革的方向是盡可能把政府部門中那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免職能交叉、政出多門，從而提高行政效率。

二是政府職能繼續(xù)向宏觀調(diào)控方向轉(zhuǎn)變。改革開放以來，尤其是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立、發(fā)展和完善，政府職能一直向宏觀調(diào)控方向轉(zhuǎn)變，雖然在轉(zhuǎn)變過程中，由于經(jīng)濟(jì)體制本身的不完善和不成熟性，給政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)度帶來一定影響，但政府自身缺乏改革的內(nèi)在動(dòng)力，也使得政府宏觀調(diào)控職能的轉(zhuǎn)變步履蹣跚。未來隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善，市民社會(huì)的日益成熟，將對(duì)政府職能繼續(xù)向宏觀調(diào)控方向轉(zhuǎn)變提供動(dòng)力和支持。

三是政府公共服務(wù)職能更加突顯。建設(shè)服務(wù)型政府，不斷擴(kuò)大公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍，逐步形成公平公正、惠及全民的公共服務(wù)體系是政府改革追求的目標(biāo)之一。當(dāng)前，中國政府的公共服務(wù)職能較薄弱，與人民群眾日益增長的對(duì)公共服務(wù)的需要還不相適應(yīng)。尤其是隨著以人為本和科學(xué)發(fā)展的施政理念的貫徹和落實(shí)，突出改善民生，加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門，已經(jīng)成為當(dāng)前和今后機(jī)構(gòu)改革中的一項(xiàng)十分迫切和重要的任務(wù)。

四是政府職權(quán)劃分日益科學(xué)。政府內(nèi)部的職權(quán)配置是否科學(xué)合理是政府能否有效運(yùn)作的前提條件。長期以來，由于行政權(quán)力高度集中且缺乏嚴(yán)格監(jiān)督，使得決策失誤、貪污腐敗等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了國家和人民的利益，也給政府形象造成了負(fù)面影響。要解決這一問題，從根本上說，離不開對(duì)行政權(quán)力的合理配置與制約，這也是下一步改革必須解決的問題。

參考文獻(xiàn)：

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