政府管制在中國(guó)供暖體制改革中的作用

摘 要：隨著房改、醫(yī)改、教改的不斷推進(jìn)，供暖體制已是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的最后一塊“蛋糕”，如何改革供暖體制，既保障居民溫暖越冬，又保證供暖企業(yè)的健康發(fā)展，是改革的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。供暖體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，供暖體制改革不僅要考慮供暖改革本身的問(wèn)題，制定和實(shí)施相應(yīng)的政策；同時(shí)要有相應(yīng)的燃煤價(jià)格及供應(yīng)，國(guó)企改革，財(cái)政稅收及其他的配套政策。資金和技術(shù)從來(lái)就不是改革的障礙，供暖體制改革需要各級(jí)政府的決心，制定詳細(xì)的改革實(shí)施計(jì)劃和具體的工作步驟和措施，以及確立明確的改革時(shí)間表。供暖體制改革的共識(shí)已經(jīng)形成，改革的步伐不可阻擋。

關(guān)鍵詞：政府管制；中國(guó)供暖體制；改革

中圖分類號(hào):D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X（2008）15-0024-02

國(guó)際能源價(jià)格高擎，國(guó)內(nèi)煤電價(jià)格亦扶搖直上。原材料、勞動(dòng)力等各項(xiàng)成本的上升，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)獲利能力提出巨大的挑戰(zhàn)，而持續(xù)上升的CPI也讓老百姓的荷包明顯吃緊。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的最后一塊“蛋糕”——供暖，成為改革的難點(diǎn)和焦點(diǎn)，政府如何發(fā)揮作用，既保障居民的正常生活和經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，又能實(shí)現(xiàn)企業(yè)健康持續(xù)的發(fā)展，是目前亟須探討的問(wèn)題之一。

一、 中國(guó)供暖體制的歷史變遷

中國(guó)的福利供暖制度始于20世紀(jì)的50年代，參照當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)的模式，初步建立了住宅鍋爐供暖體系。從那時(shí)起，如同住房等其他社會(huì)福利一樣，供暖成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代一項(xiàng)重要的社會(huì)福利事業(yè)，曾是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。到了20世紀(jì)80年代，由于國(guó)際國(guó)內(nèi)能源短缺，供暖體制改革逐漸提上日程。在國(guó)家城市集中供暖產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下，通過(guò)多渠道籌集建設(shè)資金，城市集中供暖有了比較快的發(fā)展，但由于體制原因，供暖一直實(shí)行福利制。直到20世紀(jì)90 年代，國(guó)家對(duì)公用事業(yè)行業(yè)提出了轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制的要求，國(guó)家有關(guān)部委先后出臺(tái)了一系列宏觀指導(dǎo)意見(jiàn)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，國(guó)內(nèi)一些城市相繼進(jìn)行了供暖體制改革的試點(diǎn)。2005年建設(shè)部等八部委（局）聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)供暖體制改革的意見(jiàn)》（建城[2005]220號(hào)），就完善供暖價(jià)格形成機(jī)制，逐步推進(jìn)供暖商品化、貨幣化提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。標(biāo)志著中國(guó)的供暖體制市場(chǎng)化改革正式啟動(dòng)。

二、 當(dāng)前中國(guó)供暖體制的主要問(wèn)題

（一）背離了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般特征即平等性、競(jìng)爭(zhēng)性、法制性和開(kāi)放性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性不僅是優(yōu)化配置資源，更重要的是不斷促進(jìn)社會(huì)、市場(chǎng)、技術(shù)向前發(fā)展，降低社會(huì)交易成本。而現(xiàn)行福利供暖體制源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，已經(jīng)不適應(yīng)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，表現(xiàn)在：現(xiàn)行福利供暖體制的思想理念來(lái)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“一切國(guó)家管、一切政府包”的傳統(tǒng)福利觀念，違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，造成了居民采暖冷熱不均、政府干預(yù)左右為難，企業(yè)供暖入不敷出三方不滿的局面：一方面交了熱費(fèi)的居民因?yàn)闆](méi)有交費(fèi)的人而受到停暖斷熱的牽連，一方面住房閑置戶因?yàn)闆](méi)有采暖而要求付費(fèi)而感到不公，再加上低保困難戶交不起費(fèi)，供暖企業(yè)除了耍態(tài)度，向政府要錢，別無(wú)他法。而政府是兩頭都要顧，兩頭都顧不過(guò)來(lái)，畢竟財(cái)政是有限的。這也是近幾年供暖問(wèn)題頻頻曝光的根本原因。

（二）住房制度改革使得福利供暖體制失去了存在的基礎(chǔ)

中國(guó)福利供暖體制基礎(chǔ)是住房福利制度以及單一的住房公有制。從20世紀(jì)90年代末期開(kāi)始中國(guó)逐步進(jìn)行了城市住房改革，通過(guò)住房制度改革，目前全國(guó)城鎮(zhèn)80%以上的住宅已經(jīng)歸城鎮(zhèn)居民所有，單位不再擁有住房的產(chǎn)權(quán)。尤其是勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展和住房二級(jí)市場(chǎng)的開(kāi)放，職工流動(dòng)和住房交易使許多單位原有住房的所有者或使用者，已經(jīng)不再是原單位的職工，再由單位承擔(dān)采暖費(fèi)用顯然是不合理的。另外，不少企業(yè)處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài)，甚至進(jìn)入破產(chǎn)程序，也無(wú)法為職工支付采暖費(fèi)。這都造成了供暖企業(yè)資金回收困難，供暖難以正常進(jìn)行。更難的是，供暖企業(yè)還沒(méi)有完全成為市場(chǎng)主體，一方面實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，另一方面又要承擔(dān)政策性義務(wù)，在居民和單位不能正常交費(fèi)，又無(wú)政府補(bǔ)貼的情況下，仍然要按政府的要求向居民供暖。所以說(shuō)，舊體制實(shí)際上已經(jīng)使供暖陷入惡性循環(huán)。

（三）與節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境的要求相矛盾

據(jù)測(cè)算，目前中國(guó)民用建筑能耗量占全國(guó)商品能耗總量的25%，其中60%為采暖能耗，相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家在同等條件下采暖能耗的3倍，不僅造成資源浪費(fèi)，還加劇了城市大氣環(huán)境的污染，直接影響了投資環(huán)境和人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。這種狀況與絕大多數(shù)供暖企業(yè)為國(guó)有企業(yè)，且是當(dāng)?shù)匚ㄒ坏墓┡髽I(yè)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)不無(wú)關(guān)系。同時(shí)也與中國(guó)建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的國(guó)策相矛盾。

（四）給財(cái)政帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府對(duì)公共事業(yè)一直奉行“只投資，不受益；只建設(shè)，不經(jīng)營(yíng)”的原則。這無(wú)疑加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。隨著煤電能源供應(yīng)緊缺形勢(shì)進(jìn)一步嚴(yán)峻，政府為福利供暖支付的費(fèi)用將遠(yuǎn)高于20世紀(jì)。20 世紀(jì)90 年代初，北京市政府為福利供暖的埋單高達(dá)5 000多萬(wàn)元，近幾年的數(shù)字更是數(shù)倍于此。財(cái)政補(bǔ)貼下的政策性虧損掩蓋了一切。

三、改革供暖體制，如何發(fā)揮好政府管制的作用

政府管制又稱為政府規(guī)制，是政府干預(yù)市場(chǎng)的活動(dòng)

總稱。供暖體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，供暖體制改革不僅要考慮供暖改革本身的問(wèn)題，制定和實(shí)施相應(yīng)的政策；同時(shí)要有相應(yīng)的燃煤價(jià)格及供應(yīng)，國(guó)企改革，財(cái)政稅收及其他的配套政策。在改革中，正確、積極的發(fā)揮政府管制的作用才可能既保障居民溫暖越冬，又保證供暖企業(yè)的健康發(fā)展。

1.引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，深化供暖企業(yè)改革，實(shí)行城鎮(zhèn)供暖特許經(jīng)營(yíng)制度

所謂特許經(jīng)營(yíng)制度，意即在統(tǒng)一管網(wǎng)規(guī)劃、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入、統(tǒng)一價(jià)格監(jiān)管的前提下，供暖企業(yè)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由供暖行政主管部門頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)許可證；未獲得特許經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)，一律禁止其從事供暖生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。非經(jīng)營(yíng)性自然供暖單位，不予頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)許可證；凡違反特許經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定的，取消其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。這意味著供暖市場(chǎng)將逐步打破壟斷，優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制提供了無(wú)限的商機(jī)。用特許經(jīng)營(yíng)的方法將社會(huì)資金吸納入公用事業(yè)的建設(shè)，這是西方從20世紀(jì)60年代就開(kāi)始的做法。實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)需要解決好與特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)的一系列法律問(wèn)題。另外，如何正確處理政府監(jiān)管問(wèn)題，也會(huì)影響到特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)施效果。

2.轉(zhuǎn)變定價(jià)主體，由政府主導(dǎo)定價(jià)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)形成價(jià)格、政府間接調(diào)控

供暖產(chǎn)業(yè)中，經(jīng)營(yíng)輸熱管網(wǎng)屬于自然壟斷，對(duì)于自然壟斷業(yè)務(wù)可以實(shí)行繼續(xù)由政府管制價(jià)格，而供暖屬于非自然壟斷，應(yīng)該引入競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)通過(guò)競(jìng)標(biāo)以最優(yōu)價(jià)格上網(wǎng)，從而打破壟斷高價(jià)。

供暖價(jià)格改革首要任務(wù)是在供暖環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)由政府定價(jià)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)定價(jià)，而熱價(jià)形成的前提是一個(gè)自由、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，供需雙方是完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。供暖企業(yè)能自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧；用戶能自由選擇、自主決策，雙方實(shí)行等價(jià)交換。 具體來(lái)說(shuō)：一是實(shí)現(xiàn)供暖服務(wù)商品化。一方面付費(fèi)主體由職工所在單位逐步轉(zhuǎn)為用戶，這樣熱量消費(fèi)由供需雙方直接交易，熱費(fèi)由用戶直接支付給供暖企業(yè)。另一方面改變采暖由按面積收費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榘磳?shí)際耗熱量收費(fèi)。在舊體制下，熱耗量和熱費(fèi)是完全脫節(jié)的。由于用戶不能調(diào)節(jié)和控制用熱量，按面積收費(fèi)實(shí)際掩蓋了不同建筑位置、不同的生活習(xí)慣、用熱方式產(chǎn)生的耗熱量的差異。這種收費(fèi)方式使用戶不關(guān)心節(jié)能，造成能源浪費(fèi)，企業(yè)供暖成本加大。供暖系統(tǒng)改造實(shí)現(xiàn)分戶計(jì)量后，按實(shí)際熱耗量繳納采暖費(fèi)使用戶有了明確的利益界限。在既定成本（可支配收入）的約束下，用戶根據(jù)效用最大化原則，合理用熱。 二是供暖企業(yè)市場(chǎng)化以市場(chǎng)形成供暖價(jià)格。從生產(chǎn)角度看，供暖企業(yè)必須是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，按照邊際收益等于邊際成本的原則提供最優(yōu)產(chǎn)量，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。因此供暖企業(yè)必須實(shí)行市場(chǎng)化改革。首先，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能、深化國(guó)有供暖企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)行政企分離。供暖企業(yè)應(yīng)是投資主體多元化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的現(xiàn)代企業(yè)。其次，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低供暖成本。

3.建立低收入者供暖保障制度

目前的供暖對(duì)象中，只有政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位及效益好的國(guó)有企業(yè)在執(zhí)行熱費(fèi)補(bǔ)貼，而其他民營(yíng)企業(yè)、個(gè)體業(yè)者及社會(huì)其他方式就業(yè)者卻享受不到熱費(fèi)補(bǔ)貼政策。因此，需要政府來(lái)協(xié)調(diào)平衡。眼下最現(xiàn)實(shí)的應(yīng)是，政府采取互助基金的形式，向各單位統(tǒng)收。并將統(tǒng)收的錢，通過(guò)社保等渠道，發(fā)放到每一位應(yīng)該享受“明補(bǔ)”之人的手中，從而避免當(dāng)前“政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位全額補(bǔ)貼；企業(yè)單位有錢則補(bǔ)，沒(méi)錢不補(bǔ)；沒(méi)有單位的個(gè)體工商戶及靈活就業(yè)者無(wú)人給補(bǔ)”現(xiàn)象。

4.完善供暖體制改革配套措施

供暖體制改革不僅僅是供暖企業(yè)自身的改革，還涉及煤電供應(yīng)和采暖供暖方式等。在按照市場(chǎng)價(jià)格采購(gòu)煤電的，建立煤電供應(yīng)保障機(jī)制，確保供暖企業(yè)有煤可用。推廣新型采暖供暖方式，通過(guò)稅收、環(huán)保政策鼓勵(lì)供暖企業(yè)采用環(huán)保節(jié)能的供暖方式，通過(guò)財(cái)政稅收手段鼓勵(lì)用戶采用環(huán)保節(jié)能型采暖設(shè)施，推動(dòng)節(jié)約環(huán)保型社會(huì)的建立。

5.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能

政府進(jìn)行管制是為了矯正和改善市場(chǎng)機(jī)制存在的缺陷，過(guò)度的干預(yù)會(huì)加劇市場(chǎng)的扭曲。因此加強(qiáng)政府管制首先要實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，這里需要強(qiáng)調(diào)的是由經(jīng)濟(jì)性管制向社會(huì)性管制的轉(zhuǎn)變，直接管制向間接管制的過(guò)渡以及微觀規(guī)制向宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變。

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The Function on Heating System Reform of Government Control

LIU Lin

（School of Economic and Management， Shijiazhuang Railway Institute，Shijiazhuang050043，China）

Abstract: With constant reform on house， medicine and education， heating system reform is the last cake leaved behind by the planned economy. It is the nodus and focus of how to reform the heating system， in which both guarantee residenter living through the winter warmly and ensure the heating enterprises developing health. Heating reform is a systems engineering， it not only takes into account the reform itselt to develop and implement relative policies， but also requires relatve coal price and supply， state ownted enterprise’s reform， and finance and tax supporting policies. Capital and technology never are the barrier of reform. It needs determination from all levels government to deveolp implement plan and specific approach and measure， and identify clear time sheet. The common sense on heating system reform has already been achieved， the reform march cannot be block off.

Key words: government control；heating system；reform

[責(zé)任編輯 吳高君]